周苗苗

目前，中国经济已经进入新常态。一方面，各省市紧抓经济发展新机遇，不断释放巨大经济势能，以提振当地经济水平；另一方面，绿色生态问题受到越来越多的关注，如何保护生态平衡，留住青山绿水，成为摆在各省市政府面前的重大问题。大气污染、水污染问题作为典型的跨界生态问题，引发了学者们的大量探讨。针对大气污染防治工作面临的严峻形势，我国政府采取了多项举措。2013年，国务院正式发布了《大气污染防治行动计划》。随后，长三角城市群采取多项治理举措，推进落实长三角区域大气环境信息共享、预报预警、应急联动、联合执法和科研合作。长三角城市群各地级市积极参与考察互访、联席会议、联合执法等行动。那么，长三角城市群26个城市在大气污染协同治理行动中发挥着怎样的作用？哪些城市处于协同治理行动的中心位置？进一步了解当前网络的联系紧密程度、属性特征等，有助于我们更清晰地认识协同网络的发展态势。

一、文献回顾

针对跨界生态问题，学界普遍的观点是融合多方力量共同应对，广泛吸纳企业组织、政府职能部门、非政府组织、社会公众等主体积极参与社会公共事务的治理［1-2］。20 世纪末，“Collaboration Governance”的概念传入我国［3］。随后，国内学者在此基础上作了进一步的研究，提出了“协作治理”［3］“合作治理”［4］“协同治理”［5］。“协同治理”是指政府部门之间、政府部门与公众之间、政府部门与市场或非政府组织之间的合作。长三角城市群内各城市之间不存在上下级的行政隶属关系，只有当其合作收益超过谈判、监督和执行协议等构成的交易成本时，各地方政府才有足够的合作意愿。赵美珍提出，在长三角环境治理中，既要加强地方政府之间的协同，也要扩大企业之间的协同，以及政府、企业和公众之间的协同［6］。

周伟指出，地方政府对公共事务的共同治理往往由于个别地方政府的“搭便车”行为使得集体行动陷入“囚徒困境”中，进而导致合作行动难以长久持续［7］。Feiock教授提出了制度性集体行动理论，他认为制度性集体行动框架主要包括制度性集体行动困境理论和困境解决机制理论［8］。刘柯认为，“行政边界”的设立造成了“公地悲剧”“搭便车”等环保集体行动困境的发生［9］。实践中，分散的政府责任与明确的区域划分往往会导致规模不经济、负外部性、公共财产资源问题等制度性集体行动困境的发生。个体理性与集体理性的不一致、个体利益与集体利益的冲突，都将导致制度性集体行动的低效。Feiock等人认为，交易成本是地方政府合作的主要障碍，降低交易成本有助于合作的进行，并提出了包括网络嵌入、有约束力的合同或协议、授权以及上级政府推动的解决制度性集体行动困境的一般作用机制［10］。其中，网络嵌入机制中地方政府之间彼此连接了多重关系，以相互信任的关系作为依托，缺乏一定的约束力。

尽管学界对跨界环境治理问题进行了多层次的研究，但多数研究都是以规范研究方法为主，缺乏对协同治理网络演化路径、内部结构特征、作用机制等问题进行实证研究。本文基于协同治理理论，探讨跨区域地方政府之间的合作进展与基本特征。以长三角城市群大气污染协同治理为例，对长三角城市群内省级政府与中央部委之间以及同级地方政府之间的合作网络结构进行解读。

二、研究方法与数据处理

（一）研究方法

本文采用社会网络分析方法，借助Ucinet软件对网络结构进行测量，选择点度中心度、接近中心度和中间中心度3个指标。

点度中心度（Point Centrality）考察单个节点与其余节点相联系的数量。点度中心度的数值越大，表明该行动主体与其余行动主体的联系越多，影响力越大。接近中心度（Closeness Centrality）考察单个节点到所有其他节点的最短路径的平均长度。接近中心度的数值越小，表明该节点愈发处于网络中心位置。中间中心度（Betweenness Centrality）考察行动者对所处网络中资源控制的程度，中间中心度高的行动者大多充当了中介或桥梁作用。中间中心度是经过一个点的最短路径的数量，中间中心度的数值越大，则该节点的重要性越高。中间中心度强调节点与其他节点之间的调节作用。

（二）数据来源及处理

以长三角城市群为研究对象，分别搜集了城市群内省级层面和城市个体层面的两类大气污染合作文本数据，以期更全面地识别长三角城市群大气污染治理的进展路线与整体结构特征。

2014年，长三角城市群内的上海市、江苏省、浙江省、安徽省与发改委、环保部、交通部等国务院八部委共同组建了长三角区域大气污染防治协作机制。八部委对城市群内特定事项的参与体现了中央与地方的府际合作特性。本文采用网络搜索的方式，提取了2014—2018年国务院及其各部委政务门户网站、上海市生态环境局官网，以及江苏省、浙江省、安徽省生态环境厅官网关于大气污染治理的合作行动、会议、政策制定等文件与信息，经筛选与剔除，共获得有效府际文本数据59条。以中国知网日报数据库为数据源，搜集了长三角城市群大气污染协同治理行动的非正式协议数据。非正式协议包括考察、会议、论坛、联合执法等活动，相较于正式协议，非正式协议的缔结更显灵活性，具有较低的交易成本。将长三角城市群内26个城市的党报作为日报源，如《杭州日报》《合肥日报》等。其中，由于《上海日报》为英文报纸，所以选取上海市委机关报《解放日报》替代《上海日报》。以“考察”“大气”“长三角”“生态”等为关键词，搜集了2014—2018年城市个体层面大气污染治理的合作数据，经筛选与剔除，共获得75条文本协议数据，且均为无向协议。

（三）中央部委与省级地方政府的大气污染协同治理

通过对省级层面合作文本的分析，发现中央部委与省级政府的大气污染协同治理具有以下两个主要特征。

1.合作行动数量呈波动式变化

2013年我国东部许多地区遭遇了严重雾霾天气，空气质量问题严重影响了民众的生产生活。2014年起，长三角城市群在大气污染防治协作机制的推动下，空气质量得到了较大的改善。根据中国空气质量在线监测分析平台中的城市空气质量指数月统计历史数据，计算2014—2018年各省市空气质量优良天数占全年总天数的比率（见表1）。由表1可知，三省一市的空气质量均有较大改善，其中江苏省、浙江省的空气质量优良天数持续增加；自2015年起，上海市空气质量改善幅度较大；安徽省尽管空气质量波动较大，但2018年仍取得了较大改善。总的来看，2014—2018年中央部委与长三角城市群内省级地方政府依据“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作工作原则，强化合力，持续推进区域协作，使得长三角城市群空气质量优良天数比率由2014年的70.31%增加至2018年的82.44%。可见，长三角城市群大气污染防治协作机制对空气质量的改善有显著的促进作用。

表1 2014—2018年各省市空气质量优良天数比率 %

长三角城市群大气污染治理的府际合作促进了空气质量的普遍改善。2014—2018年中央部委与省级地方政府的合作文本量见图1。由图1可知，自2014年起，中央部委与长三角城市群内省级地方政府的合作文本量呈波动式变化，2014、2016、2018年为合作高峰时期，2015、2017年则处于合作低谷时期。2014年，长三角城市群大气污染防治协作机制建立，上海市、江苏省、浙江省、安徽省与中央八部委共同制定了协作机制工作章程，建立了会议协商机制、分工协作机制等。八部委加强环境保护督察、制定污染排放标准等，具有广泛的区域协作态势。同年举办的南京青奥会是区域内的一项重大赛事活动，为保障举办地赛事期间的空气质量，在环保部的统筹协调下，三省一市共同实施保障措施，检验并提升了区域协作治污控污能力。2016—2018年，杭州G20峰会、第二届世界互联网大会、中国国际进口博览会等的空气质量保障需借助中央部委与其余省市的合力，做好重点行业排放标准对接、控污标准统一行动等前期准备工作，建立信息互通机制，减少集体行动的交易成本，从而扩大了合作数量。可见，中央部委与长三角城市群内省级地方政府的合作数量受到重大峰会活动的影响。

2.中央部委参与力度下降，省级地方政府间的合作加强

中央八部委作为支撑长三角城市群大气污染防治协作机制运行的主要力量，在推动城市群内部深层次合作上发挥着重要的作用。八部委都参与的合作事项达10项，占比16.94%。除此之外，有环保部参与的合作事项达31项，占比52.54%。可见，环保部多次单独参与长三角城市群的合作行动，与地方政府的联系最为紧密。此类合作行动都是由省市级地方政府自发达成的。2014—2018年环保部参与合作的比例见表2。由表2可知，2015—2018年中央部委参与合作的比例逐年减少，长三角城市群大气污染治理的合作行动由中央部委主导逐渐过渡到以地方政府为主，由最初的中央凭借集权优势强势介入发展为地方政府自主行动。网络治理模式强调自组织的自愿选择行为，两个或多个地方政府集聚各自资源和能力，以更好地提供公共产品和服务或者更好地协调发展，就是网络治理［11］。Hu等人指出，多个地方政府的合作网络组建的区域网络具备网络治理结构［12］。中央主导的治理模式垂直进行，而地方政府之间不存在行政隶属关系，其治理模式水平进行，各地方政府之间互惠互利、相互协调，具备网络治理模式的特征。

表2 2014—2018年环保部参与合作的比例 %

在中央部委与省市级地方政府参与的59条府际合作协议中，除15条协议由于难以确定会议或联合行动举办地外，其余44条协议的会议或活动主要由上海、南京、杭州等城市举办，其中上海共举办了30次、南京6次、杭州4次、合肥2次、无锡和苏州各1次。可见，在中央部委与省市级地方政府的府际合作中，上海发挥着绝对的领导作用，南京、杭州、合肥则在大气污染协同治理领域中发挥着次中心作用，其他城市更多的是配合参与。

在中央部委与省市级地方政府之间的府际合作中，中央部委参与大气污染治理的合作力度减弱，地方政府成为长三角城市群大气污染协同治理的主力军，地方政府之间的横向协作具备网络治理模式的特征。本文基于微观层面，利用地方政府间的府际合作文本数据，梳理出长三角城市群大气污染协同治理现状与协同治理演化路径。

（四）长三角城市群内同级地方政府之间的大气污染协同治理

根据城市个体层面的合作文本数据，将原始文本数据转化为模块数据，建立2014—2018年长三角城市群大气污染治理的合作矩阵，借助Ucinet画出长三角城市群大气污染协同治理网络图（见图2）。网络中核心点用三角形标注，其余节点用圆形标注。本文根据点度中心度的数值对网络节点大小赋权，节点中心度越大，则意味着该节点与网络内其他行动者的联系越紧密，往往处于网络核心位置。

由图2可知，2014—2018年的合作行动使得长三角城市群在大气污染治理领域形成了南京、马鞍山、杭州和湖州4个核心城市，处于协同治理网络中心位置。作为省会城市的杭州、南京，一方面治理大气污染的资源优势明显，资金充裕，人力充足；另一方面，行动号召力和影响力较大，周边小型城市往往需要通过中心城市的桥梁作用，来展开与其他城市的联系合作。2016年，《长江三角洲城市群发展规划》正式确立了长三角城市群框架，安徽省部分城市相继加入了长三角城市群。合肥和马鞍山于2010年加入，芜湖、滁州于2013年加入，宣城、铜陵、安庆和池州于2016年加入。铜陵、池州两个城市为孤立点，未参与其他城市的大气污染治理集体行动，没有积极融入到长三角城市群大气污染治理的合作网络中。长三角城市群的成立，旨在以上海为龙头城市，推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈和宁波都市圈的同城化发展，探索生态绿色的高质量一体化发展之路。五大都市圈囊括了15个城市，占长三角城市群城市总数的57.7%，其中，南京都市圈明确提出了要提升南京中心城市功能，促进与合肥都市圈融合发展。以都市圈所在的小圈层为例，包含南京、镇江、扬州的南京都市圈共建立了26条边对边的联系，包含杭州、湖州、嘉兴、绍兴4个城市的杭州都市圈共建立了14条边对边的联系，合肥都市圈包揽了芜湖、马鞍山和合肥3个安徽省重点城市，共建立了2条边对边的联系。总的来说，长三角城市群大气污染治理的合作态势仍有待进一步加强，南京都市圈与合肥都市圈融合发展的进展缓慢，安徽省内城市需扩大合作规模。

对长三角城市群26个城市在2016年大气污染协同治理网络中的点度中心度、接近中心度和中间中心度进行测量，得到了排名前10位的测量结果（见表3）。由表3可知，杭州、南京都具有较高的点度中心度，此类城市在协同治理行动中与其他城市广泛连结，建立了紧密的网络联系，能够在信息交流、政策制定、活动开展等方面发挥巨大作用，是推动协同治理行动开展的重要力量。尽管马鞍山并非省会城市，且安徽省内城市相比江苏、浙江省的城市加入长三角城市群的时间较晚，但马鞍山融入了南京都市圈、合肥都市圈，积极加入到长三角一体化行动中。马鞍山广泛出击，积极对接杭州、南京、镇江等城市，与各都市圈内核心城市互访考察，交流学习生态文明建设经验。合肥在大气污染治理领域处于边缘位置，与长三角城市群内其他城市的联系较少，暂未发挥其省会中心城市的组织协调能力。2014—2018年合肥空气质量优良天数平均占比仅为67.52%，比南京的65.75%略高。合肥作为大型工业城市，空气形势较为严峻，且与南京的地理距离较近，因此，合肥应加强与南京的合作联动，进一步带动合肥都市圈与南京都市圈在环境治理领域的一体化发展。

表3 长三角城市群大气污染协同治理网络中心性分析结果

点度中心度数值较大的城市同样占据着接近中心度、中间中心度的排行榜前列。南京、杭州交替位列第1、2位，马鞍山、嘉兴、无锡等城市排名靠前。接近中心度的数值越大，意味着该城市与其他城市的总距离越短，对其他节点的依赖程度越低，能够快速与其他节点进行信息传递、交换。中间中心度的数值较高，意味着该城市发挥着较大的中介协调作用，占据着信息传递、政策传导等枢纽位置。南京、杭州分别作为南京都市圈、杭州都市圈的核心城市，其周围分布着多个次型城市。镇江、扬州与南京联系紧密，都市圈内部信息流通顺畅、合作行动密集。同时，南京、杭州分别于2014年和2016年举办了青奥会和G20峰会，大型活动举办期间，周边城市参与的大气污染治理集体行动次数极大增加。一方面落实控污目标，另一方面推进工作方案制定和区域环境气象预报预警体系建设等。因此，南京、杭州表现出较强的合作态势，是协同治理网络的核心城市。

三、结论

以长三角城市群大气污染治理的府际合作为例，采用社会网络分析方法，多角度地对协同治理网络的结构特征进行分析，得出以下结论。

第一，从宏观层面看，自2014年中央八部委与长三角三省一市共同建立长三角区域大气污染防治协作机制以来，八部委与省级地方政府的合作规模总体呈波动式前进态势。2014—2018年，长三角城市群多次举办重大活动，如南京青奥会、杭州G20峰会以及上海世界博览会的举办，促进了举办城市与周边城市的交流合作，推进了长三角区域大气污染防治协作机制的完善。从府际合作的演化态势来看，大气污染的府际协同治理已由最初的部委领导合作发展为省级地方政府的自发合作。中央部委的参与力度减弱，地方同级政府之间自行组织、自发参与的合作态势明显，使得长三角城市群大气污染治理的府际合作具有网络治理模式的特征。在此过程中，上海的中心地位突出，其余三省省会城市的中心作用相对较弱，在以省作为合作单位时，同级地方政府更多的是配合上海开展合作行动。

第二，从微观层面看，基于地级市的长三角城市群大气污染治理的合作网络共包含75条协议，整体联系不够紧密。南京、杭州分别作为南京都市圈、杭州都市圈的中心城市，为网络核心点，与都市圈内其他城市形成了联系紧密的小圈层，使得信息流通较为顺畅。同时，南京、杭州的中间桥梁作用较为明显。安徽省内城市加入长三角城市群的时间较晚，与城市群内其他城市的联系普遍较少，中心度数值较低，但马鞍山广泛与南京、杭州等城市建立合作联系，多次与其他城市互访考察，是安徽省参与大气污染协同治理的重要力量。