张 婧

(中共中央党校[国家行政学院] 研究生院，北京 100019)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央治国理政的一个鲜明特点，就是更加注重发挥法治的重要作用，做出全面推进依法治国的重大决策，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局。党的十八届四中全会指出，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”[1]42；党的十九大把全面依法治国纳入党带领人民治理国家的基本方略，强调“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”[2]36，这就明确了全面依法治国在国家治理现代化中的重要地位。研究习近平总书记全面依法治国思想的内在逻辑具有理论和实践的双重意义，不仅有助于推动中国特色社会主义法治理论的创新发展，而且有益于推进社会主义法治国家的建设实践和国家治理体系和治理能力现代化。

一、习近平总书记全面依法治国思想的生成逻辑

(一)马克思主义法学理论是习近平总书记全面依法治国思想的理论根基

马克思主义法学建立在唯物史观的基础之上，科学地揭示了法律的产生、本质及发展规律。马克思、恩格斯认为，法权普遍存在于阶级社会中，是特定阶级共同利益要求的产物。只有该阶级夺取政权并且运用法律的形式赋予这些要求以普遍效力，法权才能够得以实现。[3]631这是一种以科学的哲学思维方式和“社会—法律”模式论为范式的进路。马克思主义法学具有较强的社会性、时代性与开放性。

首先，马克思主义法学是由客观物质生活条件所决定的，具有社会性。马克思指出，法的关系根源于物质生活关系。[4]591法律作为上层建筑和社会意识必然有与之相适应的现实基础，即物质生活关系的总和所构成的社会经济结构。

其次，马克思主义法学具有时代性。不同的历史时代具有不同的具体的历史使命，社会主要矛盾亦不相同。按照马克思主义认识论，马克思主义法学并非永恒不变的，而是一定时代的理论成果，其为解决不同时代的社会主要矛盾而展开，并随着时代的变化而有新的发展，是特定时代的反映。

再次，马克思主义法学具有开放性，这也是马克思主义法学之所以具有理论生命力的原因所在。马克思主义法学随着实践的展开，不断地进行理论创新与发展，研究法治实践中的诸多问题，并对法治实践产生干预或者引导作用。同时，马克思主义法学广泛吸收借鉴世界范围内古往今来的各种法学理论，汲取其有益成分，并不断丰富和完善自身的法学理论。

中国特色社会主义法治的构建就是以马克思主义法学的基本原理为理论支撑和思想指导。该法治理论是我党长期以来在社会主义法治实践和探索过程中，充分运用马克思主义法学基本原理与中国法治建设具体实际相结合的产物，是马克思主义法学中国化的具体体现，与马克思主义法学一脉相承。

习近平总书记全面依法治国思想正是在继承马克思主义法学中国化成果基础上的新发展，反映着新时代的特色和需要，它也成为一个不断丰富优化的理论体系。

(二)社会主义法治实践与探索是习近平总书记全面依法治国思想的实践基础

我们党历来重视法治建设，纵观整个中国共产党的历史，我们党和人民进行的法治实践，在我们党成立之初就已经开始。在新民主主义革命时期，阶级矛盾和民族矛盾相互交错，这时社会的主要矛盾集中在帝国主义和中华民族之间、封建主义和人民大众之间，因此，这一时代的法治主要服务于夺取全国政权的革命目标，主张以法治党、以法治政和以法治军。此时，法治的直接目的是巩固人民的革命成果，例如，1928年，《井冈山土地法》的制定在一定程度上促进了井冈山革命根据地的建设并巩固了革命根据地建设成果。1931年，中华苏维埃共和国《宪法大纲》《惩治反革命条例》等一系列法律文件的颁布，开启了对依法治国的探索实践。这些法律文件的制定与实施，适应了革命的需要，维护了人民的权益，在巩固革命成果的同时，极大地激发了人民群众的革命热情，对党领导人民取得新民主主义革命的胜利发挥了重要作用。社会主义改造完成以后，社会的主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾，因而此时的法治建设主要以解放和发展生产力为价值追求，通过法治界定了人民的建设成果，并极大地保护了人民群众的合法权益。法治建设也随着社会生产力的提高和社会生活状况的变化而不断提出新的要求。1954年，新中国第一部宪法制定并颁布，标志着我们党确立了依法治国的目标和原则。在改革开放新时期，我们党首先明确了民主与法制的辩证关系：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”[5]1461978年，进一步强调要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”[5]147。党的十三大报告指明了党对国家事务实行政治领导的主要方式，即“使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”[6]44。党的十五大报告首次对依法治国的科学内涵进行了阐释，并提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，依法治国思想得到丰富与发展。党的十八大以来，面对出现的新形势新情况，我们党以保障人民的主体地位和权益为目的，着力加强法治建设，依法治国的实践不断丰富，依法治国的理论持续发展。进入新时代，社会主要矛盾的新变化对我们党领导人民建设法治中国提出了新的要求。2018年，我们党首次提出了“全面依法治国新理念新思想新战略”的科学命题。由此可见，习近平总书记全面依法治国思想之所以能够应运而生且不断推动中国特色社会主义法治实践向前发展，正是因为其植根于中国国情和发展阶段，立足于中国法治建设的现实问题和广泛实践这一现实基础。

(三)中国传统法治思想和西方法治原则的有益内核是全面依法治国思想的历史借鉴

全面依法治国思想有着深刻的思想渊源，一方面，源于中国传统文化中法治思想的有益内核。法治是与人治相对的一个概念，是一种治国方略或社会调控方式。早在西周时期，中国就已经奉民心为“天命”，“天理、国法、人情”成为表达民心的不同方式，从而摆脱了宗教对政治的影响，确立了法律权威来自民意的观念。中国关于“法治”一词的使用最早可见于先秦诸子的著述。《管子·明法》认为：“以法治国，则举措而已。”[7]36《韩非子·心度》认为：“治民无常，唯法为治。”[7]36这些说法均强调了依靠法治来治理国家和社会的重要性和有效性。随着社会的进步和经济的发展，逐渐形成了以儒家思想为核心价值的中华法系。虽然自清末变法修律之后，中华法系逐步走向解体，但中华法系的法治精神早已融入中国人的日常生活与思想观念之中。植根于中国的传统文化与社会生活，法治实践的主要目的在于让百姓过上更好的生活，这也成为中国法治道路与西方法治模式的根本区别所在，注定中国的法治道路既不能照抄照搬也不能全面移植西方模式。这就要立足于中国传统文化，构建中国特色的法治理论并用于指导法治实践。另一方面，源于对西方法治原则的扬弃。从近代西方自由资本主义的法治模式来看，我国的法治思想主要借鉴和吸收的是法律至上原则、法律面前人人平等原则、依法办事原则、司法独立原则和分权制衡原则等。这些基本原则或现代法治理念在中国的法治实践中已得到较为广泛的应用。例如，《宪法》第5条明文规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这就明确了在法律面前人人平等的原则。刑事司法领域的“罪刑法定原则”和“无罪推定原则”，民事司法领域的“合同自由原则”“过错责任原则”等均是依法办事原则在部门法领域的具体体现。从法律思想史的角度来看，对中国传统文化中法治思想的扬弃、对西方法治原则有益内核的借鉴不仅使中外优秀的法律思想得以延续和发展，而且为全面依法治国思想的丰富和完善提供了更为广阔的空间。

二、习近平总书记全面依法治国思想的理论逻辑

以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕为什么推进依法治国、怎么样推进依法治国以及坚持什么样的法治道路、建设什么样的法治国家等重大问题，在全面推进依法治国的过程中不断丰富完善中国特色社会主义法治理论。习近平总书记关于全面依法治国的重要论述包含了目标定位、方向选择、价值引领、核心理念、基本格局等主要内容，具有内在的理论逻辑。习近平总书记全面依法治国思想逐步形成了较为系统、完整的科学内涵。

(一)目标定位：建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家

习近平总书记全面依法治国思想在对全面推进依法治国做出顶层设计时首先明确了目标定位，指出建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家是全面推进依法治国的总目标。[1]4之所以以此作为目标定位，是由中国特色社会主义的本质决定的，事关我们党执政兴国、人民幸福安康和社会主义事业的长远发展。这一总目标是我们党在深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验与深刻教训的基础上做出的重大抉择，其着眼于中华民族伟大复兴中国梦的实现及党和国家的长治久安，体现着中国特色社会主义的发展和要求。这一总目标的提出不仅指明了全面推进依法治国的性质与方向，而且是新时代全面推进依法治国的总蓝图，是贯穿决定全篇的一条主线。

(二)方向选择：坚持和拓展中国特色社会主义法治道路

习近平总书记明确指出，中国特色社会主义法治道路是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。[1]50这一重要论断指明了我们党领导人民进行全面依法治国的道路选择和正确方向。就本质而言，中国特色社会主义法治道路是中国特色社会主义道路在法治领域的一个具体表现。坚持和拓展中国特色社会主义法治道路事关全面推进依法治国的根本性和全局性问题，具有管总的作用。只有坚定这条法治道路，才能确保全面依法治国的实际效果。

具体而言，包含以下要义：一是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路是由中国的基本国情和所处阶段所决定的，因而这条法治道路深深植根于中国的现实土壤，是中国道路的有机组成部分。二是坚持依法治国和以德治国相结合是中国特色社会主义法治道路的一个鲜明特点。从治理方式来看，这条法治道路区别于人治和权治。三是社会主义法治的最根本保证就是要始终坚持中国共产党的领导，因此，坚持和拓展中国特色社会主义法治道路必须充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。四是中国特色社会主义道路凝聚着我们党带领人民在长期的社会主义法治实践中积累的智慧，凝结着社会主义法治建设的经验和成就，可以说，这条法治道路是党的法治理论与法治实践传承并创新发展的结果。

(三)价值引领：以人民为中心

以人民为中心是习近平总书记全面依法治国思想的精神实质和价值追求。全面依法治国的进程也是体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益和增进人民福祉的过程，这就要真正做到法律及其实施充分体现人民意志。

这包含如下三层内涵：一是全面依法治国要紧紧依靠人民，充分调动人民参与依法治国的积极性和主动性。人民是全面依法治国的实践主体和力量源泉，宪法和法律的根基和伟力在于人民发自内心的拥护和信仰。因此，我们党既要领导人民制定宪法和法律，也要领导人民切实执行宪法和法律。要通过宪法和法律赋予人民广泛而现实的权利，调动人民参与国家治理的积极性，不断激发人民群众在社会主义建设中的创造活力。二是要运用法治保护人民的权益。保护人民权益是法治的根本目的所在。坚持依法治国的基本方略就要以最广大人民利益为念，为人民安居乐业提供重要保障。同时，要通过法治教育，不断引导人民群众合法、理性和有序地表达相关利益诉求，依法维护自身权益。三是要把人民的获得感、幸福感、安全感作为衡量法治建设成效的重要评价尺度。我们党和国家一贯主张要确保司法机关依法独立公正行使职权，积极回应人民群众对司法公开公正的期待与关注。进入新时代，人民群众对公共安全、司法公正和权益保障有着诸多新期待新要求，习近平总书记特别强调了司法为民的重要性，提出要依法公正对待人民群众的诉求，不断提高人民群众对司法的满意度，“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”[8]67，这是以人民为评价尺度在法治领域的重要体现。

(四)核心理念：以法治推进社会治理体系和治理能力现代化

全面依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。习近平总书记深刻指出：“一个现代化国家必然是法治国家”[9]109,“依法治理是最可靠、最稳定的治理”[8]63。法治在国家治理体系和治理能力现代化中具有基础性、保障性作用，“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。法律是制度的最高形态，以法治推进社会治理体系和治理能力现代化，就要牢牢把握住法律这一重要的制度形式，为中国特色社会主义事业长远发展提供强有力的制度支撑。建设现代化国家还要善于运用法治思维和法治方式进行治理。要在全社会建立良好的法治意识和规则意识，将法治有效应用于各种冲突矛盾的化解和改革发展问题的解决之中，以达到维护社会和谐稳定发展的目的。要不断提升法治化、制度化水平，把法律这套规则体系充分转化为治国理政的治理效能。

(五)基本格局：全面推进立法、执法、司法和守法的进程

习近平总书记从法治工作的基本格局出发，针对法律制定和实施中亟待解决的问题与薄弱环节，对立法、执法、司法和守法等四个领域的工作做出重点安排。这是运用法治进行治国理政的一个重要体现，具有全面性和系统性。在科学立法方面，习近平总书记针对立法领域存在的突出问题，明确提出要加强科学立法和民主立法，关键是要确保高质量立法。

习近平总书记关于法治建设和立法工作的系列重要讲话为加强和改进立法工作特别是在完善立法体制、优化立法职权配置、明确立法权力边界、加强重点领域立法等方面提供了重要指导。在严格执法方面，鉴于执法的严格性、规范性等还存在诸多不足，习近平总书记提出了建设法治政府的目标和要求。强调行政机关作为实施法律法规的重要主体，“要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序”[8]57，努力实现依法治国、依法执政和依法行政的共同推进。在公正司法方面，习近平总书记全面依法治国思想把司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，切实保护和救济受到侵害的权利，制裁和惩罚一切违法犯罪活动。聚焦于提升司法公信力这一关键问题，把深入推进司法体制改革作为着力点和落脚点，进一步指明了优化司法职权配置、完善人权司法保障制度和严肃惩治司法腐败的重要性和必要性。推进全民守法，必须着力增强全民法治观念，是习近平总书记全面依法治国思想中的一个重要内容。习近平总书记指出，“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。”[8]88这就强调了法治观念对依法治国的重要作用。只有对法律有了信仰，人民群众才会自觉按照法律办事。这是因为，法治本身是一种规则之治，只有充分发挥全社会的力量，才能实现国家治理和公民个人权利行使与保护之间的有序衔接。如果人民群众的守法意识淡薄，那么整个社会将会缺乏良好的法治氛围，全面依法治国的效果也将会大打折扣。因此，习近平总书记全面依法治国思想把全民守法作为树立法律权威的重要途径之一，强调要在弘扬法治精神、建设法治文化、传播法律知识、培养法律意识等方面共同推进。

三、习近平总书记全面依法治国思想的实践逻辑

习近平总书记全面依法治国思想在全面建设社会主义现代化国家的新征程中不断深化，为新时代全面依法治国的实践提供了根本遵循。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，树立和维护宪法法律权威，构建完备的中国特色社会主义法治体系等三个方面的内容组成了该思想重要的实践逻辑。

(一)坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一

习近平总书记强调指出：“全面依法治国，核心是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”[10]39这一要求充分体现了把党的领导始终贯穿于法治运行全过程，切实维护人民当家作主，通过依法治国保障党的领导和人民行使权力。从总体来看，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者相互依存，缺一不可。

一是坚持党的领导是根本。具体而言，这首先体现在党的领导是社会主义法治的根本要求。中国特色社会主义法治具有明确的政治属性，“中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党的领导”[2]20，因此，依法治国的全过程和各方面必须由中国共产党来领导。其次体现在党的领导是推进全面依法治国的根本保证。历史和实践证明，只有坚持中国共产党的领导，才能始终保证人民当家作主的充分实现和全面依法治国的正确方向与有序推进。我们党能否对法治建设实现坚强有力的政治领导，是全面依法治国能否得到落实的关键。这就要健全党领导全面依法治国的制度和机制，提升党的领导的制度化和法治化水平，使我们党对全面依法治国的集中统一领导不断强化。

二是我们党领导人民治理国家，就是支持和保证人民实现当家作主，确保人民当家作主实现于治国理政的各个方面。一方面，党领导并依靠广大人民群众进行法治建设与实践，并将法治实践不断上升为法治理论；另一方面，在法治实践中充分维护人民当家作主的权力，将人民的利益、意志和意愿体现并贯穿于法律制定与实施的全过程。

三是全面依法治国为坚持党的领导和人民当家作主权力的行使提供法律保障。党的领导必须依靠社会主义法治。依法治国作为我国的基本治国方略，只有推进国家和社会生活的制度化和法治化，使社会主义建设事业在法治轨道中有序进行，社会活力才能得到解放和增强，社会的和谐稳定和国家的长治久安才能得到维护和实现。

(二)树立和维护宪法法律权威

习近平总书记强调指出：“依法治国，首先是依宪治国。”[11]142习近平总书记全面依法治国思想把依宪治国作为全面依法治国的核心。树立和维护宪法和法律的权威地位成为全面推进依法治国的一个重要实践要求。宪法是国家的根本大法，代表了我国各族人民的共同意志和根本利益。宪法有无权威、是否树立权威事关法治权威能否树立。树立宪法和法律权威，我们党首先要带头尊崇和执行宪法，“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”[11]158。一是要注意培养尊崇宪法法律、敬畏法治的自觉意识。让广大人民群众充分相信并自觉运用法律，使广大人民群众充分认识到宪法法律是全体公民必须遵循的行为规范和保障公民权利的法律武器。二是要在全社会大力弘扬宪法精神和法治精神。坚持法律面前人人平等原则，任何个人、组织或社会团体都要在宪法和法律的范围内从事活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律作为行为准则，“依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权”[1]6。三是要保证宪法和法律的实施。加强宪法监督、法律监督，对一切违法行为予以追究和纠正，充分运用科学有效、系统完备的制度体系来保障宪法法律的实施。

(三)构建完备的中国特色社会主义法治体系

习近平总书记全面依法治国思想把法治体系作为国家治理体系的骨干工程，突出强调了要把建设中国特色社会主义法治体系作为新时代不断开创全面依法治国新局面的总抓手。

其一，坚持立改废释并举，构建完备的法律规范体系。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”法律规范体系不仅包括法律、行政法规及地方性法规体系，而且包括市民公约、乡规民约、行业规章和团体章程在内的社会规范体系，是全面依法治国的基本遵循。一方面，加强重点领域立法。以党和国家事业的发展要求、人民群众的切身利益为出发点，制定了新的国家安全法、反恐怖主义法、网络安全法等法律，不断推进生态环境保护、文化、社会等领域的立法，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道。另一方面，适时修改完善法律。根据现实问题和实践需要，修改宪法，修订刑法等，增强法律法规的及时性、针对性、系统性和有效性，为维护国家核心利益和其他重大利益提供法治保障。

其二，从立法、执法、司法和守法各环节发力，形成高效的法治实施体系。习近平总书记明确提出：“要加快建设包括宪法实施和执法、司法、守法等方面的体制机制，坚持依法行政和公正司法，确保宪法法律全面有效实施。”[10]119法律重在实施，但“徒法不足以自行”，不仅需要实施主体切实履行法定职责、担当法治责任，而且需要构建法治运行的良好体制机制。各级行政机关作为实施法律法规的重要主体，要忠实于法律，带头严格执法，大力推进法治政府建设，自觉维护公共利益、人民权益和社会秩序。

其三，强化权力的制约和监督，建设严密的法治监督体系。法治监督体系的构建是一个系统化的工程，涉及诸多监督领域和监督环节。习近平总书记一再强调，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为”[11]159。从关键环节入手，一要健全宪法实施和监督制度。积极稳妥地推进合宪性审查工作，健全和完善合宪性审查工作的体制机制、相关职责和审查机构等，提升备案审查的制度化水平，确保及时纠正违宪违法行为。二要强化对行政权力的制约和监督。习近平总书记指出：“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”[8]59强化对行政权力的制约和监督是建设法治政府的内在要求。全面推行规范性文件备案审查机制、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制、建立政府法律顾问制度等，都为政府依法行政和依法决策提供了有效保证。三要加强对司法活动的监督。通过加强司法机关的内部监督和检察监督，让司法在阳光下进行。

其四，优化完善相关保障要素和条件，建设有力的法治保障体系。有力的法治保障体系对全面推进依法治国至关重要。这就需要厘清实现全面依法治国的一系列保障条件和制约因素。在政治保障上，全面加强党对依法治国的领导，不断提升党的依法执政能力和水平，发挥好党的领导核心作用；在人才保障上，加强和改进法学教育，注重法治人才的培养和挖掘，着力打造高素质的社会主义法治工作队伍；在制度保障上，改革和完善不符合法治规律、不利于依法治国的体制机制；在社会保障上，加强法治宣传教育，积极培育法治文化，引导全体人民增强法治意识，形成尊法守法的良好社会氛围。

其五，推进党内法规规范化，强化党内法规体系建设。加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系是坚持依法治国和依规治党有机统一的题中之义。一是加强党内法规制定的统筹规划。制定详细的党内法规制定规划，分解任务目标，确保党内法规制定工作规划有计划、有步骤予以落实。不仅要补齐基础主干法规，确保有规可依，而且更要注重提高党内法规的整体质量。二是加强党内法规备案审查力度。明确党内法规备案审查的范围、时限、步骤及处理方法等，提高党内法规备案审查的科学化、规范化水平。三是注重党内法规同国家法律的衔接与协调。党内法规体系和法律规范体系相互补充、相互协调。党内法规的制定与实施都要在国家宪法和法律范围内进行，党内法规在条件成熟时经过法定程序上升为国家法律。四是提高党内法规的执行力。着力构建完备高效的制度体系和执行体系，优化相关机制，提高执规意识，把党内法规执行责任制落实到位。