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以通知印发通告:合理性辩护及路径改进

2020-02-03 09:45:36 《档案管理》 2020年1期

韩雪松

摘  要:独立行文的通告和印发通告的通知,二者写作目的和文体功能不同,行文方向和主送范围有别,但前者的普遍存在不是后者被禁止的理由。鉴于通知本身可用于发布、传达要求下级机关执行的事项,对通告进行宣传可视为下级机关需要执行的业务内容,可用部署性通知实现“以通知印发通告”的路径改进,即发文机关在制发通告后,再以通告为附件发出通知,安排通告的复制、张贴、传播事宜,文体选用合理,路径设计可取。

关键词:通知;通告;合理性;路径改进

Abstract: Announcement which operates independently is distinguished from Notification which prints and distributes Announcement in terms of issuing directions, main receiving agencies, writing purposes and stylistic functions. Generic Notice can be used to issue and deliver the matters that require the implementation by the subordinate authorities. The issuance of the Announcement by the administrative authority is followed by the issuance of Deploying Notification attached with Announcement, which aims at arranging the spread of the information and propaganda of Announcement. Therefore, the style of Deploying Notification is selected reasonable and its issuing path is desirable in stylistic sense.

Keywords: Notification; Announcement; Rationality; Path improvement

通告虽属法定公文,但可以作为通知的印发对象,这并不违反新“条例”的规定,“以通知印发通告”的合理性需要被承认。印发通告的通知可以被转发通告的通知替换,通告独立制发后可由其发文机关的办公厅(室)以通知转发,并附以执行要求。作为秘书机构的办公厅(室)秉持所服务的党政机关的施政意见,因此转发通告的通知与印发通告的通知文体功能一致、主送机关趋同,但转发性通知的路径更优。

1 以通知印发通告:一种易被误读的文体现象

“印发性通知”经常用于行政机关制发没有独立行文资格的计划类文书,如方案、规划、要点、安排等,《国务院办公厅关于印发2018年政务公开工作要点的通知》(国办发〔2018〕23号)即是典例;也可由不能使用命令(令)的政府机关制发没有独立行文资格的规章类文书,如办法、规定、规则、细则等,[1]《北京市人民政府办公厅关于印发火灾高危单位消防安全管理规定的通知》(京政办发〔2014〕7号) 亦是典例。可见,“印发性通知”的印发对象主要是2012版新“条例”规定的15种法定公文之外的应用文书。[2]但是,法定公文完全不能作为通知的印发对象吗?实际上,在行政机关制发“通知”的办文实践中,用“通知”印发“通告”不乏其例,《关于印发〈关于加强公路客运交通安全管理的通告〉的通知》(公通字〔2001〕83号)即是。

2001年10月19日,公安部、交通部、國家安全生产监督管理局向各地公安厅(局)、交通厅(局)以及安全生产监督管理机构等发出通知,目的是印发《公安部、交通部、国家安全生产监督管理局关于加强公路客运交通安全管理的通告》。这篇印发性通知要求收文机关针对上述通告“结合实际贯彻执行,并广为宣传和张贴”。[3]有公文学者认为,“公通字〔2001〕83号”通知在文体使用上出现了“载体多余”的错误,因为通告是种“老资格”的法定公文文体,历史久远,功能稳定,有独立行文资格,无需借助通知这一载体额外“中转”,径直发出即可。在这位学者看来:直接发份《关于加强公路客运交通安全管理的通告》就行了,为何还要再包裹一层印发通告的通知呢?[4]

这种见解虽言之成理,但也存在对“印发”这种文体现象的误读。此种误读恐怕基于如下逻辑:法定公文绝不能作为通知的印发对象,既然通告是法定公文,那么通知就不能印发通告。那么,法定公文真的不可以被通知印发吗?法定公文能够独立行文,不代表着它就只能独立行文,而不可以被通知印发。据宁波市社会科学院网站报道,2019年6月25日下午,宁波社科院(社科联)党组理论中心组专题学习《中共中央办公厅印发〈关于当前意识形态领域形势的通报〉的通知》,党组书记在会上通读该通报的全文,并表态将履行第一责任人的职责。[5]通报作为常见的法定公文自然能独立发出,但此处却被中共中央办公厅以通知印发,行文准确权威,显然不能视为错误。

进而论之,通告之类的法定泛行文,既可以由行政机关直接制发,又可以被通知印发,各有所用,互不妨害。通告当然有独立行文的能力,比如《东源县人民政府关于严厉打击新丰江水库非法水产养殖行为的通告》就是由东源县政府直接向社会公众发出;但是通告在特定条件下也可以作为印发对象被通知发出,例如《关于印发〈关于加强货车道路交通安全管理的通告〉的通知》,即是湖南省公安厅交通管理局向湖南省各市、州公安局交警支队印发通告,[6]以印发性通知行文,确有必要,无可厚非。

2 合理性辩护:通告可以作为通知的印发对象

无论是独立行文还是由通知印发,都是通告有效的传播路径,在必要条件下都是通告的合理选项,两条路径互不替代,各具使命,没有优劣之分,只有功能的不同。出现“公通字〔2001〕83号”这类的“印发通告的通知”,不宜直接判定为文秘人员的办文失误,很可能发文机关确实有如此拟稿和办文的现实需要。对“以通知印发通告”进行合理性辩护,以下三点需要重点强调。

首先,新“条例”第二章第八条并未限定通知印发对象的文体范围,作为法定公文的通告未被明文排除在通知可印发的文体之外。“条例”规定,通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项,也用于批转、转发公文,这里并没有提及印发功能,也没有指定印发的路径和对象,说明通知的印发对象缺乏明确的文体界域。[7]换言之,所谓“不能以通知印发通告”一说,不是来自公文法规的限制,而可能源于“通告能够独立行文就必须独立行文”见解的偏颇。从高规格的公文实例来看,通知的印发对象庞杂,文体类型多样,所印发的文本甚至延伸到成熟文体之外,这显示出印发性通知“兼容并包”的别样品格。如果“名单”“目录”“格式”等不能归入典型文体的文本,都可以被通知印发(例文如《浙江省农业厅关于印发2013年浙江省主要农作物病虫草害防治药剂推荐名单的通知》[8]、《北京市人民政府办公厅关于印发北京市文化创意产业发展指导目录(2016年版)的通知》及财政部《关于修订印发2018年度合并财务报表格式的通知》[9]等),那么属于典型公文文体的通告若被通知印发,到底有何不可呢?

其次,独立行文的通告和“印发通告的通知”各具使命,两者的发文目的和文体功能不同,前者的广泛存在不是后者必须被抵制的理由。某行政机关若向社会公众发布需要遵守或者周知的事项,与该行政机关向下级机关印发材料、布置工作,这是目标迥异的两件事,自然用不同的文体来承载和体现。因此,行政机关若将某份通告送达下级机关,并强调其意义、明确其效力,提出相关的处置要点或执行要求,用印发性通知行文并无不可。正如前文所引之例,湖南省交通管理局为预防和减少重大、特大道路交通事故,要进一步整治货车违法行为,制定出《关于加强货车道路交通安全管理的通告》,交管局除了要向社会有关方面公开发布此项通告,还要向各市(州)公安局交警支队送达此份通告。湖南省交管局要求各地交警队将此通告广泛张贴于货运集散场站、收费站以及砂石场、矿区等场所,并充分利用广播、电视以及网络、报刊等媒体进行宣传,努力营造强化货车道路交通安全管理的社会氛围。[10]印发性通知在正文里不仅需要说明发文名称与发文方式,还可以明确发文意义、提出执行要求等,省交管局所列宣传事项属于上级机关向下级提出行政意见、阐明执行要点,可见《关于印发〈关于加强货车道路交通安全管理的通告〉的通知》体式严谨、要素齐备,其行文辞约旨丰,文体选用恰当。[11]

关键的一点,独立行文的通告和“印发通告的通知”各具特征,它们虽然有相同的发文机关,但是行文方向和主送范围明显不同。通告是典型的泛行文,不在党政机关系统内封闭收发,而是直接面向社会公众晓谕事项或施加指令。因此,獨立行文的通告基本不会列示主送机关,下级机关自然不会出现在其主送范围里。就前述“公通字〔2001〕83号”文而言,通知印发通告肯定不是向社会各方面“广而告之”,而是在行政系统内部复制文本、指示工作,其主送范围是作为“官方”的公安、交通、安监等行政机关,而不是作为“民间”广大的社会公众。通告与通知的法定读者几乎没有交集,可谓“各行其道”;泛行通告也解决不了通知所要处理的问题,诸如上级向下级机关印发文书、安排公务、提出要求,通告几乎“无能为力”,在主送范围上与之“绝缘”。综上可知,印发通告的通知从来不与通告存在等值关系,前者不是后者畸形膨胀的产物,后者也不是前者解决“载体多余”的文体归宿,“再包裹一层印发通告的通知”有时实在必要,对其质疑应就此消解。

3 路径改进:印发性通知转换为部署性通知

“印发通告的通知”文体理据可靠,制发流程合理,但这种行文方式并非解决通告文本宣传问题的唯一选项,我们可采用其他便于操作、易于理解的制发途径,来实现相关路径的优化设计。

要求收文机关分发、展示、传播通告文本,可先通过转发性通知来实现。具体而言,通告独立制发后,再由其发文机关的办公厅(室)通过通知这一载体来转发,并且在转发时提出可行的实施意见。假设某直辖市公安局为确保奥运期间旅馆业各单位治安秩序良好,向社会有关方面发出《关于奥运期间加强本市旅馆业单位治安管理的通告》;其后,市公安局还希望各公安分局、各县公安局广泛宣传该通告,进而监督指导本市旅馆业单位(如星级宾馆、公寓式酒店、留宿浴场等)在前台登记处及时张贴此份通告,并加强对旅馆业单位的治安检查,对违反相关法规的旅馆业单位进行严肃查处。[12]如何行文才合适呢?可先用通知印发该通告,公文名称为《××市公安局关于印发〈关于奥运期间加强本市旅馆业单位治安管理的通告〉的通知》,这自然无错;也可以用通知转发该通告,公文名称为《××市公安局办公室转发〈关于奥运期间加强本市旅馆业单位治安管理的通告〉的通知》,这亦显合理。[13]市公安局办公室是市公安局的秘书机构,经局领导同意将市局所发重要通告转给各区县公安机关,这种转发性通知可在正文中明确交代执行事项、提出落实措施,章法明晰,表意清楚,切实可行。

本文所说“转发通告的通知”定义较为特殊,其发文机关是某政府的办公厅(室)或某行政主管部门的办公厅(室),主要功能是转发上级机关的通告并提出张贴、宣传之类的执行要求,超此范围则与路径改进无关,暂不讨论。作为秘书机构的办公厅(室)得到领导者的同意,在公文中着力反映所服务的行政机关的施政意见,因此“转发通告的通知”与前述“印发通告的通知”行文目的切近、主送机关趋同,可谓“异曲同工”,前者可视为对后者的变通处理。此类通知的价值不全在被转的通告文本,印章之上的通知正文也是重点内容,该部分体现出对收文机关怎样围绕通告开展宣传及监督指导工作,指向明确,写作时不可草率敷衍;被转的通告是有法定效力的官方文本,是复制、印刷及张贴、传播的可靠依据。同时,“转发通告的通知”应该与独立制发的通告配合行文,泛行的通告在前,平行的通知在后,通知不能替代通告自身的作用。需注意的是,“转发通告的通知”不以通告为附件,通告是通知“主件”的一部分,这是一种复合式的公文样式。[14]

更重要的一点,实现“以通知印发通告”路径的改进,还可采用部署性通知的形式。这与前述“以通知转发通告”的方式各有侧重,可视情况不同酌情选用。如果需要下级机关办理的宣传事项“分量”较重,亟待见到实效,难以通过印发或转发通知三言两语说清,就应由部署性通知专门行文,分条阐述,系统说明。[15]前面提到某直辖市公安局要求各区县公安机关监督各旅馆、酒店在前台登记处张贴通告,除可酌情制成印发及转发性通知,也可制成《××市公安局关于张贴宣传奥运期间加强本市旅馆业单位治安管理相关通告的通知》,以部署性通知列出需执行的事项、阐明要采取的措施。此处论及的部署性通知,所涉通告作为通知的附件而非“主件”存在,通告的发文机关与通知的发文机关相同。[16]即先发通告,再发以此通告为附件的通知,文体合理,路径可取。例如,北京市农业局按照市委、市政府的要求,制定了《关于严禁养殖场(户)使用“瘦肉精”的通告》;而后,市农业局向各区县农业局、动物监督管理局等单位发出“京农发〔2011〕68号”通知,传达了印制、分发、张贴该通告的诸多事项。在这篇《北京市农业局关于印发张贴〈关于严禁养殖场(户)使用“瘦肉精”的通告〉的紧急通知》里,市农业局明确了张贴通告的目的、张贴通告的范围、张贴通告的时间以及其他相关事项。[17]各项指令清楚,正文条分缕析,通告以附件形式附于文后。

这种通知能避免“印发通告的通知”所谓“叠床架屋”的复合行文方式,内容明朗晓畅,重心显豁清晰,可以规避文体上“包裹一层印发通告的通知”之类的争议。

参考文献:

[1]夏海波.也谈转发(批转、发布、印发)类通知——兼与王铭先生商榷[J].档案管理,2002(1):18-19.

[2]苏武荣.刍议公文的批转、转发与印发[J].秘书,2014(4):9-11.

[3]公安部 交通部 国家安全生产监督管理局.关于印发《关于加强公路客运交通安全管理的通告》的通知.2002-1-20.http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61571.htm.

[4]杨素华.“印发”类“通知”的适用范围亟待规范——兼与夏海波先生商榷[J].档案管理,2004(2):23-25.

[5]宁波市社会科学院.市社科院(市社科联)党组理論中心组专题学习《中共中央办公厅印发〈关于当前意识形态领域形势的通报〉的通知》.2019-7-1.http://sky.ningbo.gov.cn/art/2019/7/1/art_11468_3795652.html.

[6][10]湖南省公安厅交通管理局.关于印发《关于加强货车道路交通安全管理的通告》的通知.2013-10-29.http://www.yueyang.gov.cn/jjzd/41990/41991/41993/content_985531.html.

[7]栾照钧.颁布性和转文性公文行文与引用规范[J].秘书之友,2014(6):28-31.

[8]浙江省农业厅.浙江省农业厅关于印发2013年浙江省主要农作物病虫草害防治药剂推荐名单的通知.2013-5-28.http://www.zj.gov.cn/art/2013/5/28/art_5528_725535.html.

[9]财政部.关于修订印发2018年度合并财务报表格式的通知.2019-1-21.http://www.mof.gov.cn/ mofhome/kjs/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201901/t20190121_3126747.html.

[11][15]韩大伟.公文写作要略[M].北京:中国文史出版社,2004.100-105.

[12]上海市公安局.上海市公安局关于印发《关于奥运期间加强本市旅馆业单位治安管理的通告》的通知.2008-7-30.http://www.fae.cn/fg/detail314807.html.

[13]王瑞玲.批转、转发、印发性通知规范化标题拟写方法新探[J].档案管理,2012(4):71-74.

[14]王殿松.谈复合式公文[J].秘书工作,1999(4):31-32.

[16]何世龙.复合体公文写作中的常见错误[J].应用写作,2006(5):42-43.

[17]北京市农业局.北京市农业局关于印发张贴《关于严禁养殖场(户)使用“瘦肉精”的通告》的紧急通知.2011-04-02.http://www.beijing.gov.cn/zfxxgk/110032/gfxwj22/2011-05/03/.content_262272.shtml.

(作者单位:渤海大学  来稿日期:2019-09-10)