崔健 卫建国

摘   要    基于多源流理论公共政策工具分析中小学教师职业行为准则政策，研究认为：师德现状与国民师德期待的矛盾及焦点事件构成了问题流，改革开放以来历年的中小学师德政策条目与专家学者关于师德观、师德边界的研究提供了政策源流，政党意识形态与公众舆论形成了政治源流。在政策共同体的催化下，三源流交互耦合开启“政策之窗”，政策议程形成。

关键词    中小学教师职业  行为准则  多源流理论  政策议程

改革开放以来，有关师德的国家政策经历了萌生、发展的阶段。1984年《中小学教师职业道德要求（试行草案）》开启了师德建设的历程，此后中小学教师职业道德规范经过两次修订形成了《中小学教师职业道德规范（2008年修订）》。新时期教师队伍中出现的违反师德的行为与传统观念下的崇高师德期待相悖，人民群众对受教育条件的更高要求也督促加强师德师风建设，《新时期中小学教师职业行为十项准则》是对师德规范政策的继承和发展，教师职业行为囊括了教师职业道德，极力避免师德概念的学术纷争。本文试图通过多源流理论的公共政策分析工具探寻中小学教师职业行为准则的生成过程。

一、多源流理论用于中小学教师职业行为政策分析的适切性

多源流理论是美国学者约翰·金登在20世纪八九十年代对全面理性决策模式、渐进主义决策模式、垃圾桶决策模式批判吸收的基础上，对美国联邦政府政策实践的反思提出的一种决策过程理论。多源流理论认为，政策制定过程受到问题源流、政策源流、政治源流的影响，三条源流在恰当的时机耦合从而开启“政策之窗”。问题源流由能够反映问题的指标或者焦点事件、项目运作情况的反馈等构成;政策源流是指在政策场域中针对政策制定的思想建议，由专家学者、政府官员等成员构成政策共同体;政治源流对政治议程具有强大的作用，由公众情绪、政党意识形态、政治变更等因素构成。“政策之窗”是指政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法，或者是促使特殊问题受到关注的机会[1]。当三条源流耦合，“政策之窗”便会开启，政策议程就可能形成。

多源流理论首先强调问题的识别，即师德问题是以什么为依托、如何进入决策者的视野并被识别的;其次重视各影响因素的综合效应，政策初期的各影响因素所营造的客观环境与政策共同体的主观思想的结合是分析政策议程走向的不可忽视的环节[2]。本文旨在分析政策议程的活动过程，多源流理论能为分析政策生成过程提供较好的分析工具。

二、基于多源流理论框架的政策议程分析

1.问题流分析

问题流是社会问题进入决策者视野的途径，公众和政府的反馈信息揭示了师德应然与实然状态的矛盾，焦点事件的曝光加速了决策者对社会问题的关注。

（1）师德现状与国民师德期待的矛盾

“教育的最高目的是道德”，高尚的师德是保证教师能够以道德的言行对学生进行道德的教育。中国古代强调教师身教重于言教，“善为师者，既美其道，又慎其行”，师者正己才能正人。中国近代师范教育出现后非常重视师德教育，陶行知先生认为教师要有献身精神，以身作则，为人师表。新中国成立后在各发展阶段出台了一系列的文件对师德做出了一定的要求，当然“文革”时期将师德教育政治化、简单化除外。新时期师德建设愈发重要，国家及公众对师德同样有较高要求。一项公众对中小学师德的社会期望调查中发现，社会公众对中小学教师师德有较高期望，尤其表现在严谨治学和关爱学生两个方面[3]。

自党的十八大报告将“立德树人”作为新时期教育的根本任务以来，教育行政部门出台了一系列旨在提升教师师德的文件，要求把师德摆在教师队伍建设的重要位置，弘扬高尚师德，建立健全师德建设长效机制。2018年教育部对各级教育部门和大中小学校的师德建设专项督查发现，师德建设存在着主体责任意识不牢固、师德建设长效机制过于空泛、师德工作进展不平衡、重点问题治理需要进一步加强等问题[4]。

师德实地抽查的结果与党和政府对高尚师德的期待存在着一定的差距，同时，教师自身对教师群体的道德现状存在着一定的担忧。

社会经济的腾飞带动各行各业从业者收益的增加，教师付出和回报的差距也导致教师队伍中存在着违背师德准则的现象。一项以教师群体为对象的师德调查发现，多数年轻教师对师德现状持消极态度。“教师的道德状况严重滑坡，很多教师将学校作为与产业经济挂钩”，“敬业精神比较差，拜金主义太严重”[5]。教师群体出于自身及家庭生存、发展状况的考虑，推动这一行业融入市场经济洪流，师德也同样受到市场竞争的不良影响，师德发展的不良趋势对学生道德品质及社会发展产生一定的负面影响。

自古以来师德的重要性不言而喻，且在公众调查中显示民众对师德的期待较高，然而在教育部门的师德实地抽查结果以及其他单位对师德的调查中呈现着师德整体发展不尽如人意的事实。

（2）焦点事件

多元化的信息传递方式为事件的扩大化提供了传播平台，部分教师的师德失范行为被以偏概全，媒体的负面报道使公众对教师队伍的道德水平持有一种怀疑态度，教育行政部门对违背师德案例的处理同样是对教师整体道德败坏这一理念的强化。

2017年6月到2017年12月期间，安徽、河北、山东、黑龙江、四川、福建6省共通報了50起违反师德的案例，案例涉及论文造假、体罚学生、收受礼品、有偿补课、违规使用办公用房、公款吃喝、违规报销车票等问题。2018年1月到11月期间黑龙江省哈尔滨市、陕西省洛南县、甘肃省定西市、黑龙江省绥化市、陕西省西安市、江苏省通报了共涉及86余名老师的师德失范案例，其中涉及收受礼品、有偿补课、性侵学生、体罚学生、参与赌博、故意不完成教学任务、酗酒驾车、网络平台上侮辱公安等问题。

大量师德失范行为的累积、发酵，或者性质严重恶劣的个别行为都会成为师德政策议程开启的焦点事件。

《2017年全国教育事业发展统计公报》显示义务教育阶段有专任教师949.36万人，经媒体及教育部门曝光的教师占比不足万分之一，但是不能否认存在着大量的师德不作为却无外显失范行为，从而能够躲避行政部门抽查的教师，教育部门的师德建设督查及各高校研究部门的调查研究结果均可以证明这一点。被曝光的教师对学生的伤害可能是永久性的，而师德不作为的教师同样会对学生的终生发展产生不良影响。国民对师德表现的高期待与师德实存状态的反差，多起极其恶劣的师德失范事件的曝光催促师德问题进入政策共同体的视野，政策议程开始提上日程。

2.政策流分析

政策流是针对问题解决的政策集合，以政府官员为代表的决策者、专家学者、行业组织及一线教师等组成的政策共同体，基于各自的价值偏好对政策制定阐述不同的观点，政府的政策偏好以及专家学者对历来政策的评价影响着政策议程的走向。

（1）专家学者的讨论

①师德观的转变提供了政策修订的动力

20世纪90年代王蒙通过《躲避崇高》发声，他将政治文化中人为制造的假崇高与知识分子所倡导的人文精神相提并论，知识分子对其进行讨论，但是社会大众可能并不具备人文精神论者对国家政治的关怀敏感性，因而社会大众在市场经济的浪潮中选择抛弃崇高[6]。这种观念的形成对崇高师德观的影响是显而易见的，在普遍的耻言理想的社会环境下，师德是否要迎合大众的需求抛弃崇高成为了教育领域关注的问题。“底线”成为了师德研究领域频繁出现的一词。有学者提出“师德底线”的概念，意在通过对师德体系进行分层指出一个不可跨越的师德的最低标准;有学者提出了“底线师德”的概念，认为师德研究乃至伦理研究都应该立足于底线，意在对抗崇高师德观强加给教师的高标要求。

师德研究领域“底线”思想对于师德政策来说是一种预警，意味着师德政策的制定要考虑到对底线行为的界定以及规范，同时也昭示了教育领域教师们的道德表现可能愈发突破以往的崇高师德要求的下限，趋向于更加需要政策规范来指导师德行为，以避免更多的失范行为。

②师德边界束缚了政策的实效性

师德政策在中小学师德建设中，面临的首要问题便是师德的具体内涵，将教师私人生活行为界定为师德的现象引发了学术界对于师德内涵的思考。在宏观视野下认为，师德是教师道德，教师职业道德，教师专业道德或者教师专业伦理的简称[7]。但无论是哪种认知，对于师德具体内涵的辨析都涉及到教师个人私德、职业道德与社会公德的辨析。

教师道德是一种教师个体道德的呈现，不区分职业道德与个人私德，同样不区分公德与私德，它更倾向于各个道德概念的统一。有学者从黄向阳对师德层次的划分出发，借助于师德理想、师德原则、师德规则提出《中小学教师职业道德规范》中存在着杂糅公德和私德，师德的理想和原则没有具体到规则层面等问题[8]。有学者提出教师专业道德与教师职业道德在具体内容上并无实质性的区别，只是对原有师德要求的简单累加[9]。教师专业道德并没有解决教师私人生活与职业活动的边界区分。对于师德边界的讨论更多地出于自由主义视域下公域与私域之分，将教师公德、职业道德与私德做出区分。

师德政策内容范围的划定要考虑到学术界师德概念的界定，从师德概念的辨析中可以发现，师德政策在学术讨论的范围内，尤以高校知识分子为主体的讨论中总是避免不了政策之于师德建设束缚的探讨。教师职业的特殊性决定了教师道德不可能和普通职业一般不违反行业基本规范即可，师德政策的制定与修改具有复杂性，所以在师德框架内考虑政策是一种艰难的选择。

（2）师德政策的历史催动

改革开放以来随着中小学教育逐渐普及，中小学教师道德表现吸引了国家和人民关注，相关的师德法律与政策逐渐走向成熟。本文梳理了1984-2018年关于中小学师德建设的政策（见表1）。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国义务教育法》是我国教育法的法源，中小学教师职业行为准则要在法律允许的范围内设定内容，关于中小学教师职业道德的相关政策推动了中小学教师职业行为准则的形成。

中小学师德政策历史源长，结合政策的内容分析，1984-1996年的师德政策表现出鲜明的政治导向，教师是社会主义祖国的教师，师德表现需要体现出国家意识形态;1997-2009年师德政策的修订以《义务教育法》《教师法》《教育法》为法律渊源，强调师德表现要合乎法律规定;2010-2018年师德政策内含有教师专业性的特点，师德政策倾向于从行业从业者行为要求的角度考虑政策的制定。师德政策在特定的时期蕴含着特定的教师观、师德观，政策之间接续发展的同时加以改革，为中小学教师职业行为准则的形成提供了历史借鉴。

表1  中小学师德建设的相关政策

3.政治流分析

政治流包括政党意识形态、公众情绪或者利益集团等因素。中国特色社会主义政党制度背景下的政党意识形态以及公共舆论持有的制度逻辑，形成了政治源流。

（1）政党意识形态

政党意识形态在政策制定过程起主导性作用。党的十八大将“立德树人”作为新时期教育的根本任务，加强教师队伍建设，提高师德水平;党的十九大提出要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人的根本任务，更加重视教师队伍建设，健全大中小学师德体系;《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出全面加强师德师风建设，建立健全师德建设长效机制，弘扬高尚师德;习近平总书记的“四有好老师”“四个相统一”“四个引路人”论述，以及在北京大学师生座谈会、全国教育大会等多种场合关于教师队伍建设的论述无一不是对教师师德培养的强调。党和政府对师德建设的重视为政策的制定提供了有力的政治环境。

（2）公共舆论

公共政策的制定与变更涉及到利益结构的调整，政策的制定和调整要考虑到多数公民的意见，公众舆论对政策议程和结果有重要的影响，具体表现为以下几个方面：一是我国传统的崇高师德观在公众心中根深蒂固，教师是学生的榜样和楷模，为了孩子的健康成长，家长和社會对教师的道德要求近乎严苛。同时国家出于促进教育事业发展和培养人才的考虑，对教师师德提出高要求，在《中小学教师职业道德规范》中规定，教师要甘为人梯，乐于奉献。在教育情境中个别教师的违背师德行为经过媒体的蓄意放大，从而引起公众对师德的怀疑和教育行业的不满。二是教师群体本身在市场经济的刺激下，工资水平满足不了生活开支的情况下，教师的职业操守出现了一定的问题，如出现有偿补课、推销辅导书目等利用职务之便谋私利的行为;教师在教育场域之外的私人行为往往也被视为师德表现，教师的私人生活与职业生活边界模糊，私人领域被侵犯，引起了教师群体对师德规定的反感，教师的职业道德敏感性降低，职业责任感不足。

教师职业行为的道德性关乎学生的人生发展及社会建设，国家和民众对教师职业行为的表现会做出不同程度的要求，政治环境的稳定支持着政策议程。

4.多源流耦合

约翰·金登认为，“政策之窗”开启首先需要一个触发机制，一个或者一些重大事件的发生引起政治领袖的关注，从而进入到决策者的视线中。教师违背师德的事件不断地被媒体曝光，各级教育部门对师德失范行为的处理等，引起了社会对师德的关注与讨论，政府和民众对高尚师德的要求与师德现状的不吻合，师德失范现象的地域范围扩大、频次增多，引起了政策制定者的关注。从根本上讲，政策之窗的开启很大程度上决定于政治源流，即政党和公众对师德的密切关注。教师队伍建设是党和国家一直关注的焦点，师德师风影响到受教育者的德智体各方面发展，一位德行高尚、学识渊博的教师能够培养出一批优秀的人才，社会和国家的发展需要大批这样的好老师。党和国家对教育事业和教师队伍的关注和推动，在一定程度上主導了政策的制定。而政策源流则为政策制定提供了政策渊源和政策建议。如《教育法》《义务教育法》和《教师法》是师德政策的法源，《中小学教师职业行为准则》是各个年份修订版的《中小学教师职业道德规范》的继承和发展，师德观的历史发展以及学术界对师德边界的讨论约束了师德政策的名称、范围及条目等。

多源流理论是研究模糊状态下政策制定的公共政策分析理论，“问题流”“政策流”“政治流”三流彼此独立发展且彼此交互作用，政策议程得以最终发生。在政策决策中，问题流中师德的应然和实然状态的矛盾及焦点事件的发生能够引起决策者的注意，各方学者及政府人员在针对师德问题的研究与反思中提供了政策来源，党和政府的政治导向引导更多的研究者为师德问题建言献策，政府官员、专家学者、一线教师等构成的政策共同体在三源流的互动中推动了政策之窗的开启。对中小学教师职业行为准则政策的分析可以看出，在政策议程中，决策者要安抚民众的质疑和不满，回应各利益相关者的发声，通过公开透明的座谈会等方式征求意见，这也进一步说明了政策制定的民主化。应说明的是，金登的多源流理论是在西方多元政治背景下提出的，政治源流的分析中包含着政党的换届选举因素，在我国实行中国特色社会主义政党制度的背景下分析政治源流需要对金登的多源流理论进一步修正。

参考文献

[1] 约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：人民大学出版社，2004.

[2] 张魁利.约翰·金登的多源流理论研究[D].沈阳：辽宁大学，2017.

[3] 朱晓伟.中小学教师师德的社会期望与评价[J].北京师范大学学报：社会科学版，2019（01）.

[4] 中华人民共和国教育部.教育部开展师德建设长效机制贯彻落实情况专项督查http：//www.sohu.com/a/273728088_407302.

[5] 卫建国.《中小学教师职业道德提升研究》课题报告[R].山西：山西省高校人文社科重点研究基地，2010315

[6] 吕狂飚.从崇高到底线——近四十年我国师德观的脉络与问题[D].南京：南京师范大学，2017.

[7] 辛未.师德概念研究述评[J].上海教育科研，2018（09）.

[8] 周冬梅.师德考核问题及策略——基于政策文本的分析[J].当代教育科学，2014（03）

[9] 王晓莉，卢乃桂.当代师德研究的省思：与国外教学道德维度研究的比较[J].外国教育研究，2011，38（06）

[作者：崔健（1994-），女，山西和顺人，山西师范大学教育科学学院，硕士生;卫建国（1960-），男，山西平陆人，山西师范大学，党委书记，教授，博士生导师。]

【责任编辑  郑雪凌】