王长松，彭永樟，彭柳林，陈旭阳

(1.江西省农业科学院 农业经济与信息研究所，江西 南昌 330200；2.东华理工大学 经济与管理学院，江西 南昌 330038；3.江西省帮扶开发监测评估中心，江西 南昌 330009)

打赢脱贫攻坚战是党的十九大提出的“三大攻坚”战之一，是中国共产党对人民作出的庄严承诺，是全面建成小康社会的标志性指标和底线任务，也是实现新时代共产党人历史使命的必要条件[1]。打赢打好脱贫攻坚战是促进贫困群众共享改革发展成果、满足美好生活需要的重要途径，是解决发展不平衡、不充分主要矛盾的重要手段，是坚持以人民为中心发展思想的重要体现。当前，脱贫攻坚已经进入冲刺阶段和巩固脱贫成效阶段，面临的任务和挑战更加艰巨。

1 江西省脱贫攻坚总体成效

近年来，江西省严格按照脱贫攻坚战三年行动决策部署，进一步落实“核心是精准、关键在落实、实现高质量、确保可持续”总要求，坚持脱贫攻坚目标和现行扶贫标准，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，聚焦深度贫困村、特殊贫困群体和影响“两不愁三保障”的突出问题，强化责任落实，提高脱贫质量，巩固减贫成效，狠抓扶贫领域作风建设，把扎实推进精准脱贫攻坚摆在突出位置，坚持打好“三大攻坚”硬仗之中硬仗，千方百计提升老区人民福祉，脱贫攻坚目标得到全面落实[2-3]。截至2018年底，江西脱贫攻坚工作达到识别准确率和退出准确率“两个100%”，综合满意度87.89%，高出全国平均水平1.77个百分点；贫困地区农民年人均可支配收入增幅持续高于全省平均水平，全省贫困人口减至50.9万人，贫国发生率降至1.38%；截至目前，江西已有18个县(市、区)脱贫摘帽。取得的成绩主要包括以下几个方面。

1.1 “脱贫摘帽”基本完成

2017年井冈山市、吉安县在全国率先宣布脱贫，2018年6个县(市)、2019年10个县(区)先后宣布脱贫。至此，江西24个国定贫困县已有18个县(市、区)脱贫摘帽，占到总数的75%。

1.2 “两不愁”总体实现

近年来，江西重点关注贫困地区民生领域事业发展，全力聚焦“两不愁、三保障”脱贫标准，切实做到了保基本、兜底线，多做“雪中送炭”，织密筑牢民生保障安全网，有效地推动了“两不愁”总体实现，道路交通、饮用水安全、教育医疗、通讯、住房均得到了很好的保障[4]。

1.3 “深度贫困”基本消除

把深度贫困地区作为扶贫投入保障的重中之重，重点聚焦全省269个深度贫困村，足额安排落实支持深度贫困地区脱贫攻坚的增量资金，加大对贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大深度贫困地区的支持力度，支持攻克深度贫困堡垒，为深度贫困村提供有力的财力保障[5]。

1.4 “住有所居”建设任务即将完成

“十三五”期间，全省通过制定易地扶贫搬迁工作规划、实施方案、项目实施管理办法、信贷资金管理办法以及规范项目建设管理、后续帮扶和社区管理等一系列政策措施，有力推动了全省易地扶贫搬迁工作的扎实开展。截至2019年2月底，全省13.1万易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口已完成搬迁入住，完成率达97%，其中2016年搬迁安置4.2万人，2017年搬迁安置7万人，2018年搬迁安置1.9万人[6]。截至目前，全省易地扶贫搬迁建设任务即将全面完成。

1.5 党在农村的执政基础更加巩固

近年来，全省通过加强农村文化阵地建设和管理、建设好农村书屋、农村文化广场、选优配强农村“两委”班子、加强村民理事会等群众性自治组织建设、深入开展扫黑除恶专项斗争等多种形式，抓好贫困村的党组织建设，持续深入推进抓党建促脱贫攻坚，不断推动加快完善乡村治理体系，强化基层干部能力锤炼，农村基层治理能力得到提高，农村基层党组织凝聚力和战斗力得到明显增强[4]。

2 江西省脱贫攻坚面临的困难和问题

总体上来看，江西省扶贫工作取得了阶段性的成绩，24个国定贫困县有序脱贫摘帽，“两不愁”问题基本得到解决，易地扶贫搬迁建设任务进入尾声，党在农村的执政基础更加牢固，但是巩固脱贫成效仍然面临不少困难和问题。

2.1 直接影响目标任务实现的困难

2.1.1 实现全面脱贫任务仍然艰巨 截至2018年底，“十三五”贫困村还有387个没有退出，其中深度贫困村有192个，占到一半；全省未脱贫人口有50.9万人，其中因病因残致贫的占到65%，是贫中之贫、困中之困的“硬骨头”[7]。部分扶贫产业带贫减贫作用发挥还不充分，部分贫困群众自身发展能力较弱，少数贫困户仍有“等、靠、要”的思想；一些刚刚脱贫的村庄和农户抗风险能力不强，部分已脱贫户和收入水平略高于建档立卡贫困户的群体基础还不牢固，遇困、遇病、遇灾重新返贫或新增致贫的风险较为突出。

2.1.2 巩固脱贫成效形势依然严峻 由于江西属于革命老区和欠发达地区，自身社会经济发展总体水平相对不高，自身财力不强、历史欠账较多，贫困地区总体底子比较薄弱、发展不足的矛盾仍然十分突出，巩固脱贫成效形势依然严峻，主要体现在：因病、因故致贫风险依然存在，突发重大疾病或者突发重大事故容易导致家庭丧失劳动力，致贫风险依然存在；因灾致贫风险加剧，贫困户经过产业扶贫实现了脱贫，但由于自然灾害、市场风险或国际环境形势等原因导致产业失败而负债。

2.1.3 贫困群众自身发展能力依然薄弱 由于部分扶贫产业带贫益贫作用发挥还不充分，部分贫困群众自身发展能力较弱，少数贫困户仍有“等靠要”思想，一些刚刚脱贫的村庄和农户抗风险能力不强，部分已脱贫户和收入水平略高于建档立卡贫困户群体基础还不牢固，遇困、遇病、遇灾重新返贫或新增致贫的风险较为突出。

2.1.4 农村人居环境短板依然突出 全省农村基础设施环境改造提升的投入不足，基础设施依然薄弱，公共服务配套滞后，与农民群众对美好生活的需要不相适应。全面落实“四精”理念还有差距，村庄规划建设质量参差不齐，垃圾污水处理、农业面源污染治理设施建设相对滞后、专业化水平有待提高，全省还有1/3的自然村组没有开展整治建设，已整治的自然村组建设水平和标准也不高。“重建轻管”的现象比较普遍，村庄环境长效管护亟待加强，非贫困县和贫困村的农村基础设施仍然欠账太多。

2.1.5 村级集体经济基础仍然薄弱 全省贫困村数量众多，贫困村村集体经济基础薄弱，集体经济收入结构单一，没有产业基础，集体资产收益性差。部分已脱贫的贫困村其集体经济收入主要来源于“光伏扶贫”，而伴随着光伏“5·31新政”的出台，光伏扶贫产业面临上网标杆电价下跌、维护资金缺少、政策扶持逐渐弱化等诸多问题，随着脱贫攻坚任务目标的实现，村级集体经济收入可能出现断崖式下降，将严重影响脱贫攻坚成果的巩固和美丽乡村建设的可持续发展。

2.2 长期需要解决的问题

2.2.1 扶贫产业发展质量不高 农业产业扶贫是全省扶贫产业的“重中之重”，但农业产业扶贫总体发展质量不高，主要表现为：稳定粮食生产难度加大，农业产业结构不优，高效优质特色农产品不多，农产品精深加工不足，农产品品牌不响，全国领军农业龙头企业不多，企业创新能力不强，上规模加工企业中建立研发机构的不到35%；农产品安全监管、农业农村防灾减灾、动植物疫病防控压力较大；农业扶贫产业“龙头带贫”机制单一，利益联结机制不健全。

2.2.2 保持农民收入持续增长压力大 种粮成本居高不下，种粮户收益在下降；自然灾害、疫情疫病对农业生产的影响难以管控。大部分村集体经营性资产未盘活，村集体经济总体造血功能差。中美贸易战对实体经济产生较大影响，转移农民就业压力较大，增收渠道不稳定。

2.2.3 增加“三农”投入压力加大 受减税降费等政策性减收因素影响，财政收支矛盾更加突出，增加财政“三农”投入压力进一步加大；财政资金引导带动作用发挥不足，涉农资金仍然存在多头管理、使用分散等现象，资金整合机制还需进一步健全；农业农村担保体系不发达，特别是政府背景担保公司，担保放大倍数不高；与农村日益增加的金融需求相比，农村金融机构创新意识不够，金融产品和服务创新不足，贷款难问题依然十分突出。

2.2.4 农村环境治理短板依然突出 全省农村投入不足，基础设施依然薄弱，公共服务配套滞后，与农民群众对美好生活需要不相适应。全面落实“四精”理念还有差距，村庄规划建设质量参差不齐，垃圾污水处理、农业面源污染治理设施建设相对滞后、专业化水平有待提高，全省还有1/3的自然村组没有开展整治建设，已整治的自然村组建设水平和标准也不高；“重建轻管”的现象比较普遍，村庄环境长效管护亟待加强，非贫困县和贫困村的农村基础设施仍然欠账太多。

3 巩固脱贫攻坚成效对策建议

伴随着脱贫工作的不断深入和推进，扶贫政策陆续补充完善，前期投入资金作用显现，脱贫攻坚成效将得到不断巩固和提升。但是由于剩余的脱贫攻坚任务大多是贫中之贫、困中之困，都是“难啃的硬骨头”，笔者认为应当着重关注以下几方面。

3.1 下足“绣花”功夫，精准识别四类对象

随着前期脱贫攻坚政策的有力推行，通过产业扶贫、教育扶贫、就业扶贫、生态扶贫、健康扶贫等多项措施叠加，政策实施效果逐渐显现，原有的贫困群体出现一定程度的分化。大致可以将原有的贫困群体分为极少数的深度贫困人口、收入水平略高于建档立卡贫困户的边缘人口、相对贫困人口。

3.1.1 精准识别是打赢脱贫攻坚战的首要工作 只有精准识别贫困群众，才能更好地巩固脱贫成效，落实好帮扶发展政策，确保真正的贫困群众从中受益。因此，应当继续把握精准扶贫、精准脱贫这一基本方略，对不同类型的贫困群众实行精准识别、精准施策、精准帮扶、精准管理、精准评估、精准退出、精准考核等措施，确保把精准贯彻到巩固脱贫攻坚成效过程当中，以“绣花”的功夫做好精准识别文章，全面提高精准识别质量，确保应进则进、应退则退，实现动态管理、分类施策。

3.1.2 做到分类施策、精准施策 对剩余的极少数贫困人口，要继续落实各项帮扶政策，确保实现脱贫；对已经脱贫的贫困户，要开展“回头看”，实施跟踪和动态监测，确保遇困不返贫、遇病不返贫、遇灾不返贫，建立“返贫监测”预警机制，加强对脱贫人口的监测，做好突发困难的临时救助；对收入水平略高于建档立卡贫困户的边缘人口，要研究解决办法，统筹资源适当解决一些亟需的现实问题，防止出现新的贫困人口；对每一个发展阶段下的相对贫困人口，要解决发展、共享的问题。

3.2 走出“新路子”，继续做好4项工作

为了巩固脱贫攻坚成效，有效防止返贫，必须坚持“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”原则，不断加强领导、强化保障，充分发挥基层组织作用，围绕巩固提升脱贫成果持续攻坚，不断加大对4类对象的帮扶力度，全面巩固提升脱贫成果[8]。

3.2.1 推行“一把手”脱贫攻坚负责制 继续保持扶贫工作力度，工作的重点转向主要解决相对贫困问题。继续严格执行党政一把手对脱贫攻坚负责制，落实“五级书记”主体责任，健全各级党委政府专题研究调度、共同推进的脱贫攻坚工作机制。进一步压实行业部门扶贫责任，鼓励支持各级行业部门细化实化举措，研究巩固脱贫攻坚成效的行业考核办法，筑牢整体联动、密切配合、合力推进的攻坚格局[9]。

3.2.2 充分发挥基层组织作用 继续加强扶贫队伍建设，特别是抓好驻村扶贫工作队和干部结对帮扶工作，继续选好用好第一书记，研究构建第一书记的选派、考核、提拔长效机制，继续强化各级党政企事业单位扶贫责任。选好配强贫困村第一书记和扶贫工作队，选好配强贫困村党支部书记，探索建立扶贫工作队与村两委同考核、同选拔机制，深入推进党建促脱贫攻坚，打造一支“不走的扶贫工作队”；深化乡村扶贫工作站(室)功能作用，充分发挥基层干部、驻村干部的积极性和能动性，确保精准扶贫在基层有组织保障、有机构管事、有队伍做事、按规章办事[9]。

3.3 突出“四扶”措施，健全精神扶贫新措施

加大内生动力培育力度，坚持扶贫同扶智、扶志相结合，改进工作方式方法，引导贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富，提高贫困地区和贫困群众的自我脱贫能力，发展能力。

3.3.1 坚持扶贫与扶志、扶智、扶勤、扶德相结合 构建“精神贫困”惩教机制，大力开展扶贫扶志“感恩教育”，引导树立“荣辱底线”，通过“增收激励法”“积分换物品爱心超市”和村民道德“红黑榜”曝光台，健全精神扶贫措施。“红榜”聚集正向能量，大力宣传关心集体、勤劳致富、孝敬父母、诚信守法等先进典型和好人好事，讲好自主脱贫好故事，视情况给予优惠政策，树新风、扬正气；“黑”榜鞭策反面典型，对不赡养父母、好吃懒做、不务正业等不良行为进行曝光，视情况予以政策限制，教育惩戒“失德缺志”致贫对象。

3.3.2 强化教育扶贫、健康扶贫、兜底扶贫政策落实新机制 完善“全面保障”巩固机制，持续做好贫困人口健康保障、教育保障、兜底保障的落实工作。推进教育扶贫资助政策落实到人，实现贫困家庭子女就学全覆盖；对贫困人口经保障自付仍困难的探索建立“爱心”救助兜底机制新防线，确保贫困患者住院医疗自付费用不高于10%；切实做到贫困群众县域内住院“先诊疗后付费”“一站式”结算和家庭医生签约服务3个全覆盖，全面落实健康扶贫政策，确保不让一人因病返贫[10]。

3.4 提升“造血能力”，建立健全八项机制

持续强化“造血能力”提升机制，深化产业供给侧结构性改革，推动产业结构升级，依托产业扶贫实现带贫益贫，依托就业扶贫实现稳岗增收。

3.4.1 打造产业扶贫发展新框架 坚持把发展产业扶贫作为脱贫攻坚的根本之策，在“选准一项主导产业、打造一个龙头、设立一笔扶持资金、建立一套利益联结机制、培育一套服务体系”的产业发展框架下，倡导村干部与能人带头领办、村党员主动参与、村民自愿参与、贫困群众统筹参与的“一领办三参与”的产业扶贫合作模式[11]，进一步推动产业扶贫到户到人，不断增强贫困地区的“造血”能力。

3.4.2 深化农业产业结构改革 深化农业供给侧结构性改革，调整优化农业生产力布局，加快构建粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合的现代农业结构。继续做好国家农村产业融合发展示范园创建工作，促进一二三产融合发展，进一步延伸农业产业链，完善利益联结机制，让农民从产业链增值中获取更多利益。

3.5 做好“有机衔接”，开展前瞻性政策研究

脱贫攻坚时期在农村基础设施、农业生产发展、民生保障等方面积累了一系列有效措施和机制，总结出了诸多脱贫攻坚可推广至乡村振兴的做法和经验。当前正处于打赢脱贫攻坚战与乡村振兴战略实施的历史交汇时期，应当鼓励行业扶贫部门结合乡村振兴战略的总体要求，扎实推动产业先行促发展，提升基础设施促共享，进一步增强帮扶效果，主动做好脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接方面的课题研究，力求为上级单位决策部署提供参谋助手作用[12]。