王文惠

(贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550025)

2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)，“这次宪法修改的重要内容之一，是增加有关监察委员会的各项规定，对国家机构作出重要调整和完善”(1)参见：李建国：关于《中华人民共和国监察法(草案)》的说明，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-03/14/content_2048551.htm。。2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)。《宪法修正案》关于国家监察委的系列规定以及《监察法》的颁行，既为国家监察体制改革以及中国特色监察体制的建立提供法律依据，也使国家治理体系更加完备。

一、国家治理现代化概述

(一)治理及其现代化

“治理”是现代政治科学的一个范畴，其内涵最早可追溯到古拉丁和古希腊语中“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵，常与“统治”一词含义交叉。作为一种政治行为，“治理并非现代社会的新事物，而是每个社会一直都在进行的”[1]。受治理环境影响，不同文明共同体以及同一文明共同体在不同历史时期都形成了不同的治理模式，“每个社会，每一种伟大的文明都产生了治理的特殊传统，分别产生了风格各异的治理”[2]。而现代化则是现代社会前进中合乎规律、确定不移的趋势。现代化并非中国共产党人的独创，早在孙中山先生的《建国方略》里，就曾经对中国的未来发展与建设提出过宏伟的蓝图。沿着社会主义道路实现现代化也不是中国共产党人的独创，早在列宁、斯大林领导下的社会主义苏联就已经取得了社会主义现代化建设的成功经验。但是，提出“在一个经济文化落后的东方农业国里实现社会主义现代化，”确是中国共产党人的独创[3]。而这一探索，是从毛泽东开始的(2)1954年9月，毛泽东在第一届全国人大一次会议的开幕词里宣布，准备在几个五年计划之内，将我们现在这样一个经济上文化上落后的国家，建设成为一个工业化的具有高度现代文化程度的伟大的国家。1955年3月，在中国共产党全国代表会议上、他又提出：“我们可能经过三个五年计划建成社会主义社会，但要建成为一个强大的高度社会主义工业化的国家，就需要有几十年的艰苦努力，比如说，要有五十年的时间，即本世纪的整个下半世纪。”(参见《毛泽东文集》(第六卷)，人民出版社，1999年版，.第390页。)他还宣布：“我们进入了这样一个时期，就是我们现在所从事的、所思考的、所钻研的，是钻社会主义工业化，钻社会主义改造，钻现代化的国防，并且开始要钻原子能这样的历史的新时期。”(参见《毛泽东文集》(第六卷)，人民出版社，.1999，395。)到20世纪50年代末60年代初，毛泽东明确提出了“四个现代化”的奋斗目标，他在《读苏联〈政治经济学教科书〉的谈话》里提出：“建设社会主义，原来要求是工业现代化，农业现代化，科学文化现代化，现在要加上国防现代化。”(参见《毛泽东文集》(第八卷)，人民出版社，1999，116)。1964年，周总理在第三届全国人民代表大会第一次会议上所作的《政府工作报告》中明确提出“把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国”的奋斗目标和分两步走的发展战略。。邓小平曾说，“四个现代化建设的方针和目标是毛泽东主席和周恩来总理生前提出来的，由于‘四人帮’的干扰，实际上没有真正地做起来”[4]。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以更大的政治勇气和智慧深化重要领域改革。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标。“我们讲过很多现代化”，“国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲。”[5]自此，国家治理现代化，成为站在新的历史高度的“国家话语”[6]。

(二)国家治理体系和治理能力现代化

所谓国家治理体系，是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理体系由一套制度构成，包括以中国共产党党章为统领的党内法规制度体系、以党的基本路线为统领的政策制度体系、以宪法为统领的法律制度体系[7]。党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，是管党治党、提高党建科学化水平的重要依据和保障，也是党治国理政的根本遵循。国家法律是由国家制定并认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范。党内法规与国家法律两大规范体系虽然分别属于治党和治国的领域，但是“统一于人民利益福祉这一最高目标之下”[8]。国家治理能力则是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[5]24。国家治理体系是国家治理能力的现实基础、基本前提，因为“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的”。但是，如果“没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用”。同时，国家治理体系和国家治理能力“虽有紧密联系，但又不是一回事，并非国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强”[5]28。例如，怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中就并没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，也没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。中国共产党在全国执政以后，不断探索这个问题，虽然也发生了严重曲折，但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验、取得了重大成果。

总之，在当代中国政治语境下，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是“要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[9]

二、监察体制改革：破除不利于反腐败国家治理的体制束缚

推进国家治理体系和治理能力现代化，一个重要的方面是深化国家监察体制改革，破除一切不利于实现国家治理现代化的体制束缚、法律架构和思想观念，构建统一领导、权威高效的监察体制。

(一)中国共产党向来高度重视监察工作

“我国社会主义的政治法律制度，都是自中国共产党成立以来，在革命根据地进行政权建设和法制建设的长期实践经验的总结。”[10]早在大革命时期，在中国共产党领导下的工农运动中就出现了监察机构的雏形。1925年省港大罢工中成立了省港罢工委员会，该委员会下设的纠察队委员会和骑船队就具有监察机构的性质[11]。1927年，党的五大成立了我党历史上第一个中央监察委员会──中央纪律检查委员会的前身。1928年7月，中国共产党第六次全国代表大会通过的《中国共产党章程》，将“监察委员会”改为“审查委员会”。在中央苏区、延安时期，我们党又探索了一套对苏维埃政府、边区政府和革命根据地人民政权组织及其工作人员的监督办法。

从革命党转化为执政党以后，在政权组织形式上，中国共产党人认为，“既不能照搬苏联的苏维埃，也不能照搬西方国家的议会制，而是在一个短时间内在新解放地区先建立各界人民代表会议，然后通过普选实行人民代表大会制。”[12]新中国成立之初，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条关于“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员”的规定，建立了中华人民共和国中央人民政府政务院人民监察委员会。1949年11月9日，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。由此，中国共产党党内的纪律检查委员会和政府行政系统的监察委员会同时存在，两者分别承担党的纪律检查和政府行政监察的职能。在司法层面，这一时期的人民检察院实际的职能是对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律负最高的检察责任。从三个机构的内在逻辑来看，纪委的设立是为了能够在党的系统形成权力监督机制；监察部的设立则是为了能够在政府的系统内形成自上而下的监督机制；检察院的设立则体现了党、政两套系统之外的司法监督机制的逻辑[13]。这一制度设计被写入了1954年宪法。

十一届三中全会后，监察机构进入发展、改革、调整时期。1980年8月召开的中共中央政治局扩大会议，“主要是讨论党和国家领导制度的改革以及一些有关问题”。在这次会议上的讲话中，邓小平提出要“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”[4]332。1986年11月，乔石在《关于设立中华人民共和国监察部议案的说明》中指出：“目前，违反党纪者有党的纪律检查委员会管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制，充分发挥国家效能方面，是一个缺陷。”(3)参见：关于设立中华人民共和国监察部议案的说明，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001862.htm，同年12月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。可见，改革开放后恢复重建监察机关的目的，是设立专门的监督机关对其他国家权力行使过程和结果进行监察和督促。只是受当时认识所限，监察机关被定位为政府的组成部门。1978年，作为司法机关的人民检察院恢复重建。到1988年底，省、地、县三级地方政府的监察机关先后完成组建，被取消了28年的监察部再次设立。另一方面由于种种原因，监察体制改革以前，又存在种种体制机制弊端(4)改革以前，我国的监察体制机制存在着明显不适应问题：一是监察范围过窄。依照行政监察法的规定，行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖。二是反腐败力量分散。国家监察体制改革之前，党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察，检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处，反腐败职能既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。。

(二)监察体制改革、中国特色国家监察体制形成

腐败问题是党内外议论较多的问题。而从体制机制方面来看，问题主要是“反腐败机构职能分散、形不成合力”[14]。“解决存在的问题，还得靠制度”，“以改革思路推进工作，加强制度创新”[14]202。在十八届中央纪委会第六次全体会议上，习近平总书记指出“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”[15]169，作出了深化国家监察体制改革的重大决策部署。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(5)在中国的政治实践与惯例上，重大改革方案的出台，往往以中共中央办公厅名义发布，并在全国各地贯彻落实。这次的《方案》也是先以中共中央办公厅名义发布，其根据是“党中央决定”(参见：韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题，》，《法学评论》，2017年第3期)。。12月25日，全国人民代表大会常务委员会做出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。2017年1月20日，杭州市上城区监察委依法对某机关下属事业单位工作人员余建军采取留置措施，成为监察体制改革以后首次采取留置措施的案例(6)参见：中央纪委国家监委网站：一图读懂国家监察体制改革的三个阶段，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201903/t20190319_190860.html。。2018年2月25日，随着广西壮族自治区崇左市大新县监察委员会的正式成立，全国省、市、县三级监察委员会全部完成组建。2018年3月23日，中华人民共和国国家监察委员会揭牌，国家、省、市、县四级监察委员会全部组建产生，中国特色国家监察体制形成。

(三)国家监察体制改革的重大意义

作为涉及政治权力、政治关系重要调整的重大改革，国家监察体制改革的决策部署不是偶然形成、凭空出现的，而是在科学总结党风廉政建设和反腐败斗争的实践探索，积极借鉴我国历史上监察制度、监察思想精髓的基础上(7)监察制度在我国是有着“本土之根的制度”。中国传统社会就十分注重监察制度建设。中国古代素有“明主治吏不治民”的传统，古圣先贤也曾经提出过许多震古烁今的监察思想和监察理念，并在封建政治制度中形成了完备的监察制度和监察法律。早在秦汉时期中央层面就构建了统一的监察制度，御史大夫作为监察系统的负责人享有崇高的地位，与丞相、太尉比肩位列三公。自秦汉以来，各个封建王朝继承并完善前朝的监察制度，监察系统官职名称虽不尽相同，但完善监察、加强对官吏监督的初衷始终不曾改变(参见：秦前红、叶海波：《国家监察制度改革研究》[M]，法律出版社2018年版，第1页)。中国古代监察机关是产生于中华民族文化土壤上的政权机关，它以确定的工作对象──官，和特殊的工作方式──弹劾非违、纠正缺失，而有别于一般的政权机关(参见：张晋藩：中国近代监察制度与法制研究[M]，中国法制出版社2017年版，第 3页)。，着眼于新的时代条件，尤其是全面从严治党向纵深发展、推进国家治理体系与治理能力现代化的新形势下进行的。国家监察体制改革是全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要。“我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义”[14]208。“从严治党，关键是从严治吏。要把从严管理干部贯彻落实到干部队伍建设全过程”[14]131。建立国家监察委员会，形成高效权威的国家监察体系，有利于提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。

三、《宪法修正案》：完善国家治理体系的重要举措

国家治理现代化，最重要的是在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度，通过有效运转的制度体系，实现对国家和社会的治理。习近平总书记强调，要“善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”[14]176《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“重大改革要于法有据”，而此前的“宪法文本上不存在设立监委会的条款”[16]。国家监察体制改革是为建立统一而有权威的反腐败机制、以有效地控制公权力为目的的一项事关全局的重大政治改革，直接关系宪法规定的国家机构体系，同时也涉及地方国家机构的调整，对整个宪法体制将产生重大影响。因而随着国家监察体制改革进程的推进，修改宪法成为客观要求。法治领域改革的“一个特点，就是很多问题都涉及法律规定。改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的。需要推进的改革，将来可以先修改法律规定再推进”[15]124，要“在法治下推进改革，在改革中完善法治”[17]。2018年1月18日，党的十九届二中全会审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。1月29日，十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将《中华人民共和国宪法修正案(草案)》提请十三届全国人大一次会议审议。3月11日，十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》。这一《宪法修正案》共21条，其中11条同监察委有关。《宪法修正案》关于监察委的系列规定，一方面是对国家监察体制改革成果的深刻总结，是“对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律”的具体体现[17]52，为监察体制改革以及中国特色监察体制的建立提供了根本法依据，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了制度保障和宪法支撑。另一方面，通过监察体制改革，监察权从以前的行政权中剥离，完成了从行政监察向国家监察的结构性转变，将我国反腐败力量进行了重新整合。这一改革还确立了党内纪律检查机构与国家监察机构合署办公的体制，使得纪委 监察委成为集中统一行使党纪检查权、政务调查权与刑事侦查权的高效运转的反腐败体系。可以说，这是改革以后形成的中国特色监察体制的标志性特色。在中国特色全新监察体制之下，监察委以高位阶国家机构的名义对所有行使公权力的公职人员实行监察“全覆盖”，从而把我国监察体制改革与治国理政现代化紧密结合起来。另外，通过监察体制改革、根据现行宪法规定，我国的政权组织形式、中央层面变革为人大统摄下的国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院五个最高国家机关并列的格局，地方上除乡镇外的内地各级行政区域则全部形成人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。国家监察体制成为“我国根本政治制度即人民代表大会制度的重要组成部分”[18]。

四、《监察法》颁布实施：反腐败国家治理效能凸显

2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，该法自公布之日起施行，《中华人民共和国行政监察法》同时废止。

《监察法》第二条明确规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”。这是关于监察工作坚持党的领导和监察工作指导思想的规定。这一规定具有特殊的政治意义，概括地说：其一，坚持中国共产党对国家监察工作的领导。“中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色”[19]。十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》一个重大亮点是把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法。而加强和改善党的领导，就是要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”[15]18-19。国家监察体制改革的根本目的是加强党对反腐败工作的集中统一领导。加强党对反腐败工作的集中统一领导，成为监察工作的根本政治原则。其二，《宪法修正案》明确将习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法。《监察法》是继《宪法修正案》之后第一部将习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想写入法律条文的基本法律。其三，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。国家监察体制改革的本质是权力监督改革，制度逻辑实际是将权力监督的分散格局整合于一个统一的机构内部，制度设计的逻辑背后不仅体现了权力监督从过去分散的党内纪律检查机关、政府内部的行政监察机关、司法系统的检察机关重新整合为一个单一的机构，而且还反映出通过党内监督和国家监督的制度性创新，实现对所有公职人员的“全覆盖”。

作为国家反腐败基本法律，《监察法》诸多条款具有鲜明特征，例如《监察法》第三条关于“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”的规定、与党章关于“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”相呼应，从而使《监察法》通过国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来，构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。又如《监察法》第十五条关于“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察”的规定，将现行政治体制之下所有公职人员全部涵盖在监察委员会的监察范围之内，从而填补了以前行政监察范围过窄的“空白”。再如《监察法》第十一条关于“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”的规定，将“监督、调查、处置”监察手段集中行使，从而实现高效、权威的监察体制运行目的。“行政监察法要体现党中央关于中央纪委、监察部合署办公，中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责的精神。监察对象要涵盖所有公务员。要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”[15]169。另外，制定《监察法》在实现党规和国法的有机统一上也有重大的创新意义。众所周知，在我国，党规和国法既有明显的区别，又有密切的联系。以“双规”为例(8)“双规”也称“两规”，最早见于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止)，条例中明确规定：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。1993年，中纪委、监察部合署办公后，“双规”的使用范围扩大。1994年5月1日《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的施行，使“双规”在党内的使用有了依据。，“双规”是在特定的历史条件下出现的、对于反腐败工作曾经起了重大作用的限制人身自由措施。但其主要依据是1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，只能适用于党内。十九大报告提出“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”《监察法》第二十二条等条款明确规定了留置措施的条件、程序，从而在反腐败工作中、在限制人身自由的依据上“实现了党规向国法的转化”[20]。

《监察法》在反腐败治理中的重要性，不仅在于其良好的制度设计，更在于其所转化的社会治理效能。事实上，在基本架构和基本职权确定后，监察委员会能否产生既有效预防遏制腐败现象，又遵循法治反腐的基本要求、依法约束监察权运行和保障被调查对象合法权益、实现腐败治理问题上多元价值目标平衡，理论界曾对监察委这一新生机构如何履行集中、高效、统一、权威的监察职能“充满了期待，也存在不少担心。”[21]但是据中央纪委国家监委网站报道，揭牌不到10天，国家监委即于2018年4月1日向贵州省人民政府原副省长王晓光发出编号为“国监留字[2018]110001号”的《留置决定书》，王晓光成为第一个被留置的中管干部。之后被采取留置措施的中管干部，还包括张少春、赖小民、艾文礼、白向群、蒲波、孙波等人。留置成为各级纪检监察机关查处腐败案件的利器，各地的留置案件，更创造了7天查结的最短记录(9)参见中央纪委国家监委网站：《监察法一周年·看留置：打“虎”、拍“蝇”、打“伞”的利器》，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201903/t20190315_190597.html?tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg。。又据报道，《监察法》颁布施行一年，“全覆盖”威力初显，过去部分行使公权力人员处于监督之外的问题得到有效解决，“临时工”“编外人员”不再是躲避监督的挡箭牌；对非中共党员公职人员的监察毫不含糊，公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员，非党员基层群众自治组织的干部，等等，过去纪检机关对其“束手无策”。监察法颁布施行后，赋予了纪检监察机关权限，有效破解了难题(10)参见中央纪委国家监委网站：《监察法一周年?看监察全覆盖这些监察对象，这一年一个没漏》。。总之，《监察法》颁布实施，反腐败国家治理效能更加凸显。

五、结语

国家监察体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革。十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》，使国家治理体系更加科学完备，并为推进国家治理体系和治理能力现代化提供制度保障和宪法支撑。《监察法》实施，实现对于国家公职人员的“全覆盖”，使国家惩治腐败治理能力有效提升。这一系列党内监督和国家监督的制度性创新，具体地体现了中国共产党在国家治理体系和治理能力现代化方面的“主张”和“定力”。