李兴国

(福建江夏学院 法学院，福建 福州 350108)

一、引言

近年来，面对经济全球化的时代潮流，我国实施“走出去”和“引进来”双向并重的更高水平对外开放策略，努力构建层次丰富、结构多样、领域宽广的全方位对外开放格局，注重从商品和要素流动型开放向规则、标准等制度型开放转变，以更高水平的对外开放推动我国经济高质量转型发展。2019年10月党的十九届四中全会亦进一步提出，要建设更高水平开放型经济新体制，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，健全促进对外投资政策和服务体系，完善涉外经贸法律和规则体系。(1)参见新华社2019年11月5日发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》第六点“坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展”第(五)。农业对外合作是推进更高水平对外开放的重要经贸议题，是新时期实现农业可持续高质量发展的必然要求。一般意义上的农业对外合作，即通说的农业“走出去”，主要指农业对外直接投资，即以营利为目的，通过新设、并购、参股等方式在境外创办农业产业园区、农业生产加工企业等涉农投资项目。[1]

近年来，理论界对如何推进中国农业对外合作进行了一系列研究，并提出了相应对策建议。孙玉琴总结了中国农业“走出去”存在的问题，提出未来发展思路：一是将对外援助、区域经济合作与农业投资促进策略综合规划；二是完善国家对农业对外投资的支持保障体系；三是企业应切实履行社会责任，注重文化融合。[2]赵立军认为，我国应积极参与国际农业投资规则谈判，维护本国利益，加强对“走出去”投资者的指导和服务，引导其规范海外农业投资经营。[3]王超平[4]、李静[5]等学者则认为，应建立农业对外合作的整体规划，创新农业对外合作方式及机制，完善政策支持体系。蔡豪认为，应不断完善保障机制，加强农业供给侧结构性改革,开启农业对外开放新格局。[6]

综上所述，目前理论界主要是从政策学、经济学、管理学等学科视角对如何推进农业对外合作进行分散化研究。基于新时期更高水平对外开放注重法制规则这一背景，从法科角度，针对农业对外合作的立法保障这一特定主题进行跨学科的交叉研究尚付阙如。法治是保障农业对外合作行稳致远、有序推进的可靠机制，健全的法制对优化我国营商环境、完善农业对外合作治理体系、推进农业对外合作良性发展意义重大。有鉴于此，对更高水平对外开放背景下农业对外合作的专项立法问题进行探究具有与时俱进的学术检视价值和实践启示意义。

二、农业对外合作国内立法现状评析

自2001年加入WTO之后，我国农业对外合作即农业“走出去”的步伐逐步加速。2006年农业部出台了《农业“走出去”发展规划》，2007年中央一号文件正式把农业“走出去”作为国家战略提出来，农业“走出去”获得了国家政策的大力支持。此后，我国农业对外合作作为国内资本“走出去”战略的一个组成部分，发展较为迅猛。截至2018年年底，我国农业对外直接投资存量超过189亿美元，较2003年年底增长了22倍，设立的境外农业企业超过850家，每家企业平均投资规模超过2 000万美元，投资500万元以上的项目覆盖全球96个国家和地区。(2)根据农业农村部网站2019年9月11日报道《新中国成立70周年农业对外合作》中的数据。

因应农业对外合作实务的拓展，在依法治国、践行法治的国家治理背景下，作为上层建筑的农业对外合作相关法律条款也从无到有，在部分农业法律中体现出来。截至2019年年底，我国除了《中华人民共和国农业法》这部农业基本法外，已有的农业法律体系涉及26部全国人大常委会制定的法律、约80件国务院制定的行政法规和相关部委规章。通过对上述这些法律法规规章进行逐项检索比对，可以发现，在《中华人民共和国农业法》(3)该法于1993年7月出台，2002年12月作了首次全面修订，之后又于2009年、2012年作了两次修正。在2012年修正后的最新版《农业法》中有涉及农业对外合作内容，其第49条规定：“国家采取措施促进国际农业科技、教育合作与交流，鼓励引进国外先进技术。”《中华人民共和国种子法》(4)该法于2000年7月正式出台，之后于 2004年、2013年、2015年作了三次修订，2015年修订后的《种子法》有涉及对外合作内容，其第11条规定：“国家对种质资源享有主权，任何单位和个人向境外提供种质资源，或者与境外机构、个人开展合作研究利用种质资源的，应当向省、自治区、直辖市人民政府农业、林业主管部门提出申请，并提交国家共享惠益的方案；受理申请的农业、林业主管部门经审核，报国务院农业、林业主管部门批准。”《中华人民共和国渔业法》(5)该法于1986年通过，后于2000年、2004年、2009年、2013年作了四次修正。最新修正后的2013版《渔业法》共有50条，其中部分条款有涉及对外合作内容。如该法第16条规定，水产苗种的进口、出口由国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门审批。第17条规定，水产苗种的进口、出口必须实施检疫，防止病害传入境内和传出境外，具体检疫工作按照有关动植物进出境检疫法律、行政法规的规定执行。第23条规定，国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放。《中华人民共和国畜牧法》(6)该法于2005年12月29日通过，2015年4月作了修正。该法中有部分条款涉及对外合作内容。例如该法第十六条规定，向境外输出或者在境内与境外机构、个人合作研究利用列入保护名录的畜禽遗传资源的，应当向省级人民政府畜牧兽医行政主管部门提出申请，同时提出国家共享惠益的方案。这四部法律及《农作物种质资源管理办法》(7)该管理办法是2003年6月26日原农业部颁布的部门行政规章，自2003年10月1日起施行。该部行政规章系《中华人民共和国种子法》的配套规定，其中的第五章“农作物种质资源国际交流”涉及农业对外合作的内容，具体体现在第五章的第27、28、29、30这四个条款中。这部农业行政规章中，有涉及农业对外合作的初步法律规定。这些规定一定程度上构成了开展农业对外合作的国内法制基础，确立了农业“走出去”的初步法律依据。然而，检视农业对外合作立法现状及官方的调控措施，结合新时期农业对外合作的法制保障需求，应当理性地看到，农业“走出去”的国内法制基础仍然薄弱，存在如下不尽完善之处。

(一)现有由最高立法机关制定的法律缺乏直接调整农业对外合作的明确法律条款

狭义的法律专指由我国最高立法机关即全国人大及其常委会依法定权限和程序制定的规范性文件，其具有最高的位阶及效力，在法律体系中居于核心统驭地位。前述《中华人民共和国农业法》等几部由最高立法机关制定的行业专门法律中，虽然有涉及农业对外合作的初步内容，但这方面的规定非常粗泛零散，几无可对标操作的有效条款，缺乏涉及农业对外投资这种最典型的农业“走出去”形式的明确法律规定，未能提供契合农业“走出去”需求的直接可适用规则。

(二)农业对外合作偏重于传统的政策文件调控，缺乏适应法治规制要求的行政立法依据

按宪法和《立法法》规定，国务院作为最高行政机关，具有行政立法权，可针对农业对外合作制定专门的行政法规。不过，从近年来实际情势看，国务院更偏重于发布一般指导意义的农业对外合作框架性政策文件，而对经由规范的行政立法程序颁行权威约束性的农业对外合作行政法规却付之阙如。(8)例如2016年4月，国务院办公厅印发了《关于促进农业对外合作的若干意见》，首次从国家层面明确了农业走出去的发展思路和政策框架；其后又编制完成了《农业对外合作规划(2016—2020年)》，对农业对外合作的目标、重点布局、推进举措等进行了部署。然而，上述这些仅系框架性、指导性的政策文件，并非具有法律约束力、强制执行力的行政立法。其他如国务院农业行政主管部门及相关地方政府亦未曾制订过严格意义上的农业对外合作系统性的行政规章。农业对外合作不仅缺乏可适用的高位阶法律，也缺乏适应法治规制要求的行政法规、行政规章等较低位阶的立法依据。

综上可见，近年来我国农业对外合作虽然蓬勃发展，但与农业对外合作相关的法律供给却零散薄弱，目前尚缺少一部系统性、专门性的法规对农业对外合作予以法制层面的规范调整。

三、新时期对农业对外合作进行专项立法的意义

我国农业对外合作是在当代市场经济背景下进行的，法治是市场经济普遍采用的一种治理机制，“没有合适的法律制度，市场就不会产生体现任何价值最大化意义上的效率”[7]89。鉴于前述农业对外合作法制现状之不足，在新时期更高水平对外开放背景下，为了优化农业“走出去”的我国营商制度环境，完善农业对外合作治理体系，促进农业对外合作良性发展，极有必要在总结以往实践经验基础上，制定一部系统性、专门性的农业对外合作法规，清晰完整地界定开展农业对外合作的“游戏规则”。新时期农业对外合作专项立法的积极意义，体现于如下三个方面。

(一)有助于践行全面依法治国方略，完善当代中国农业法律体系

推进全面依法治国、建设社会主义法治国家是我国在宪法中确立的国家治理基本方略。具体到农业领域，就是要依法治农，以法治手段来引领农业现代化，促进农业高质量可持续发展。从世界范围看，运用法治手段规制引导本国农业发展，亦是境外农业发达国家的通行做法。自20世纪90年代以来，因应农业现代化进程，我国的农业立法从无到有逐步推进，至今已初步构建起一套多层次、多领域的中国特色农业法律体系。(9)如前所述，截至2019年年底，以《农业法》为基本法，包含26部全国人大常委会制定的法律、约80件国务院制定的行政法规和相关部委规章、1 300多部地方性法规组成的中国农业法律体系已经初步形成。然而，在方兴未艾的农业对外合作领域，却缺乏明确、有针对性和系统性的法律保障。在经济全球化时代，农业对外合作对保障国家经济安全、提升农业产业竞争力、促进农业可持续发展具有深远意义。但农业对外合作又注定是充满风险和挑战的。所以，在全面依法治国背景下，国家通过主动作为，谋定后动，加强顶层法制设计，推动农业对外合作专门立法，由此可以营造良性的国内法制规则环境，夯实投资者“走出去”的我国的制度基础，补足农业对外合作立法短板，进而完善新时代中国农业法律体系。

(二)有助于规制农业对外合作主体行为，保障农业对外合作良性推进，建立农业对外合作长效机制

“法治是最好的营商环境”，其能依法平等保护各类市场主体的合法权益，规范政府和市场的边界，调整各类市场主体的利益关系。[8]农业对外合作本质上是一种资本、技术、人才资源等要素在农业产业价值链条内的国际配置活动，涉及境内外多方主体的利益关系，需要法律这种体现国家意志的正式规则介入，从而厘清各自利益关系，规范各方主体行为。如果我国相关立法机关能够在契合农业对外合作现实要求的基础上，制定出一部精准可行的农业对外合作“良法”，则投资者就能依据法条要求指导自身从前期筹办到后期运营的一系列投资活动，藉此实现微观个体投资利益诉求与上层法律意志要求的一致性，引领农业对外合作沿着正当的法制路径推进。此外，通过科学审慎的立法，将农业对外合作的顶层设计、监管模式、投资便利化扶持措施等以法律条款的权威形式厘定出来，并以法特有的实施和制裁机制去推行之。如此则能发挥法律普适性、确定性、强制性的规制调控功能，确保农业对外合作持续稳健地推进下去，建立农业对外合作的长效治理机制，解决农业对外合作的深层次矛盾问题。

(三)有助于保障农业境外投资安全，防范境外投资风险

“农业对外合作作为跨境投资活动，境内投资者要注入资金、技术、人力等资源拓展国外市场，要应对复杂难测的国际投资环境，投资回收周期又因为行业特点往往较为漫长，故其面临的投资运营风险通常高于境内投资项目。”[9]为了规避投资风险，保障投资安全，一方面是在微观层面上，作为“走出去”风险承担主体的境内投资者本身要夯实“扬帆出海”的经营基础，量力而行、谋定后动，通过科学审慎的评估机制进行理性的对外投资决策；另一方面，在宏观层面上，我国立法机关也应审时度势、积极有为，出台相关立法，为境内投资者“走出去”提供有力的资本输出国法律保障机制。法律是防范应对境外投资风险的重要依据，如能推出一部适宜可行的农业对外合作“良法”，我国拟“走出去”的投资者就能对照立法要求，合法合理地开展投资前期筹办和后期运营活动，从而有效规避因为逾矩越规可能引发的非市场风险及争议。纵然发生风险和争议，亦可凭借法律确定的救济方式维护自身正当权益。有鉴于此，适时出台农业对外合作专项立法对保障农业境外投资安全、防范投资风险具有积极意义。

四、农业对外合作专项立法的路径及原则

农业对外合作专项立法，本质上是一种特定产业领域的“游戏规则”设计，唯有秉持市场经济条件下建构理性主义之理念，充分照应中国法治现实和农业“走出去”情势，选择合适的立法路径，并依循一定的立法原则，才能创制出具有科学合理性、现实适用性的农业对外合作法律规则。

(一)立法路径

立法是一项严谨细致、责任重大的社会治理规则创制活动，需要依据法定的权限、遵循法定的流程。我国的最高立法机关是全国人大及其常委会，其制定的是具有最高适用效力的狭义上之法律。然而，作为最高立法机关的全国人大及其常委会，现阶段其需应对的立法事项千头万绪，短期内欲将农业对外合作这一特定领域纳入其立法议程殊为不易。笔者以为，可采取渐进式的立法路径，即在近期内先力争出台属于行政法规层面的《农业对外合作条例》。具体操作上，可由农业农村部牵头，遵循理性、审慎、集思广益之原则，经由一定程序，广泛组织有关实务部门、智库研究机构的专家进行深入调研论证，在此基础上，拟订出《农业对外合作条例》的草案初稿，最终按行政法规的制订程序，经国务院法制机构审查后提交国务院常务会议审议通过。该条例施行若干年限后，在总结汲取其施行过程中的经验教训基础上，待时机成熟，再由国务院提交全国人大常委会审议制定更高位阶的农业对外合作专门法律。这种渐进式的立法路径，是未来农业对外合作专项立法较为务实可行的选择。

(二)立法原则

在更高水平对外开放背景下，创制一部科学严谨的农业对外合作专项法规，在法之实体内容上，应贯彻如下立法原则。

1.践行新发展理念原则

创新、协调、绿色、开放、共享，是新发展理念的基本内涵，是新时期农业高质量发展的根本要求，也是更高水平对外开放背景下开展农业对外合作的主基调。农业对外合作立法，其宗旨是为了通过法律这种权威长效规则来保障农业对外合作良性有序、高质量地推进。因而，在农业对外合作专项立法条款中，应切实奉行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，在农业对外合作形式、合作主体、调控措施、监管机制等方面，设计出契合更高水平对外开放、推动农业对外合作高质量发展的法律规则。

2.适度扶持及投资便利化原则

农业对外合作对经济全球化背景下我国农业的可持续高质量发展具有重大意义，支持符合条件的投资者规范有序地开展农业对外合作应成为新时期更高水平对外开放背景下对外经贸投资合作的重要议题。在农业对外合作专项立法中，相应的法律制度设计应体现以政府“有形之手”适度扶持的色彩，从信息咨询、资金融通、税收征管、投资争议救济等方面，明确对投资者走出国门开展农业对外合作的相应扶持举措。此外，经济全球化是人类社会不可逆转的潮流，促进投资便利化是未来国际投资立法的总体取向。在农业对外合作专项立法中，必须洞悉大势顺应潮流，以创新开放姿态，将国际农业合作中的投资便利化举措吸纳到法条之中。

3.产业安全原则

农业乃立国稳基之根本，开展农业对外合作必须以提升本国农业在全球产业链竞争力、保障终极产业安全为目的，而不能“舍本逐末”，为了短时之利而败坏长远的产业发展根基。在制定农业对外合作专项立法时，相关的制度设计必须贯彻农业产业安全要求，切实保护国家核心的农业基因资源、技术、文化、生产环境，对农业对外合作的敏感领域进行合理引导和监管，支持本国涉农企业通过农业对外合作做优做强并在国际农业高端产业价值链条上占据引领地位，从而有力地保障我国农业产业安全。

五、农业对外合作专项立法的主要规制内容

法作为上层建筑，是由特定时期经济基础决定的，“每一时代的社会经济结构形成现实基础，每一个历史时期的由法的设施和政治设施以及宗教的、哲学的和其他的观念形式所构成的全部上层建筑，归根到底都应由这个基础来说明”[10]392-393。因此，我国现阶段的农业对外合作立法必须同国家经济发展战略、农业对外合作愿景相适应，“立法者代表人民的意志，在实际政治生活中进行活动。他们必须把经济上和社会上的要求与立法活动联系起来，制定出反映人民意志和愿望的法律”[11]94。在更高水平对外开放背景下，应深刻秉持融汇前述三项立法原则，按照正式法律的构成逻辑理路，在农业对外合作专项立法中界定如下关键内容。

(一)农业对外合作形式及对外合作主体

农业对外合作专项立法，从部门法属性来说归于经济法的范畴。而一部科学制定并能得到有效实施的经济法规，必须照应市场经济环境下经济法的职责，明晰地界定自身所需要聚焦调整的对象。所以，在农业对外合作专项立法这部经济法规中，必须开宗明义地界定如下两项关键性的规制调整对象。

1.农业对外合作形式

广义的农业对外合作包括商业性的农业产品、技术、服务对外贸易及农业对外投资，也包括非营利性、援助性的农业技术、管理、产业信息对外交流及咨询活动。为了顾及现实，增强法律的适用性及规制执行效果，当下农业对外合作专项立法中所界定的农业对外合作形式，宜采取窄口径，仅限农业对外投资。(10)至于农业产品、技术、服务的对外商业性贸易则由《民法典》《对外贸易法》等相关法律调整，不列入现阶段农业对外合作专项立法调整范畴。农业对外投资的具体形式，结合近年来农业对外合作实践经验，立法中可明确规定涵盖如下：一是进行项目开发契约式合作。即境内外经营者基于各自优势和市场需求，未另行成立经营实体，而是通过签订农业项目合作合同，由我国境内投资者输出资金、技术、设备等，在部分农业产业项目上进行阶段性项目开发合作。目前我国“走出去”的农业企业在非洲及拉美地区广泛采用的合同种植、订单农业即属于此类。二是成立经营实体。即我国境内投资者通过新设、并购、参股等资本输出方式，在境外成立农业合资或独资企业等经营实体。这是农业对外合作的主流形式。三是在境外投资建设规模化农业合作产业园区，打造集群化农业产业链条。这是农业对外合作的较高级阶段，对“走出去”的投资者运营实力有相当的要求，也是我国政府所推动和倡导的。

2.农业对外合作主体

以涉农企业为代表的农业对外合作主体是我国农业“走出去”的实际参与者和推动者。在更高水平对外开放背景下，若想在国际农业合作“丛林”中占据制胜引领地位，需要培育一大批具有强大竞争力的跨国涉农企业等适格的对外合作主体，舍此则无从谈起。我国之前在对外投资合作准入主体范围方面的规定有一定的局限性。例如，商务部2014年3号令《境外投资管理办法》(11)自2014年10月6日起施行。及国家发改委2017年11号令《企业境外投资管理办法》(12)自2018年3月1日起施行。这两部晚近出台的行政规章，均规定境外投资主体仅限于企业。笔者认为，在新时期，因应产业特点和农业“走出去”的实际运营需要，应与时俱进，敢于创新，在农业对外合作专项立法中适当放宽对外合作主体范围，明确规定所有企业和适格的中国公民个人(13)适格的中国公民个人可从是否具备完全民事行为能力、是否存在从业限制、信用是否良好等予以认定。，均可申请开展农业对外合作。此外，对兼具援助性、投资性的农业对外技术交流合作，可在立法中规定，经备案的科研院所等机构亦可成为对外合作主体。

(二)农业对外合作的扶持措施

在新时期更高水平对外开放背景下，农业“走出去”意义重大。然而，因其长线行业和跨境活动特点，农业“走出去”通常要承受较大的风险和挑战。为了充分发挥政府“有形之手”的能动作用，对农业“走出去”提供切实有力的支持，确保农业对外合作稳健发展，同时彰显经济法固有的干预调控属性，在制订农业对外合作专项立法这部经济法规时，有必要深入调研近年来“走出去”的农业境外投资者遇到的困境，听取其合理的诉求，经过审慎的论证，在该法中系统性地规定如下扶持举措。

1.信息及咨询服务

“知已知彼，百战不殆”。市场如战场，对拟“走出去”的投资者来说，只有掌握充分可靠的境外投资信息，及时获得有效的咨询服务，才能做出正确的投资决策，规避投资风险——诚如《孙子兵法》中《谋攻篇》说的：“合于利而动，不合于利而止。”所以，在农业对外合作专项立法中，应制定信息及咨询服务扶持条款，规定由国家划拨财政专项基金，在农业农村部内设立专门的农业对外合作信息服务机构，利用现代信息技术手段，由该机构收集境外农业投资合作的宏微观信息，建立“出海”项目库，对拟“走出去”的农业对外投资者提供有价值的信息及咨询服务。同时，通过立法，引导“走出去”的农业对外合作经营主体成立行业协会，并由财政资金予以一定的扶持资助，在行业协会内建立相应的境外投资信息咨询服务机构。

2.资金及融资扶持

资金是企业经营的血液，是农业“走出去”的财力动源。农业对外合作项目通常前期需要注入较多的资金，而回收周期因行业特点又较为漫长，故需要投资者有充裕的资金支撑。当前，除了部分央企和有实力的民企之外，开展农业对外合作的境内投资者多数为中小民营企业，普遍面临资金压力。为了更好地支持农业对外合作拓展，在农业对外合作专项立法中，应借鉴日韩等国经验，设定资金及融资扶持条款，规定由国家财政提供配套性补助资金，对国家鼓励类的农业对外合作项目，根据对外投资额度，经投资者提出申请并按流程评审合格后，予以一定比例的财政资助。另外，鼓励引导中国进出口银行、农业发展银行这类政策性银行向农业对外合作项目的境内投资者提供政策性贷款。对符合条件的境内中小企业为开展农业对外合作而举借的商业银行贷款，经评审合格后，予以一定比例的贷款利息贴息财政资助。通过上述这些规则设计，为农业“走出去”确立一定程度的资金扶持法制保障基础。

3.税收待遇

“税收在本质上是国家与社会成员之间的一种利益交换，是社会成员享受国家提供的公共产品而支付的价格费用。”[12]农业对外合作会涉及境内外多重经济利益交换分配关系，由此会进入国家税收征管范畴，其中尤为关键的是直接税即所得税的征缴问题。目前，我国境内投资者开展农业对外合作的资本输出方式，一是常见的货币资金出资；二是以材料、设备等生产资料以及专利、商标、专有技术等无形资产出资。第二类出资属于以非货币资产到境外出资，对于该类形式的出资，因产权变动等因素，按我国财政部、国家税务总局颁布的现行税收政策文件规定视同销售交易处理，应计征企业所得税或个人所得税。(14)根据《关于非货币性资产投资企业所得税政策问题的通知》即财税〔2014〕116号文第2条规定，境内企业以非货币资产到境外投资，属于改变资产所有权属的用途，应对非货币性资产进行评估并按评估后的公允价值扣除计税基础后的余额，计算确认非货币性资产转让所得。此外，根据《关于个人非货币性资产投资有关个人所得税政策的通知》财税〔2015〕41号文规定，个人以非货币性资产投资，应按评估后的公允价值确认非货币性资产转让收入。非货币性资产转让收入减除该资产原值及合理税费后的余额为应纳税所得额，并按照“财产转让所得”项目，适用20%依法计算缴纳个人所得税。“随着国家对市场干预的不可避免，税收已经成为国家干预市场的一种常规手段。在此情况下，税收的收入目的已经不再是它的唯一目的。”[13]为了促进农业对外合作，支持投资者无后顾之忧地“走出去”，同时也从节约税务机关征管成本考虑，在农业对外合作专项立法中，应做出优惠性的税收制度安排，明确规定对以非货币资产到境外从事农业投资的，只要不属于投向敏感地区、敏感行业的投资项目，经向投资者国内所在地税务机关报备后，可免征企业所得税及个人所得税。与此同时，为了防止投资者以出资之名却向境外非法转移资产，可在立法中规定投资者应向税务机关提交第三方鉴证报告，证明前述资产对境外投资项目的经营适用性和经济合理性，并在立法中对出资转移后的非货币资产设定必要的禁止交易年限。此外，为了扶持援助性的农业对外技术交流合作，促进中国农业技术“走出去”到全球各地转化应用，对国内农业技术专家在对外投资中提供农业技术咨询、培训等服务取得劳务报酬收入及技术转让所得，建议在农业对外合作专项立法中直接规定免征国内环节的个人所得税。总之，通过在立法中设定上述税收优惠性措施，减轻“走出去”的国内相关主体负担，提高其实际可支配收入，更好地扶持农业对外合作拓展。

4.农业对外合作保险

农业对外合作是我国海外投资的重要组成部分。海外投资保险制度是国际上广泛施行的海外投资保护措施。(15)其又称海外投资保证制度，通常指资本输出国政府对本国投资者在境外可能遇到的政治风险，提供保证或保险，若承保的政治风险发生，致投资者遭受损失，则由国内保险机构补偿其损失的制度。自2001年加入WTO后，伴随着我国资本“走出去”方略的实施，海外投资保险业务在我国逐步萌生发展，2001年12月经国务院批准设立了中国出口信用保险公司，独立经营海外投资保险业务。不过，截至目前，我国仍未出台有关海外投资保险业务的具体法规。

农业对外合作项目通常运营回收期较长，且我国目前农业对外合作重点布局的亚非地区，又多数属于法治不彰、变乱频仍的国度。因而，农业对外合作往往要承受较多的政治风险。为了防止农业对外合作项目在境外得不到保障，借鉴他国经验、适当开展农业对外合作投资保险业务就显得极为必要。故此，应改变之前无法可依的状态，在农业对外合作专项立法中，设定农业对外合作投资保险业务的相关条款，具体如下：一是在立法中规定，设立由农业农村部主管的承办农业对外合作保险业务的政策性保险机构。目前，我国仅有中国出口信用保险公司一家经营海外投资保险业务。这种独家经营的局面不一定是最优的。考虑到农业对外合作的特殊性，应当在立法中规定，设立专门的农业对外合作政策性保险机构，并对该机构承保的风险范畴、经营职责等做出界定。二是在立法中规定，鼓励农业对外合作的境内投资者按规定程序投保海外投资保险业务，引导农业对外合作政策性保险机构合理、优惠收费。对农业对外合作境内投资者因投保发生的保险费用，经投资者按规定程序申请后，可由国家财政予以适当额度的资助。

5.争议救济

按照马克思主义的观点，每一个既定的经济关系首先表现为利益关系，“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”[14]82。农业对外合作作为一种跨境经济活动，在境内外相关主体之间会存在一系列利益交织分配关系，由此难免会产生各种投资争议。从国际投资实践来看，广义的投资争议包括三个层面：一是投资者之间的争议；二是投资者与国家之间的投资争议；三是国家之间的投资争议。而狭义的投资争议仅指投资者同东道国政府之间的投资争议。通常所谓的投资争议即指狭义的投资争议，而以国际投资仲裁为核心的ISDS机制是传统上解决该类争议的主要方式。不过,“随着国际投资格局的变化,ISDS机制受到越来越多的批评”[15]。近年来，以协商、调解、调停等形式为主，体现协商合作精神、程序相对灵活的ADR机制，即“替代性争议解决方法”，在处理国际投资争议实践中逐步受到重视。

近年来，我国农业“走出去”步伐逐渐加快，有众多的国内企业选择到非洲、拉美等土地资源丰饶的国家开展各种形式的农业投资合作。然而，上述这些国家的政局往往缺乏稳定性，农业对外合作项目的运营回收周期又相对较长，加上国外部分别有用心的媒体将我国正常的农业对外合作解读为“新殖民主义行为”，因此到这些国家投资要承受较高的政治和法律风险，经常会出现各种投资争议。对于这类投资争议，我国“走出去”的投资者往往处于“人为刀俎，我为鱼肉”的弱势地位，若通过传统的国际投资仲裁来解决，虽然具有一定的权威性，但通常会存在程序繁杂、费用高、期限长等不足之处。为了有效地防范化解争议，力求以较小的代价去维护我国投资者的根本利益，营造和谐的国际经营环境，应借鉴国外经验，积极采用ADR机制来解决。为此，在农业对外合作专项立法中，应当制定争议救济条款，规定由农业农村部牵头成立农业对外合作争议调处中心，建立争议调处专家库，确立争议受理的明晰流程机制，为“走出去”的投资者遭遇的争议纠纷提供协商、调解、调停等ADR沟通救济方式。通过这些立法设计，切实维护我国投资者的合法权益。

(三)农业对外合作的监管机制及相关法律责任

农业是基础民生性产业，农业对外合作涉及种质资源、基因技术、远洋渔业资质等诸多敏感关键领域。而且，农业资本输出会直接影响我国国际收支平衡状况。因此，农业对外合作同国家经济安全息息相关。在新时期推进更高水平对外开放大背景下，除了以政府“有形之手”对农业对外合作进行适度扶持之外，应贯彻前述的产业安全和投资便利化原则，借鉴其他农业资本输出国的经验，对农业对外合作进行适当的监管，确保其规范有序发展。同时，基于正式法律的强制约束性特点，规定相关的法律责任。

1.农业对外合作监管机制

目前，我国对包括农业对外投资在内的境外非金融类直接投资之监管，通常会涉及发改委、商务部门、外汇管理部门三个监管机构，(16)其中，发改委负责境外投资项目审批备案。投资主体开展境外投资，应当根据国家发改委2017年11号令《企业境外投资管理办法》等规定履行境外投资项目核准、备案等手续。如通过则颁发相应的境外投资项目书面核准文件或备案通知书。商务部及省级商务主管部门则根据商务部2014年3号令《境外投资管理办法》等规定负责对企业境外投资行为进行备案和核准管理。如通过则颁发《企业境外投资证书》。企业取得上述两个部门核准或备案文件后，接下来需要选定一家商业银行办理境外直接投资外汇登记。唯有完成直接投资外汇登记后，企业方可办理后续投资相关账户开立、资金汇兑等业务。此外，如境外投资主体是国有企业的，还需另外取得国资委的审批或备案。总体上看对企业“走出去”行为的监管还是较为繁杂的，牵涉到多个部门，且在发改委和商务主管部门两个机构的监管上，多少存在职能重叠之处。在当前优化营商环境背景下，对上述监管体制进行合理改进实属必要。2018年新一轮国务院机构改革之后，新成立的农业农村部职能有所调整，原属国家发改委、财政部等职能的农业投资管理审批划归农业农村部。结合上述机构改革职能调整背景，考虑到农业对外合作的行业属性及投资便利化大趋势，在农业对外合作专项立法中，对农业对外合作的监管宜作如下制度安排：

由农业农村部统一负责对种植业、畜牧业、渔业、种质资源等初级农业对外投资进行审核。其中，一般性投资项目只需进行备案管理，但对敏感地区、敏感行业(17)敏感地区、敏感行业由农业农村部另发文动态调整。的投资则需要农业农村部进行实质性的核准。农业农村部备案核准通过后，投资主体凭取得的备案或核准通知文件，向商务部及省级商务主管部门申请备案，商务部及省级商务主管部门不再进行实质性审核，而是形式审查符合要求后即予颁发《企业境外投资证书》。之后，投资主体再凭前述两个环节所取得的备案核准资料向住所地银行办理境外投资外汇登记手续。此外，除了初始投资适用上述监管程序外，对于后续变更或终止投资，亦按上述流程进行相应的报备。由此，从前期的农业对外合作项目设立到后期运营及终止，均通过立法构筑起相对合理有效的监管机制，确实发挥宏观层面的法治调控作用。

2.法律责任

法律作为一种正式的社会调控规则，具有不同于其他社会规则的强制约束力，“从法理角度而言，一部科学、完整的法律必须具有法律责任即罚则条款，以确保其权威性和执行力”[16]，否则就会沦为“中看不中用”的摆设。“法律责任是法律的内在组成部分，是完善法律的法理要求，是保障法律效力、权威的重要因素。通过法律责任的设定，法律实现有了基本保证。”[17]135有鉴于此，为了确保农业对外合作立法的规制执行效果，在农业对外合作专项立法中，应在总结近年来农业对外合作监管执法经验基础上，析出专章，针对立法中的约束性法律条款，规定对应的法律责任，主要是行政法律责任。(18)农业对外合作中涉及的民事责任可由《民法典》等民商事法律适用调整。具体来说，对一般性的行政相对人违法行为，应在法条中规定具体的行政执法机构、执法调查程序、行政处罚的种类及幅度、处罚送达告知程序、相对人对处罚的救济途径。除此之外，对行政主体及其工作人员的违法行为，在立法中亦做出相应的行政处分规定。当然，如上述两类行为情节严重，已触犯《刑法》，则适用《刑法》的相关罪名追究对应的刑事责任。总之，经由这些明确的法律责任条款规定，确保农业对外合作专项立法具备必要的威慑力从而得以贯彻执行，最终达致博登海默所指出的：“规定制裁的目的在于保证法律命令的遵守与执行，强迫行为符合业已确立的秩序，以实现和加强有序的、一致的和有效的执法。”[18]305-516

六、结语

农业对外合作是推进更高水平对外开放的重要经贸议题，法治是保障更高水平对外开放的可靠机制。为了规范有序地开展农业对外合作，完善新时期中国农业“走出去”的治理体系，适时针对农业对外合作进行系统性、专门性的立法成为必须直面的国内法制建设任务。我国有权立法机关应基于宪法和《立法法》的要求，充分考量农业对外合作发展态势及他国有益经验，践行精益求精的立法“工匠精神”，在深入调研论证的基础上，及时出台一部体例科学、内容合理、适应更高水平对外开放要求的农业对外合作专项法规，引领农业对外合作沿着法治路径扬帆远行、良性发展。