张 龙

(新疆水利水电勘测设计研究院，新疆 乌鲁木齐 830000)

1 灌区概述

新疆降水稀少，蒸发强烈，属于干旱半干旱地区。新疆水资源呈现人均占有水资源量多、单位面积土地水资源少、时空分布不均衡、干旱少雨、生态脆弱、人与自然争水矛盾突出、气候影响明显等特点。据水利统计资料汇编，新疆自治区规模以上灌区数量701处，耕地灌溉面积34209.6km2，其中：50.0万亩以上23处，耕地灌溉面积18602.7km2；30.0万～50.0万亩16处，耕地灌溉面积353.7km2；10.0万～30.0万亩98处，耕地灌溉面积8002.9km2；5.0万～10.0万亩62处，耕地灌溉面积1648.1km2；1.0万～5.0万亩197处，耕地灌溉面积1930.9km2；0.2万～1.0万亩305处，耕地灌溉面积661.3km2；渠道长度17.76万km；衬砌防渗渠道长度8.15万km[1]。新疆灌区经过60多年的开发建设，尤其是近20年，在国家和自治区的大力支持下，通过大型灌区续建配套与节水改造、农业综合开发中小型灌区重点县、农业高效节水等一系列灌区改造项目的实施，新疆灌区水利工程配套率和设施完好率大幅提升，灌溉用水效率明显提高，保障了区域粮食安全，促进了农村经济社会全面发展和农民增收，为新疆社会稳定和长治久安做出了突出贡献[2]。

2 新疆灌区节水建设面对的主要问题

2.1 农业用水比重偏大

新疆的水资源开发利用程度超过70%，现状用水总量是全国唯一超过最严格水资源管理红线指标的省份，主要原因是农业用水比重高达89%，水资源过度开发利用。南疆、东疆经济社会发展和农业灌溉用水过度依赖地下水，有9个地州市不同程度存在地下水超采问题[3]。随着工业和城镇发展用水量的增长，水资源供需矛盾逐渐突出，部分地州靠挤占生态用水满足农业用水需求，下泄生态基流无法保障，河流流程缩短或断流，生态环境逐渐恶化，面临较大的退化风险。

2.2 灌区布局不合理

新疆大部分灌区兴建于20世纪50—70年代，受水源、地形、经济、技术、材料等因素的影响和限制，缺少科学规划与合理设计[4]，地块零散不成片，水利与农业、林业、科技等综合措施不配套，综合治理考虑不全面。新疆虽然相继编制了大、中、小型灌区续建配套与节水改造规划和现代化灌区改造规划，但各地区的灌区规划缺乏统筹兼顾、协调发展的顶层设计，没有形成完整的架构。因此，迫切需要根据国民经济发展需要和水安全发展规划，合理确定灌区分区、规模和建设标准，按照现代化灌区标准，分析查找大、中、小型灌区水利基础设施方面的短板和薄弱环节，科学确定建设目标，改善水利基础设施的短板。

2.3 灌区水利基础设施薄弱

近些年，部分灌区虽然经过更新改造，但工程建设标准低、配套建筑物老化失修的现状没有得到根本改变，灌区的灌溉保证率亟待提高。据统计，新疆渠道防渗率仅为52%，其中干、支、斗渠的防渗率分别为74%、63%和40%；2018年灌区平均灌溉水利用系数为0.546，低于全国灌溉水利用系数0.554，与发达国家的0.7～0.8相比有较大差距，其中中型灌区和小型灌区的平均灌溉水利用系数仅为0.550和0.644，与节水灌溉规范规定的0.6和0.7相差8%左右[5-6]。

2.4 灌区土壤盐渍化严重

根据《新疆灌区土壤盐渍化遥感调查报告》[7]，耕地盐渍化面积已达1919万亩，占耕地总面积的32%，其中南疆、北疆和东疆的耕地盐渍化面积分别占耕地盐渍化总面积的61%、37%和2%；轻、中、重度盐渍化面积分别占耕地盐渍化总面积的76%、20%和4%。新疆灌区耕地土壤盐渍化是自然因素和人为因素相结合的产物。气候、地形、土质等自然因素是形成盐渍化的条件，而水资源严重浪费、重灌轻排等人为因素则加剧了盐渍化的发展，造成土地产出率低下，农业综合生产能力严重不足，农业发展矛盾不断加剧[8]。

2.5 节水灌溉效益不明显

截至2018年年底，新疆高效节水灌溉面积已累计达到3700多万亩，种植种类覆盖到经济、粮食和特色林果业的几十种作物。但长期以来，由于对高效节水技术的推广、使用和认识不足，在科学布局和定位，合理确定灌溉规模、灌溉制度和灌溉周期等方面有差距，加之建设和管理水平较低，造成南疆、北疆、东疆之间区域发展不平衡[9-10]，高效节水灌溉技术的节水节肥、增产增收效益不显著。

2.6 灌区管理能力不足

一些灌区当前仍然存在“重建轻管”思想，由于历史原因，农业供水管理体制还有待继续建立健全，灌区内未能形成水资源的统一管理，工程管理有待向专业化、商品化和社会化的管理模式转变。灌区量测水设施建设滞后，除昌吉、哈密、博州等地建有灌区信息化平台外，大部分区域没有采用遥测、遥控技术管理，管理监测设施严重不足，依靠人工进行测量，工作效率低、运行成本高，灌区管理工作缺乏科学性、系统性和准确性。

2.7 灌区农业水价偏低

新疆灌区运行水价普遍低于成本，北疆灌区执行水价基本达到运行维护成本的70%，但南疆灌区水价很低，尤其是喀什、和田、克州和阿克苏等南疆四地州农业执行水价只有成本水价的30%～40%。除昌吉、吐鲁番、塔城等北疆地区建立了终端水价制度外，南疆多数地州未征收末级渠系维护费。灌区普遍存在财务收益低、运行维护经费缺口大等问题，严重影响到水利工程的可持续运行和效益发挥。

3 “十四五”新疆灌区节水建设目标

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央治疆方略，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，根据“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调的要求，以节水为先，科学高效利用水资源，针对灌区节水现状及存在问题，结合社会稳定和经济发展对水资源高效利用的需求，提高灌区水资源利用效率和效益。

通过增强节水意识、补齐水利短板、完善供水体系和创新节水机制，实现新疆灌区水资源的高效利用。到2025年，用水总量降至536.15亿m3，农业用水量占比降至85%以内，田间高效节水面积达到4300万亩以上，山区水库总库容占河川径流量的17%，灌溉水利用系数达到0.570以上，干支斗渠道防渗率达到70%以上，农业水价达到2015年成本水平。

4 推进新疆灌区节水建设的主要对策建议

4.1 科学制定灌区发展规划

按照新时期治水思路，编制灌区发展规划，抓紧开展项目前期论证，做好“十四五”灌区建设项目储备。编制现代化灌区规划时，坚持“总量控制、统筹协调、高效利用”的水资源优化配置原则，以水资源承载能力倒逼灌溉规模调整，对水资源、水生态、水环境超载区域实行限制性措施，调整发展规划，控制发展速度，调整产业结构。落实用水总量控制目标，水利、自然资源、发展改革、财政等部门协调配合，严格实施退地减水计划，打造布局合理、设施完善、技术先进、用水高效、管理科学、生态良好、保障有力的现代化灌区。

4.2 完善灌区水利基础设施

a.加快大中型灌区续建配套与节水改造工程的建设。到2020年底，全面完成列入《全国大中型灌区续建配套与节水改造实施方案》(2016—2020年)的建设任务；争取把剩余大中型灌区骨干工程续建配套与节水改造任务纳入国家“十四五”规划，力争到2025年骨干工程的渠道防渗率达到70%以上，大、中型灌区的灌溉水利用系数分别达到节水灌溉规范规定的0.5和0.6以上。

b.通过整合农田水利项目县、农业综合开发、高标准农田建设等涉农资金等渠道，加大对灌区斗、农渠的续建配套与节水改造建设，打通农田水利最后一公里，补齐末级渠系防渗率低和量测水设施建设滞后短板。

4.3 加快田间高效节水工程建设

坚持常规节水、农艺节水与高效节水有效结合，突出高效节水建设。进一步加大滴灌、喷灌、管道灌等高效节水技术的推广力度。推动农业高效节水标准化、规范化建设，借鉴沙雅县渭干河灌区高效节水增收试点项目经验，建设一批高效节水增收示范区[11]。积极争取中央财政对新疆农业高效节水的补助，继续发挥自治区财政补助政策的引导作用，不断增加各级财政对农业高效节水的投入，充分调动广大农牧民开展高效节水建设的积极性。大力支持南疆地区及贫困县市加快发展高效节水农业，对现有的简易节水设施开展升级改造。力争每年新建田间高效节水灌溉面积150万亩以上。加强对已建高效节水工程的维护和管理，提高有效利用率。

4.4 推进灌区计量及信息化基础设施升级改造

2025年前实现大中型灌区斗口计量全覆盖，重点加强监测站(点)、通信网络、数据存储等信息化基础设施建设，提高获取灌区信息资源的可靠性和及时性。推进水资源保护和调度管理、工程管理、灌溉管理、遥感应用等应用系统建设，增强水资源利用与管理的科学性。

4.5 全力推进农业水价综合改革

充分认识水的资源属性和商品属性，按照自治区党委2019年一号文件要求，盯住2025年农业水价达到2015年供水成本这一目标，全面推进农业水价综合改革。水利部门联合发改委等部门核定2015年供水成本，制定水价调整年度实施方案，基本建立“国有水利工程供水价格+末级渠系维护费”的农业终端水价形成机制，逐步推行分类水价和超定额累进加价制度。

4.6 深化水利工程产权制度改革

充分认识小型水利工程产权制度改革的重要性，编制小型水利工程产权制度改革实施方案，2025年底前全面完成小型水利工程管理体制改革，进一步完善以农民用水合作组织作为管护主体的运行机制，建立健全管护制度，落实管护责任；采取多种方式吸引社会资本参与工程建设和管护，推进水管体制改革，提高运行效率和服务水平，有效降低供水成本。

5 结 语

新时期，深入贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，不断推动“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调的纵深发展，对新疆灌区节水建设提出了新要求。围绕新疆经济社会发展目标，优化配置水资源，全面强化灌区节水，降低农业用水比重，提高水资源利用效率和效益，对推动新疆经济社会和生态环境可持续发展意义重大。按照“山水林田湖草”系统治理理念，需要山区水利枢纽、灌区骨干渠系和田间高效节水设施统筹规划、设计、建设和运行管理，通过综合施策，取得最大实效。同时通过建立科学的节水标准和定额指标体系，严格用水总量和计划用水管理，完善节水评价制度来推动用水方式转变。