刘 燕

(枣庄市水利勘测设计院，山东 枣庄 277800)

河流岸线既具有行洪、调节水流和维护河湖健康的自然与生态环境功能属性，同时又具有可开发利用的土地资源属性。岸线资源的开发利用与保护对经济社会可持续发展、保障河湖行(蓄)洪能力、维护生态系统良性循环以及河流健康都具有十分重要的作用。

新沟河为陶沟河西岸最大支流。主要发源于峨山北部山区的平山、石域崮一带，上游段流水被新刘庄水库蓄积。该河主要干流一般从新刘庄水库以下前山头村算起，经周官庄、丘家庄、魏楼、圈里，于马桥村附近进入台儿庄区，经马庄、北新庄、燕井、石佛寺，于尚庄北入陶沟河。新沟河长27.5km，总流域面积361.9km2。本文以新沟河为例，探讨了其岸线利用管理现状，并提出了岸线利用管理过程中的一些思考以及在保障措施方面的一些建议。

1 岸线利用现状分析

1.1 岸线开发利用要点

根据近年来河道内建设项目的审查要点，并参考各行业工程项目的管理和保护范围，合理确定建设项目的占用岸线长度和范围。建设项目占用岸线长度，港口码头一般以其前沿长度加其上下游保护范围确定；旅游区以其占用河道长度确定岸线利用长度；对于桥梁、穿河管线、跨河线缆、取排水口、闸坝等，一般以其本身长度加其涉水工程的上下游保护(或管理)范围确定。

建设项目占用面积等于建设项目占用岸线长度乘以项目处临水控制线和外缘控制线的宽度；景观占地和农用占地根据实际占有面积计算。

1.2 现状岸线开发利用程度

新沟河岸线总长56.020km，其中左岸岸线长28.150km，右岸岸线长27.870km，已利用岸线9.246km，利用率为16.50%。主要为桥梁、取水口、排水口、拦河闸坝等设施占用岸线。

1.3 现状岸线利用管理存在的主要问题

由于历史原因，再加上缺乏岸线统一规划，目前岸线利用管理存在以下问题：

a.岸线利用项目日益增多，防洪、供水安全和生态环境功能受到影响。近年来，随着国家经济建设的加快，涉水建筑物逐渐增多，河道岸线开发利用程度逐步提高。交叉道路及跨河桥梁较多，开发程度较高；由于新沟河沿线分布着一些村庄及工业企业，新沟河成为生活污水及工业企业污水排放的主要出路，部分工业企业通过排污管道排放的污水超量、超标，严重影响新沟河水质和生态环境。以上存在的问题对河道行洪、河流水质、河道生态、防汛抢险和防洪工程日常管理都有着直接的影响。

b.岸线开发利用与治理保护不够协调。目前，岸线的开发利用涉及水利、交通、市政、环保等行业或部门，对岸线的防洪、供水、航运、生态环境以及开发利用功能缺乏统筹规划，地区间和行业间缺乏统一协调，造成岸线资源的配置不够合理。岸线利用项目未能充分处理好上下游、左右岸之间的关系，不利于岸线资源的保护，给河道管理带来诸多困难。

c.岸线利用执法力度不足。由于目前缺乏统一的岸线利用管理规划的指导，给岸线资源的科学合理利用和管理造成困难，河道管理范围内建设项目审查无规划依据，缺乏有效的经济调控手段，不利于岸线资源的节约使用和合理开发，造成岸线资源浪费。

总体上，目前岸线利用管理机制不尽完善，也缺乏规范的管理制度和政策，难以有效规范和调节岸线利用行为。

2 岸线利用管理规划的思考

随着沿河地区经济的发展，对岸线资源的需求也越来越大，各种岸线利用项目建设的标准也在不断提高，计划到2030年沿河地区要新建一批取排水口、桥梁、拦河闸坝、水利风景区等岸线利用项目。总体上，建设项目对岸线的利用需求呈增加趋势。

新沟河由于河道下泄水量减少，淤积、萎缩严重，对洪水的调蓄能力明显降低，抬高了河道洪水位，加大了洪水危害。岸线资源的有效保护与防洪安全、洪涝灾害程度存在着密切的联系，对河流岸线资源实施有效保护是保障防洪安全的重要条件。

2.1 岸线利用与保护的关系问题

a.岸线开发利用应服从防洪安全，维护河势稳定，充分考虑水资源利用与保护的要求，保护水生态环境、珍稀濒危物种以及自然人文景观，按照合理利用与有效保护相结合的原则，维持河流健康和经济社会发展的需要，并不得影响水生态环境和水资源保护。

b.对河势不稳定河段应加强岸线保护，严格控制或限制岸线开发利用项目。对确需在岸线不稳定河段实施的重点建设项目，应就项目对河势稳定性的影响及整治措施进行论证，提出消除不利影响的对策措施。

c.对河势基本稳定河段，岸线利用项目应结合河道整治，有利于稳定河势，改善河道行洪。对存在不利影响的岸线利用项目，必须采取相应的对策措施，消除其不利影响。

d.对河势稳定河段，一般不得占用河道行洪滩涂，禁止在岸线范围内修建影响河道行洪、航运和水生态环境的设施和工程，严禁围河造地，防止无序、过度开发。

2.2 岸线利用与保护措施

a.清河行动。清退河道岸线范围内阻水建筑物，清退阻碍行洪的占用滩地，清退影响行洪的畜禽养殖、渔业养殖等项目，清退河道中种植的高秆作物。

b.防洪保安。河道行洪安全是国民经济可持续发展以及岸线资源利用与保护的重要前提条件，要把保障防洪安全放在突出的重要位置。改建或拆除影响防洪安全的漫水桥等阻水建筑物，复核河段内桥梁的阻水作用，对阻水严重的桥梁实施必要的改建，减小岸线利用项目对河道行洪的影响。应对部分漫水桥予以拆除或改建。

c.水资源与水环境保护。水资源是国民经济可持续发展的战略资源，水资源短缺是我国的基本国情之一，岸线利用应重视水资源和水环境保护，合理确定各功能区内的岸线利用项目。严格控制排污口水质达标排放和污染物负荷总量控制，对无法达标排放或污染物负荷总量超标的排污口应限期整治，必要时应对其占用岸线的位置予以调整。

d.合理配置岸线资源，实现有序高效利用。对岸线资源利用效率不高的项目予以调整，将优良岸线资源合理配置，有利于当地经济社会可持续发展。如沿河城区段岸线利用程度已很高，但部分岸线利用项目占用了优良岸线的资源，而利用效率低，应予以适当调整，以提高岸线资源的利用效率。

3 岸线利用管理的保障措施

3.1 完善法律法规，强化执法监督

建立健全相关岸线资源的法律法规和政策体系。研究制定岸线利用管理条例，明确各级部门管理权限，确定责任主体，理顺岸线利用与河道整治的关系。有关部门抓紧研究各类岸线利用项目可能造成不利影响的补救措施，使之标准化、规范化，为相关部门提供管理依据。尽快出台相关岸线利用收费制度，并用于岸线保护。

要严格岸线利用管理制度，明确执法主体，水利、环保、交通及市政等部门密切合作，强化执法监督管理，加大监管和处罚力度。

3.2 严格项目审查审批环节，落实岸线利用管理规划

严格执行岸线利用管理规划，有关部门或行业规划涉及岸线利用使用的，应符合该规划要求；土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及岸线使用的，应当与该规划相衔接。在岸线功能区范围内，严格实行新项目报审制度，岸线利用建设项目必须符合该规划相关规定，从功能区使用方式、类型与空间要求、环境保护要求、维护河流生态健康等方面，对建设项目布局及内容进行论证分析，严格落实岸线空间管控和功能区划要求。对于不符合岸线控制利用管理要求的一切行为，必须依法查处，对批准的工程项目要跟踪监督检查。河湖岸线利用涉及永久性建设的，应与土地利用总体规划相衔接，避让永久基本农田，确实无法避让的，须符合《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规〔2018〕3号)要求，方能办理。目前，岸线利用建设项目涉及河道管理方面的，主要有水行政主管部门主持的建设项目防洪评价报告审查和项目审批程序。严格项目审查、审批环节至关重要，在项目前期把好关，减小岸线利用建设项目对河势稳定、防洪安全等方面的不利影响。

项目审查要落实岸线控制线范围和功能区划，建设项目选址和布局及项目类型要符合岸线功能区划要求，重点审查建设项目对河势稳定、防洪安全、防汛交通和第三合法水事权益人的影响。项目审批要严格落实岸线利用规划，规划期内一般禁止在保护区和保留区内进行岸线开发利用，在控制利用区和开发利用区进行岸线开发利用要符合功能区岸线利用管理规划指导意见；审批环节应广泛听取河道主管部门、环保、交通和市政等相关部门的意见。

3.3 加大河道整治工程建设，探讨岸线利用有偿使用

河道整治工程是岸线可持续利用和保护的前提和保障。为有效实现岸线资源的可持续利用，更好发挥岸线的功能，做到在岸线开发中进行保护，实现流域综合治理目标，应进一步采取河道综合整治等工程建设措施，结合现有岸线利用项目的补偿补救措施，提高河道的防洪标准，保障河势稳定，完善河道功能。

加快河道综合整治工程建设，应建立健全投入机制，充分发挥市场机制的作用，完善以政府财政投入为主体的多元化、多渠道的社会投资融资体系。

建立健全岸线利用与保护相结合的机制，在建设项目的前期、施工期和运行期要全过程监督管理，水行政许可审批部门和河道管理部门联合参与岸线利用项目竣工验收，加强监督。可要求建设项目法人事先缴纳一定数额的岸线利用风险保证金，必要时使用保证金进行岸线治理补救。

鉴于目前岸线资源无偿使用的状况，有关部门应深入研究岸线利用有偿使用制度，明确岸线资源的所有权、管理权及相关责任单位的治理保护义务，使岸线资源的治理保护得到有力保障。

3.4 强化监测和管理，加强基础工作和能力建设

在岸线利用项目现状调查的基础上，加强对已建和在建项目的监测和管理。有关部门可选择主要河段中较为典型的岸线利用项目进行长期监测，观测其对河势稳定和防洪安全的影响程度和范围，进行典型工程项目影响研究，为以后建设项目的防洪评价和审批提供基础数据和依据。

目前建设项目防洪评价只针对单个项目，没有对整个区域河段的建设项目造成的累计不利影响进行总体评价，有关部门应积极组织对岸线开发利用程度高的河段进行不利影响总体评价和研究。建立岸线利用建设项目数据库，统计各类岸线利用项目的工程特性，对河势稳定和防洪安全的影响程度和范围，补偿补救措施的落实情况，做好岸线利用信息化管理基础工作。

3.5 加强宣传，提高岸线利用保护意识

现阶段人民群众对宝贵的岸线资源认识不到位，更谈不上对岸线资源的保护。个别地方为了加快经济社会发展，过度开发利用岸线资源，忽视了对岸线资源的保护和可持续利用。因此，应充分利用电视、广播、报刊等传统媒体以及微博、微信等新兴媒体，加大宣传力度，使相关部门、社会公众了解河湖水域岸线管理保护工作的重要性，形成全社会关心河湖水域岸线保护、珍惜岸线资源的良好氛围。利用“中国水周”“世界水日”等重要时点，开展形式多样、生动活泼的科普和宣教活动，提高全社会对岸线资源保护的关注度，增强保护意识。积极引导公众参与水域岸线保护，建立有奖举报机制，对及时发现和举报违法事项的给予表扬或奖励，不断提高社会群众参与水域岸线保护的主动性和自觉性。

4 结 语

综上所述，通过分析岸线资源及岸线开发利用现状，总结岸线开发利用与保护中存在的主要问题；在深入分析岸线利用与保护对河势控制、防洪保安、水资源利用、生态环境保护及其他方面影响的基础上，根据不同河段岸线的主要功能特点，统筹考虑河道行(蓄)洪、城市建设、河道生态环境保护以及沿河地区经济社会发展的要求，科学合理地划分岸线功能区；按照保障防洪安全、供水安全、维护河流健康、促进岸线资源合理利用和有效保护的要求，对现状岸线资源利用不合理的地区，研究提出岸线布局调整和控制利用与保护的管理指导意见，以及岸线利用管理的保障措施。为其他河流岸线利用规划管理提供参考。