王齐齐

(中共中央党校(国家行政学院) 研究生院 ，北京 100091)

自1931年，鄂豫皖革命根据地在人民检察历史上首次出现了国家公诉处和国家公诉人的规定，中国共产党领导下的检察工作开始了光辉曲折的发展历程。中国共产党领导下的检察工作是人民检察，这一点毋庸置疑。人民检察院是党领导下的国家机关，其权力由体现人民意志的宪法和法律所赋予，人民检察具有人民本源性、人民主体性、人民宗旨性[1]。研究党领导下的检察工作，“人民”二字必不可少，“检察”与“人民”不可分，人民检察体现了党性、人民性、法律性的有机统一。回顾过往八十多年，人民检察的发展史是其在中国共产党领导下，服务中国革命、改革、建设的历史。人民检察自鄂豫皖革命根据地启始，并在随后的八十多年间不断发展完善，绘写了党领导下人民检察的历史篇章。

一、从捍卫革命政权走向建设法治中国

1927年大革命失败后的危急关头，八七会议确定了土地革命和武装起义的方针，井冈山革命根据地的建立为中国革命的胜利开辟了正确道路。在第二次国内革命战争时期，全国相继成立了近十个革命根据地和苏维埃政权。革命政权需要革命法制来捍卫，多数地方性的革命政权中设有革命法庭、肃反委员会等司法机关捍卫革命政权，但尚未设立专门的检察机关和检察人员。直到1931年，鄂豫皖革命根据地司法实践中首次出现了关于“国家公诉处”和“国家公诉员”的规定，这也是党领导下的人民检察史上首次关于检察机构和人员的专门设置。虽然国家公诉处只是现行人民检察院内部的一个部门，并不能代表整个检察机关，但检察通常是指一种以公诉为中心的国家活动[2]。因此，鄂豫皖革命根据地中关于人民检察机构及人员的规定，虽不代表我国目前人民检察工作的全部，但标志着人民检察的起航。人民检察就诞生于鄂豫皖革命根据地捍卫革命政权的法制实践中，其中心任务是以检察职权服务革命斗争，维护革命秩序，保卫和巩固革命根据地的人民政权。国家公诉处和国家公诉员严厉打击各种反革命组织和活动，促进革命法庭公开、公正审理案件，树立了党的机关在人民群众中的权威，号召了人民群众积极投身和志愿革命，为维护苏维埃政权以及革命根据地的发展壮大作出了应有贡献。

1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，党领导的红色政权和革命法制取得大发展。在党探索建立人民政权的伟大实践中，党领导下的人民检察也迈出了新的步伐。在植根红都的这一时期，以工农检察为代表的人民检察作为革命政权工作的一部分开展起来，在反“围剿”、反颠覆、反封锁斗争中，充分发挥工农民主专政职能，把打击犯罪、惩治反革命、巩固革命成果、维护社会稳定作为重要任务。苏区人民检察开展了一系列检察工作，如开展检举运动、从严查处阶级异己分子、掀起反贪风暴、积极镇反除恶等。人民检察作出了支持革命战争、保障土地革命、捍卫新生革命政权的历史贡献。

1937年，中共中央领导机关迁驻延安开始新的革命。同年，在抗日战争民族统一战线形成后，中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处正式更名为陕甘宁边区政府。随后，党领导下的抗日武装共建立了陕甘宁等十九个根据地。伴随着根据地的建立，急需发展完善的民主政权和法律制度对人民检察提出了新的期盼和要求。这一时期的人民检察以抗日武装根据地的实际状况和需要为工作原则，实现政府领导司法工作。1945年，中国革命在抗日战争胜利后进入了解放战争时期，各解放区也基本沿袭了原来根据地行之有效的检察制度[3]。战争时期的人民检察以镇压汉奸反动派和保护人民利益为中心任务，保障了解放区的生产生活秩序，为保卫和巩固新生民主政权发挥了重要的作用。

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议举行。会议制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。根据这两个具有历史意义的文献规定：“中央人民政府组织最高人民检察署，作为国家的最高检察机关。”这确立了人民检察在新中国国家制度和机构中的重要地位。但是，新中国人民检察的创建是在相当困难的条件下进行的，由于在抗日战争和解放战争时期，各根据地人民检察事业发展与延续情况不一，新中国的人民检察工作缺乏统一的全国性组织基础和可全面继承的工作经验，对于中国历史来说，检察机关和检察工作又是一项全新的事物，对它的性质不甚了解。然而，新建立的检察机关没有采取消极等待的态度，而是积极投入到新中国刚成立时的社会改革当中，参与镇压反革命(1)镇压反革命运动简称镇反运动，是1950年12月至1951年10月在全国范围内进行的清查和镇压反革命分子的政治运动，肃清了国民党残留的反革命势力，并清除了一批帝国主义间谍。曾经猖獗一时的匪祸，也已基本扑灭，使我国的社会秩序获得了前所未有的安定。、“三反”(2)三反运动是指解放初期，在中国共产党和国家机关内部开展的“反贪污、反浪费、反官僚主义”的运动。、“五反”(3)五反运动是指建国初期在资本主义工商业者中开的反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报的斗争。等斗争工作[4]。各级检察署发挥检察职能，主要做法包括各级检察长参与同级裁判委员会或复核委员会(4)复核委员会负责审查公安机关提出的逮捕人犯的案件，决定是否逮捕；审查人民法院拟判处死刑和徒刑的案件，决定处刑是否适当。、部分地区的检察机关承担对公安机关侦查终结案件的审查起诉工作，同时也组织检察力量深入参与重点地区镇反运动，发现和解决执行政策、法律中的问题，防止和纠正错捕、错判问题[5]。新成立的人民检察署在新中国成立初期以检察工作成绩显示了人民检察的重要作用，扩大了人民检察在人民中的影响力，同时维护了新中国的社会秩序，保护了人民民主权利，保障了国家经济建设，为社会主义改造打下了坚实的基础。

1954年新中国第一部宪法颁布，54宪法改“检察署”为“检察院”，新中国的第一部宪法明确了检察机关在国家机构中的地位，人民检察的宪法地位得以确立。随后通过的《人民检察院组织法》等文件，又系统规定了人民检察院的设置、职权、行使职权的程序，组织与活动的原则等内容，进一步健全和完善了新中国人民检察制度，人民检察翻开了崭新篇章[6]。人民检察在国家政治建设和社会建设中逐步发挥着维护法律统一正确实施的重要作用[7]，为保障过渡时期总路线和第一个五年计划的顺利实现履行了重要使命。

但是，1957年后随着反右斗争扩大化，轻视法律和法制建设的法律虚无主义泛滥，从中央到地方刮起了一股对人民检察的“取消风”。1960年11月，最高人民检察院与公安部和最高人民法院三机关实行合署办公。1966年“文化大革命”开始，人民检察被四人帮攻击为“凌驾党政之上的官僚机构”，75宪法规定“检察机关的职权由各级公安机关行使”,人民检察在宪法上被予以撤销[8]。

1976年“四人帮”被粉碎，“文化大革命”的十年内乱至此结束。78宪法恢复了检察机关，人民检察得以重建，并重新走上全面发展之路。在恢复与改革时期，人民检察坚持党的四项基本原则，严格执行国家法律和政策，积极开展各项检察工作，应对改革开放中出现的新事物、新情况、新问题，打击各类新兴犯罪，保障公民的合法权益，维护国家和社会的秩序稳定。人民检察为促进社会主义市场经济建设顺利开展、为社会主义民主与法制恢复发展、为改革开放实践探索发挥了保驾护航的重要作用。

进入21世纪以来，党和国家对民主法治的认识不断加深，并实现了从法制到法治的历史性转变。2014年10月20日至23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议在北京举行，10月23日通过的《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》(下称《十八届四中全会公报》)提出全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。人民检察包含于中国特色社会主义法治体系之中，是建设社会主义法治国家不可或缺的一部分。同时人民检察在法治中国的建设中有了新的历史使命，必须作为法治中国建设的一部分并服务于法治中国整体建设大局。

二、从国家公诉处走向法律监督机关

人民检察的机构设置发端于第二次国内革命战争时期，鄂豫皖革命根据地颁布的《鄂豫皖区苏维埃政府革命法庭的组织与政治保卫局的关系及其区别》(1931年11月4日)中明确规定了国家公诉处的职责，表明在鄂豫皖革命根据地时期，虽然国家公诉处仍然是革命法庭的下设机构，但其作为一个相对独立的机构已经诞生，这也是人民检察的机构设置从单个机构到独立机关蜿蜒曲折发展史的开端。1931年11月，中华苏维埃共和国临时政府成立，最高法院、各级裁判部内设的检察机构，中央执行委员会下设(5)中央执行委员会包括外交人民委员部、军事人民委员部、土地部、财政部、劳动部、中央工农检察人民委员部、司法人民委员部、教育部、内务人民委员部、国家政治保卫局。的中央工农检察人民委员部和国家政治保卫局，以及此后成立的军事检察(查)所共同组成了中央苏区人民检察的机构体系。但是，这些具有检察职能的机构体系相互独立，在苏区未形成一个系统化的、独立承担全部检察职权的机关，相对独立于其他国家机关的检察机关尚未诞生。

在抗日战争和解放战争时期，人民检察的机构设置随着民主政权和法制的建设也有了新发展。陕甘宁、晋察冀、晋冀鲁豫、山东等根据地均建立了检察机构。这一时期各革命根据地多采取检审合署的方式，在法院内设检察处。如陕甘宁边区颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》(1939年4月4日)规定：“高等法院检察处，设检察长及检察院，独立行使职权。”这一时期，虽然人民检察的机构设置已经从中央苏区时的机构分散逐步整合为一个相对独立的机构，但人民检察仍然是人民法院内部的下设机构，检审处于合署状态，与人民法院分立而独立设置的人民检察尚未出现。直到1946年10月，陕甘宁边区将高等法院检察处改为高等检察处，同时各分区设高等检察分处，各县(市)设检察处，这一变化是人民检察在机构设置上向检察与审判分立迈出的重要步伐。陕甘宁边区政府公布的《陕甘宁边区政府命令》(1946年11月12日)，明确规定了各级检察机关的组织及领导关系，彻底改变了以前检审合署、检察处受高等法院领导的关系，检察机关在边区政府领导下独立行使检察权，各高等检察分处及县(市)检察处均直接受高等检察长的领导。虽然由于战争环境的影响，1949年2月，陕甘宁边区政府和高等法院联合决定，检察机构因干部的缺乏可暂不建立，从而导致检察机关事实上没有单独建立。但是，这是新中国成立前正式建立检审分立的人民检察组织机构的重要实践探索，是新中国人民检察机构设置的雏形。同时，其他革命根据地对于人民检察独立的机构设置也有着不同探索，山东革命根据地开始了独立于行政机关与审判机关的机构设置探索，人民检察有了相对统一的组织体系，在其颁布的《各级检察委员会组织条例》(1941年4月23日)规定：“建立与同级行政委员会和同级法院平行的三级检察委员会。”关东解放区开创了人民检察由国家权力机关产生之先河，其颁布的《关东各级司法机关暂行组织条例草案》(1947年6月)规定：“各级检察机关不受其他机关及审判机关之干涉，独立行使其职权，只服从上级检察机关首长之命令。高等法院首席检察官同高等法院院长一样，执行关东公署行政会之决定、决议，受正、副主席及人民之监督。”各根据地机构设置的实践探索为新中国成立后，人民检察作为一种独立于审判机关之外的国家机关设置积攒了大量实践经验。

1949年10月1日，中华人民共和国成立。同月22日，在最高人民检察署检察委员会第一次会议上，最高人民检察署成立。到1950年底，最高人民检察署设在全国五大行政区(6)1949年10月至1954年6月，我国曾在省以上设置过大行政区(大区)建制。1949年12月16日颁布的《大行政区人民政府委员会组织通则(各大行政区军政委员会适用此组织通则)》规定：中央人民政府授权各大行政区人民政府或军政委员会对其所辖的省市区实施领导和监督。包括西南、西北、东北、中南、华东五大行政区。1954年6月，中央政府正式撤销各大区行政委员会，大行政区制度结束。的检察分署全部建立。在地方建制上，当时全国50个省、直辖市和省一级行政区有47个建立了检察机构，并在一些重点专区和市、县建立了人民检察署[9]。1954年颁布的宪法明确了人民检察在国家机构中的地位，并改“检察署”为“检察院”。这一名称上的转变凸显出人民检察在国家机构体系中的重要地位,标志着“一府两院”的国家机构体制正式形成[10]。1954年至1957年上半年这一时期，是人民检察组织机构快速发展的时期，到1955年底，全国各地人民检察院已基本建立起来。1960年精简国家机构(7)1960年中共中央对《中央精简小组关于各级国家机关、党派、人民团体精简的建议》作出批示，指出:“目前各级国家机关、党派、人民团体中机构庞杂、人多政繁的现象，十分严重，不利于国民经济的全面调整，不利于克服当前困难，不利于克服官僚主义和分散主义。因此，必须彻底实行精兵简政。”时，康生、谢富治提出合署办公，最高人民法院、最高人民检察院受公安部党组统率，地方检察机关的存废，由各省、自治区、直辖市党委决定。同年11月，最高人民检察院与公安部和最高人民法院实行合署办公[11]。1975年，根据75宪法的规定，检察机关的机构设置在宪法上被予以撤销。

十一届三中全会后，78宪法重新规制了人民检察院，使人民检察在宪法上恢复重建。1979年通过的《人民检察院组织法》第一次明确规定人民检察院是国家的法律监督机关。随后，82宪法规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，人民检察作为国家法律监督机关的宪法定位正式确立。同时，82宪法规定检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，进一步明确了人民检察在国家机构中的地位及与国家最高权力机关的关系。此后1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修订82宪法时，虽然人民检察职能权力有所调整，但历次修宪均未改变人民检察的宪法定位，表明党和国家对人民检察作为法律监督机关定位的认同，人民检察作为国家法律监督机关的宪法定位持续下来。

三、从研究提起公诉到依法独立行使检察权

在鄂豫皖革命根据地时期，《鄂豫皖苏维埃政府革命法庭的组织与政治保卫局的关系及其区别》(1931年10月4日)规定了国家公诉处和国家公诉员的具体职权，包括研究对破坏苏维埃政权法令等案件提起公诉，以及当法庭审问被告人的时候证明案犯之罪恶。这是人民检察历史上首次关于检察职权的专门规定，研究破坏苏维埃政权法令之案件蕴含着现行人民检察职权中审查起诉的主要内容；对破坏苏维埃政权法令之案件提起公诉蕴含着现行人民检察职权中提起公诉的主要内容；证明案犯之罪恶蕴含着现行人民检察职权中出庭支持公诉的主要内容。虽然这些规定没有人民检察现行职权之精细，但是关于国家公诉处和国家公诉人职权的规定是现行人民检察职权范围内的应有之义。

1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立。在中央苏区，人民检察的职权进一步发展。其中，最高法院和地方裁判部的检察长、检察员负责刑事案件的预审(审查起诉)和出庭告发(出庭公诉)。人民委员会下设的中央工农检察人民委员部和国家政治保卫局也承担着部分检察职能，工农检察机关兼有监察和贪污贿赂犯罪调查等职能，包括监督苏维埃机关、企业及其工作人员正确执行苏维埃的政纲及各项法律、法令，保护工农群众利益，检举和查处混进苏维埃组织中的阶级异己分子，向法院报告贪污腐化、官僚主义案件等。国家政治保卫局是负责反革命案件的专门机关，其职责包括对反革命案件进行侦查、逮捕、预审、提起公诉工作。在红军中设立的军事检察(查)所是代表国家对于军事犯的原告机关，负责军内刑事犯罪的检察(查)工作，可以检查军队中以及与军事有关的一切犯法案件并向法院提出公诉。在苏区时期，虽然人民检察职权仍分散于不同隶属的机构中并且因革命的特殊性与其他国家职权共同行使，但是人民检察职权逐渐清晰明了，并且从其他国家职权中分立而出。

在抗日战争和解放战争中，由于人民政权依托根据地进行发展，人民检察职权的发展情况为各根据地结合实际探索赋予人民检察职权。如根据陕甘宁边区公布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》(1939年4月4日)的规定：“检察员的职权包括侦查案件、裁定案件、搜集证据、提起公诉，撰拟公诉书、协助担当自诉、充当诉讼当事人或公益代表人、监督判决的执行等。”1946年陕甘宁边区高等法院检察处改为陕甘宁边区高等检察处后，《陕甘宁边区暂行检察条例》(1946年10月19日)规定：“检察职权包括刑事法规内之事项、宪法内所定人民权利义务，经济财政及选举等之违反事项、行政法规内所定之惩罚事项、一般民事案件内之有关公益事项、实施侦查、提起公诉，或提付行政处分、协助自诉、担当自诉、指挥刑事判决之执行等。”《陕甘宁边区政府命令》(1946年11月12日)规定：“各级检察机关的职权包括检举一切破坏民主政权，侵犯人民权利的违法行为、检举各级公务人员触犯行政法规的行为、检举违反政策事项(如违反租佃条例)的行为等。”晋冀鲁豫边区检察职权的特色是赋予人民检察对法院的判决实行监督的职权，《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》(1941年10月15日)规定：“如果对高等法院判决有不同意见，检察长有权向边区政府提出控告。”这一探索不仅丰富了人民检察职能权力的内容，而且为现代人民检察审判监督权的确立提供了实践经验。关东解放区在人民检察史上历史性地引进了一般监督权的内容，《关东各级司法机关暂行组织条例草案》(1947年6月)规定：“检察官的职权包括实施侦查、处分，提起公诉，实行上诉，协助自诉，担当自诉人及指挥刑事裁判之执行；其他法令所定之执行。以及关东所有各机关各社团，无论公务人员或一般公民，对于法律是否遵守之最高检察权，均由检察官实行之。”各个根据地与解放区对人民检察职权的探索，为新中国建立后人民检察职权的设定提供了宝贵的实践经验并奠定了坚实的职权基础。

1949年，新中国成立前夕通过的《中央人民政府组织法》规定:“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”这为人民检察实行广泛的一般监督权奠定了基础。1949年11月2日，最高人民检察署第二次检察委员会议通过《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》并经中央人民政府批准。其中第三条除规定人民检察的具体职权外，还赋予最高人民检察署一般监督权(8)《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定：“最高人民检察署的职权包括检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令；对各级司法机关之违法判决提起抗议；对刑事案件实行侦查，提起公诉；对刑事案件实行侦查，提起公诉；检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法错误；对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之；处理人民不服下级检察署不起诉处分之申请复议案件。”。同时对于各地区检察署之职权，由于当时各地区检察署尚未全部成立，该条例特别规定了在检察署尚未设立地区，各款之职权得暂委托该地公安机关执行，但其执行需直接受最高人民检察署的领导。54宪法改“检察署”为“检察院”后，1954年通过的《人民检察院组织法》第一次在法律上规定了人民检察的一般监督权(9)1954年《人民检察院组织法》规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公安是否遵守法律，行使检察权，地方各级人民检察院对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督；对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉；对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。”。同时，这也是新中国成立后，首次在法律上对人民检察的职权进行规制。在各级人民检察院逐渐建立完善的基础上，各级人民检察院在业务工作上已全部担负起审查批捕、审查起诉等工作(10)1956年，全国检察机关审查公安机关侦查终结移送审查起诉的案件共269250件，其中决定起诉的200484件，起诉率为74.45%。。同时，人民检察对审判监督和对刑罚的执行监督工作也有所进展(11)1956年，经过各级人民检察院按照上诉程序和审判监督程序提出抗诉的案件共有2700件，在当年经法院重新审理的1429件，决定改判和发回更审的有1159件，占81.11%。。

人民检察在经历了75宪法的撤销后，78宪法恢复了54宪法中关于人民检察一般监督权的规定。1979年《人民检察院组织法》第一次明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，取消了人民检察的一般监督职权，并赋予人民检察法律监督职权。随后，82宪法规定人民检察院是法律监督机关，为人民检察的法律监督职权提供了宪法依据。同时82宪法规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”人民检察依法独立行使职权在宪法中得到明确。

在全面推进依法治国的时代背景下，人民检察的法律监督职权得到进一步突显。《十八届四中全会公报》强调要加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，完善人民监督员制度。同时，人民检察的职权也在不断变化调整，赋予人民检察公益诉讼职权在国家的顶层设计中正逐步展开。《十八届四中全会公报》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调要拓展公益诉讼案件范围，表明党和国家对人民检察公益诉讼职权的肯定并对其公益诉讼职权提出了新的要求。党和国家在时代发展的变迁中赋予人民检察新的职权，这不仅使代表国家和社会公共利益提起公益诉讼的主体不缺位，同时也表明人民检察职权在法治发展、国家建设、社会进步的过程中始终探索、完善、更新着，并发挥不可替代的作用。

另外，《十八届四中全会公报》还指出，要完善确保依法独立公正行使检察权的制度，这进一步强调了依法独立公正行使人民检察职权的重要性。人民检察在法治中国建设中除不断探索完善自己的职能权力外，人民检察以公正为自身生命线，在法治中国建设中依法独立行使职权也必将得到进一步制度保障。法治中国建设的需要为人民检察的职权完善、更新、发展提供了广阔天地，如何更好发挥人民检察职能权力，是人民检察新时代的思考。

四、结语

回顾人民检察的历史脉络可以看出，人民检察自诞生于党领导的革命事业以来，始终坚持党的领导，为巩固中国的革命、改革、建设的成果、为保障人民权利、发展中国特色社会主义、促进国家民主法治发挥了不可磨灭的作用。人民检察在为中国特色社会主义的发展不断完成和履行自己历史使命的同时，中国特色社会主义人民检察在党的领导下也不断发展和完善；在政治目标上，实现从捍卫革命政权到建设法治中国的历史使命；在机构设置上，从单一的国家公诉处发展为宪法规定的法律监督机关；在职能权力上，从研究提起公诉走向依法独立行使检察权，走出了中国共产党领导下的人民检察之路。直至今日，人民检察依然处于“尚未完成”的建设过程中[12]。在党的领导下，人民检察必将继续发展前行，与中国特色社会主义的发展同呼吸、共命运，完成人民检察的历史与时代使命。