曹学兵

(英国基尔大学商学院，英国斯塔福德郡 ST55AZ)

长期以来，英国一直都能保持一支建制完整、历史悠久的军队，并以一个比较完备的优抚制度来为现役军人提供福利，为大量的军属、烈属提供服务，为退役军人提供比较优厚的待遇和社会地位。建军数百年以来，英国以比较完善的立法制度为支撑，以健全的薪酬福利待遇体系和公众对军人的尊重态度为保障，逐渐形成一套行之有效的退役军人优抚制度，包括国家的武装力量福利制度、退役军人优抚制度和广泛的社会公益慈善服务体系。但近年来英国社会福利制度意欲寻求变革以解决其中的困境，军人优抚工作也面临新的挑战。

一、英国退役军人优抚概况

英国退役军人的优抚待遇主要指军人特有的福利待遇，包括养老金、抚恤金、伤残补助、住房医疗、工作教育等。英国军人优抚待遇分三种：第一种是军人的养老金、赔偿金制度；第二种是退出现役时的转业安置；第三种是退役之后的优抚待遇。按照英国的法律规定，退役军人包括所有曾经在武装力量、预备役或军事征用的民用船只上工作过一天以上的人员。据英国国家统计办公室的资料显示，英国国防部估计在2015年英国有大约256万退役军人，其中大多数为男性，超过一半年龄在75岁以上①参见：https://www.charnwood.gov.uk/files/documents/key_facts_about_veterans_in_the_uk/20170313%20-%20Veterans%2 0Key%20facts%20%282%29.pdf。。

作为西欧主要军事国家之一，英国对庞大的退役军人群体采取了一个相对集中和简单的优抚体系——英国退役军人由国防部的英国退役军人局（Veterans UK）负责管理。该体系最大的特点就是以各类法律法规为主导，广泛依靠社会福利和全民参与，政府并非唯一的角色。其重要原因是英国拥有一个庞大、全面的社会保障制度，涵盖了育儿、工作、健康、伤残、养老、住房等各个方面[1]。除一些特殊待遇如武装部队伤残金、武装部队养老金和军人住房福利之外，正常的社会保障体系和公共卫生系统承担了英国军人优抚的大部分需要。此外，英国退役军人的优抚工作也得到社会各界的广泛参与，这些在人力、物力和财力方面都是对公共资源的极大补充。总而言之，除国家投入之外，英国退役军人优抚的相当一部分功能是依靠“其他的社会保障机构”“社会慈善机构”“公益保障组织”来实现的。

英国军人优抚资金主要有三个来源。第一个来源是财政拨付的武装部队经费，该经费用于现役和退役军人及其家人的养老金、抚恤金、赔偿金、卫生健康等方面，由国防部退役军人局管理。在2016-2017财政年度，英国国防经费为447亿英镑，其中养老金开支为51.7亿英镑，部队伤残抚恤开支1.63亿英镑①参见：UK Budget Analysis 2017 [EB/OL].[2018-09-10].www.ukpublicspending.co.uk。。第二个来源是财政拨付的社会保障和卫生机构资金，包括退役军人可以参加的国家养老、全民医疗、各类全民福利等。社会保障资金主要来源于国家保险金和财政税收。2016-2017年度英国政府开支总额为7 800亿英镑，其中养老金开支为1 561亿英镑，占20%，是最大的一块支出，卫生费用开支为第二，总额为1 443亿英镑，占18.5%，社会救济福利开支为1 115亿英镑，占14.3%②参见：How Is the Welfare Budget Spent? [EB/OL].[2018-09-10].https://visual.ons.gov.uk/welfare-spending/。。第三个来源是民间筹资，主要是慈善组织的筹款。2017年登记在册的慈善组织的各类收入达到750亿英镑③参见：Acevo.2017.Charity Today 2017.Acevo Charity Leaders Network [EB/OL].[2018-09-10].https://www.acevo.org.uk。，为社会救助提供了大量的资金和资源。

二、军人享受的优抚待遇

（一）军人养老金、抚恤金和其他福利待遇及发放标准

目前英国军人的正常退休年龄为60岁，但服役期满20年、年龄在40岁以上的军人可以提前退休并领取养老金。养老金覆盖正规和预备役部队的军人，待遇与军人平均工资挂钩，并基于无缴费养老金原则，即军人的养老金由国防部全额缴费，个人无须缴纳任何费用。部队养老金也遵循比较优厚的“收益确定制度”，可以随时计算退休时的收益，属于稳定安全的项目④参见：Armed Forces Pensions-2015 [EB/OL].[2018-09-10].https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05891。。部队养老金金额为军人各年度平均工资的四十七分之一乘以服役年限⑤参见：The Armed Forces Pension Scheme 2015: Your Pension Scheme Explained [EB/OL].[2018-09-10].https://www.gov.uk/government/publications/armed-forces-and-reserve-forces-pension-schemes-guidance-booklets。。

如军人在服役期间因公受伤致病、致残或死亡，他们本人或家属会领取一定的抚恤补偿金⑥参见：War Pension Scheme Annual Statistics: 1 April 2006 to 31 March 2017 [EB/OL].[2018-09-10].https://www.gov.uk/government/statistics/war-pensions-scheme-statistics-2017。。武装部队补偿金实行“无错”原则，即只要符合条件，军人或其家属无须声明没有过错就可领取抚恤金。抚恤金涵盖任何与军事服役有关的伤病，从骨折等轻伤到截肢等重伤均在此列，因探险培训、身体训练或体育比赛而造成的伤害也包含在内。因伤病残疾而领取的补偿金包括“一次性抚恤金”“保证收入津贴”“海外伤害补偿金”等，以此为军人及其家属提供相当数量的伤病补偿、财产损失补偿、特殊津贴、丧葬津贴等。

除前述待遇外，退役军人还可以申请以下几种与军队相关的福利。第一种是专为军人提供的“武装部队个人独立津贴”，为因服役受伤的退役军人提供额外的经济资助，符合条件的人员为所有领取50%及以上“保证收入津贴”的军人，目前的额度是每周141.10英镑。第二种是军人亡故抚恤金及优抚制度。在结束现役7年之内亡故或在7年之外死亡但死因与服役有关的退役军人，其受益人将得到一份亡故抚恤金，其家庭成员可以享受养老金待遇。同现役军人一样，亡故退役军人提名人或配偶将享有一份终生养老金。

（二）退出现役、转型期间的军人安置

退出现役的大部分军人都可以领取一定数量的“重新安置津贴”，以便他们能够尽快重新融入社会。在军人到达服役期满之前的一定时间，部队会对即将退役的军人进行各种准备工作，包括体检、培训、福利制度的衔接等[2]。在住房方面，国防部有专门的住房服务咨询办公室负责为现役军人提供退伍之后的住房服务。在距离退役三个月之内，每一名军人都要做一次全面的体检，否则将无法按期退役。在距离退役六到九个月期间军人可以到武装部队牙科服务中心预约检查牙齿健康。英国实行全民医疗福利制度，退役军人的健康服务由英国全民医疗保健服务（NHS）提供。英国全民医疗保健服务由社区医疗和医院医疗两级体系组成，属于基本免费的全民福利。

很多伤残的退役军人都有安装和使用假肢的需求，为此英国全民医疗保健服务从 2012年开始陆续在全国设立了 9个“残疾服务中心”，按照部队相关机构的标准为这些退役军人提供高质量、专业性的残肢康复和假肢服务。国防部非常注重现役军人和退役军人的精神健康问题，专门设立了“退役军人及预备役军人精神健康项目”，为有需要的老兵提供免费的咨询、转介和治疗服务，甚至提供路费补贴。英国全民医疗保健服务还专门提供治疗“战争创伤后遗症”的服务，为有参战经历的老兵提供评估、心理辅导和必要的医疗救治[3]。

协助退役军人重新融入社会的主要焦点是再就业。军人退伍之后5年之内仍可使用部队的军人标准教育等级中心进行再就业培训，其中有些课程可与高中毕业文凭或大学预科资格对接。同时部队也与地方紧密合作，在军人再就业的时间、财务、培训上提供全方位的咨询和服务，包括信息共享、就业咨询以及培训[4]。此外，部队与民间慈善机构“军人就业服务协会”一起为退役军人提供终生的就业帮助服务。据统计，就业转型机构的效果十分明显，在2012-2017年间，经再就业机构协助后的退役军人6个月内就业率始终保持在80%以上①参见：Career Transition Partnership Annual Statistics: UK Regular Service Personnel Employment Outcomes [EB/OL].[2018-09-10].https://www.gov.uk/government/statistics/career-transition-partnership-ex-service-personnel-employmentoutcomes-financial-year-201617。。

（三）退役军人优抚待遇

除了国防部的退役军人服务局之外，从国家到地方并没有一套常设的管理退役军人的公共机构，在各个方面给予退役军人协助的是政府、民间社会力量甚至是企业[5]。国家就业与养老金部负责社会保障救济工作，通过设在全国各地的服务中心发放福利金，并通过各地的“就业中心”为有需要的人提供就业帮助。在这方面退役军人可以享受一项针对部分人员的优惠服务——工作与健康计划，通过该计划退役军人可接受免费培训和个性化的就业指导帮助。针对参战老兵的特殊需要，武装部队抚恤与养老金委员会设有照顾参战老兵的“英雄健康”项目，以此积极推动社会各界支持军人，并通过“武装部队日”和军事勋章等活动提升公众对军人的认可度。所有现役军人、家属、文职人员、预备役军人和退役军人都可以申领政府推出的“国防优惠卡”，在全国范围内享受消费购物优惠。现役和退役军人在乘坐公共交通时可凭身份证件享受打折优惠。

三、全民社会保障福利

同其他所有平民一样，退役军人可以享受英国的全民福利保障，包括各类伤残津贴、住房津贴、就业津贴和家庭津贴，其中绝大部分福利由就业与养老金部审核发放。退役的伤残军人可以申领三种福利：“残疾设施津贴”“协助工作津贴”和“残疾救济金”。低收入的退役军人可以享受国家的“住房津贴”，现役军人和家属在驻扎海外期间可以申请豁免其国内房产的市政税。和其他就业者一样，退役军人只要缴纳“国民保险费”，即可按照缴费年限和额度在法定退休年龄之后领取“国家养老金”。如果退役军人或其家庭的收入低于一定额度，退役军人可以申请国家福利中的“低收入津贴”“低收入求职者津贴”和“就业收入津贴”。近年来，英国开始推行新的“统一福利救济金”制度，对除伤残津贴之外的大部分全民福利待遇进行了一次深入改革①参见：英国开始实施社会福利制度大规模改革[EB/OL].[2018-09-10].https://www.bbc.com/zhongwen/simp/uk/201 3/04/130401_uk_welfare_reforms.shtml。，目的是开源节流、提高救济效率和鼓励民众就业，并通过各种渠道支持和鼓励福利救助人员提高就业能力，最终摆脱福利依赖和贫困。新的制度将会使很多福利领取人的津贴减少，但对退役军人的津贴予以保护。

四、全社会共同参与优抚工作

（一）政策扶植

英国政府对社会参与优抚军人活动十分重视，鼓励各种各样的民间战争纪念活动。建于伦敦市中心白厅外的和平纪念碑，是皇室、政府和军方在重大节日纪念战争和军人的主要场所。虽然有时政府也会提供部分补贴，但大部分纪念活动的费用是由民间自发组织或自发筹款，比如2007年英国在国家军人纪念中心兴建了一所新的国家战争纪念馆，该馆尽管国防部也投入了一定的资金，但其主要建设经费则来自公众筹款、纪念币销售收入和彩票收入。英国政府非常鼓励民间慈善机构的发展，登记在册的大小慈善组织（包括扶持退役军人的机构）有 16万家，每年通过募捐和企业运作收入数百亿英镑[6]。

2010年英国政府颁布了《军队：武装部队盟约》②参见：https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/49469/the_armed_forces_covenant.pdf。，号召社会各界签署该盟约并承诺“优待军人”“支持武装部队、现役及退役军人”。该盟约公布后逐渐为社会各界接受，地方政府、大型企业和非政府组织纷纷签署盟约，支持优抚政策的落实。该盟约由《社区盟约》和《企业盟约》组成，鼓励地方社区和企业支持部队在其所在地的发展，呼吁公众理解军队，增强公众对部队的意识。目前除北爱尔兰的部分地方议会外，所有其他地方议会都签署了社区盟约。许多地方政府还设立了“盟约大使”一职，以此推动当地实践优抚军人承诺并帮助解决实际问题，比如“扶持退役军人就业”“帮助预备役军人和军属”“协助开展武装部队日的活动”“提供对现役和退役军人的打折优惠”等。

（二）全民参与

英国退役军人的优抚工作在很大程度上依赖民众的参与。通过多年来政府和社会机构的宣传和筹资，民间已经形成了尊重军人、优待军人的传统[7]。民众对武装力量的总体尊重程度很高，有关统计表明①参见：https://www.fim-trust.org/wp-content/uploads/2018/06/20180613-NIVHWS-NILTS-Report-June-2018-FINAL.pdf。，75%的民众认为他们非常尊重军人，64%的民众了解至少一种军人或退役军人慈善机构组织。自2006年开始，每年6月份的最后一个星期六为英国的“退役军人日”，自2009年起这一天改称为“武装部队日”，以庆祝现役和退役军人的贡献，在这一天英国各地组织军人及老兵进行盛大游行、静默纪念、募捐等活动。每当海外执勤的军人归来，部队都会组织在驻军当地列队游行；每当军舰回港时，驻当地的海军组织当地民众和海军亲属迎接。在战争中阵亡的军人，部队会组织在其家乡进行“灵车巡游”“悼念”等活动，街道两边会有大量民众注目行礼，并送上鲜花纪念[8]。

由于公众认可、尊重军人，所以英国国内有大量的以支持军人与退役军人为主要目的的慈善组织，这些慈善组织大致可分为针对各兵种的、针对现役或退役军人的、针对历次主要战争的、针对各类伤病残疾的等，正式注册的就有2 000多家。其中规模最大、影响最广的是退役军人公益性慈善组织“皇家退役军人协会”（Royal British Legion），该组织专门为退役军人及其家属提供广泛的信息咨询、纪念活动、筹款集资、政策研究、健康福利、住房财务等帮助。自 1921年成立起，该组织已建成遍及英国及海外英联邦领地的网络，2016年的收入高达1.5亿英镑②参见：https://media.britishlegion.org.uk/Media/9244/the-royal-british-legion-annual-report-accounts-2016.pdf。。

每年11月11日是英国和其他一些英联邦国家的“阵亡将士纪念日”（Remembrance Day），现已成为纪念所有在历次战争中阵亡的将士的节日。每逢这一天，英国政府会在上午11点11分组织全国性的2分钟默哀，在伦敦市中心的战争阵亡纪念碑前举行由皇室和中央政府参加的纪念仪式，有“向纪念碑献花”“重要任务讲话”“老兵游行”等活动，离这天最近的一个周日还会有盛大的教会纪念仪式。

另外一个重要的优抚军人的公众活动是罂粟花募捐活动（Poppy Appeal）。在每年的“阵亡将士纪念日”前，英国民众都会积极购买纪念性的罂粟塑料花佩戴到胸前，在城市街头、车站和商场门口也有很多退伍老兵佩戴战争勋章推销罂粟花，以纪念阵亡军人。由于社会的推动，英国出现了全民购买、佩戴罂粟花的现象，每年都可以募集大量的民间捐款。据统计，78%的英国民众曾经购买过塑料纪念罂粟花。2016年英国通过罂粟花活动而获得的募捐额度高达4 760万英镑，为“支持退役军人”“照顾伤残老兵和阵亡将士的遗属”提供了大量资金③参见：腾龙说事：佩戴罂粟花背后的故事[EB/OL].[2018-09-10].https://www.bbc.com/ukchina/trad/uk_life/teng long/2012/11/121109_tenglong_poppy.shtml。。

五、英国退役军人优抚制度面临的挑战

“健全的全民卫生健康和社会福利系统”“针对军人优抚的立法保护和行政制度”“公众的普遍支持”，为英国军人优抚提供了坚实的保障，使英国军人能够得到比较优越的待遇，形成了一套比较有特色的优抚安置制度④参见：Support for UK Veterans [EB/OL].[2018-09-10].https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7693。。但是长期的福利救济政策也使英国国家财政背上沉重的包袱，尤其是进入 21世纪以来，英国全民福利制度的负面影响逐渐显现，不断上升的福利需求和开支使英国国家财政背上了沉重的负担[9]。在人口老化加剧、社保费用急剧上涨的情况下，原有的财政支出渠道逐渐无法承担巨大的开支需求。英国2010-2011财政年度的赤字高达1 454亿英镑，相当于英国国内生产总值的11%，创下二战以来的纪录。再加上社保制度结构不合理、利用效率低、对降低贫困缺乏可持续的对策、大量的骗保现象，政府财政遭受沉重损失。这些严重的弊病使英国政府不得不痛下决心改革社会保障制度，尤其是福利体系和救济制度，军人优抚的一些政策受到波及[10]。

2013年4月以后英国政府推行新的福利改革，直接导致福利救助金重新配置、数额减少，增加了不少退役军人和家庭的经济负担，退役军人的福利救助、公共医疗服务和专业疗养康复服务等受到冲击。新的“统一福利救济金”的推行并未达到明显节省大批财政资金的目的，反而给大量的工薪低收入家庭造成严重影响，离起初的开源节流目标相差甚远①参见：Universal Credit to Save Taxpayers only 2% in spite of Benefit Cuts [EB/OL].[2018-09-10].https://www.the guardian.com/society/2018/jan/25/universal-credit-taxpayers-benefits-cuts。。因为民众和民间团体的大量反对，福利制度改革多次进行修改，实际推行的措施和效果也大打折扣。此次改革对残疾人的福利津贴，尤其是退役军人的伤残补贴造成一定的影响。如何在开源节流与提高优抚效率之间实现平衡是摆在英国政府面前的一个严峻挑战。

除政策和资金外，英国的军人优抚工作在就业、康复、慈善等方面也存在一定的问题和挑战。首先，军人优抚相关行政立法工作亟待加强。目前英国退役军人的行政管理仅由国防部一个单位提供，但具体的优抚事务和立法工作涉及多个部门和社会各界，所以社会上关于建立统一的“退役军人事务部”的呼声一直未停。其次，退役军人再就业转型仍存在缺口。据英国国防部数据显示②参见：https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/675956/2018012 5_-_CTP_Statistical_Bulletin_-_O.pdf。，虽然退役军人的整体就业率为82%，高于全民75%的就业率，但仍有相当数量的军人在退役六个月后没有就业。陆军退役军人的就业率低于海军和空军，而少数族裔退役军人的非就业率高达21%，女性退役军人和伤残退役军人更难及时就业。第三，对于退役军人中的弱势群体，包括病残人士、无家可归人士，他们的身份转换和优抚工作仍是难题。在参加过阿富汗和伊拉克战争的退役军人中，相当一部分人至今还被“战争创伤后遗症”和各种残疾所困扰，该群体属于军人优抚工作的一个新的重点。如何更好地帮扶这部分弱势群体是摆在英国优抚部门和社会各界面前的一个问题。第四，公共卫生机构与社会公益机构之间的资源配置和转介协调亟待加强。

六、英国退役军人优抚制度的改革趋势

为适应新的形势，2015年英国推出了《国家安全及国防检讨计划》，定下了今后10年内力推控制成本、增加快速打击的军事战略，包括改革军人的优抚结构体系③参见：Defence Review: Main Developments at a Glance [EB/OL].[2018-09-10].https://www.bbc.co.uk/news/uk-3489 7803。。但改革计划过于激进，争议太大，所以迟迟未能全面执行。但无论怎样改革，提高军人优抚效率的根本在于优化军人优抚管理系统，即建立一个综合的、跨部门的政府部门统筹军人优抚工作，在提高资源利用效率的同时为军人提供一站式、高效可行的服务，以适应新时期军人和社会各界对优抚工作的要求。退役军人优抚工作中的难点其实也是社会热点，特别是有关退役军人精神健康、残疾康复、公益慈善、儿童看护、伤病赔偿以及养老金等的问题。虽然军人优抚有较高的公众参与度，但政府仍然需要在动员社会各界、加强军地联系方面加大力度。如何立足退役军人优抚制度已有的优势拓展新的空间，是摆在英国政府及社会各界面前的一个长期的挑战。

七、英国军人优抚制度对我国的启示

英国的军人优抚制度历经几个世纪，积累了丰富的经验，形成了自身的特色与优势，对进一步完善我国的军人优抚制度具有借鉴作用。

（一）完善优抚立法，深化制度保障

英国军人优抚制度的一个突出特点是重视立法保障，最早可以追溯到1689年的《权利法案》。20世纪以来，《武装部队法案》成为英国规范武装力量的主要法律基础，也是英国现代军人优抚、工资福利、退役待遇等的重要法律依据。此外，英国的法律体系里有大量的有关国防、军队、军人管理、军人补偿、养老健康等事务的法律法规[11]，涉及平等权利和机会、反歧视、家庭保护等，有效地保护和保障了军人优抚制度的推进。

立法为军人优抚工作的健康发展提供了有力保证，也是国家干预和管理军人优抚工作的重要手段，这对我国军人优抚工作的发展有很大的启示作用。只有健全的法律法规，才能以法制化和规范化的制度来保证优抚工作的顺利实施[12]。因此，我国军人优抚工作的进一步发展需要法制化，即完善军人优抚管理的相关法律条例，在国家层面用法律形式保障军人优抚工作的管理，使各种政策和措施具有稳定性和持续性。完善优抚立法可以使管理部门做到有法可依，对不利于优抚工作发展的违法行为在法律上给予约束和制裁[13]。近年来，我国的军人优抚工作也在不断地更新和改革。我国在2018年4月6日成立了退役军人事务部，并已经着手整理评估中华人民共和国成立以来涉及退役军人的政策法规，准备起草《退役军人保障法》和《关于加强新时代退役军人工作的意见》等重要法规文件以及其他配套政策制度，对退役军人的工作进行总体设计，加快立法的步伐，逐步完善军人优抚政策制度体系，以制度建设的改革推进军人优抚工作的健康发展[14]。

（二）动员各方力量，扩大社会参与

英国的经验说明，军人优抚并非完全是政府的责任，动员社会各界参与才是扩大资金来源、保障优抚工作健康发展的重要一环。由于英国政府的支持，英国社会已经形成尊重和优待军人的传统[15]，英国民间的慈善机构每年可以筹款数百亿英镑，为优抚军人提供了大量资金。随着经济体制改革的深入，当前我国的拥军优抚安置工作正面临调整，与优抚安置紧密相关的住房、医疗、福利、户籍等制度需要协同改革。由于社会资源配置的市场化进程加快，统筹兼顾指导思想下的拥军安置难度越来越大。因为优抚安置的对象分散在社会各个行业和阶层，单靠国家做好拥军安置工作无法解决所有的矛盾，必须依靠全社会的共同参与，进一步丰富优抚工作的内容和深度，进一步提高优抚安置的保障水平。社会筹款、公众集资不失为有效的资金配置方法，用民间的力量为优抚安置提供资金支持，也是广大民众参与优抚工作的一个重要手段。

（三）加强社会保障，提高优抚质量

虽然英国并非人口大国，但其军人及家属也是一个非常庞大的群体，如果单单依靠专门的优抚体系来对现役、退役军人及军属提供所有的专门保障，不仅会浪费资源，而且也牵涉到复杂的保障工作制度和体系建设。军人退役之后的所有医疗社保都接入社会保障体系，使他们免去了后顾之忧。英国的军人优抚制度是一个相对比较集中和简单的体系，而且正规的管理部门人员也没有多么复杂、庞大，主要原因就是英国拥有一个庞大、全面的社会保障制度，涵盖了育儿、工作、健康、伤残、养老、住房等各个方面[16]。在现代的历届英国政府中，社会福利保障开支都是预算中最大的一块。比如在2017年财政年度，英国的福利开支高达2 640亿英镑，占全部政府开支的34%，超过其他任何一项。由于健全的社会保障体系的存在，除一些特殊待遇比如武装部队伤残金、武装部队养老金和军人住房福利之外，正常的社保体系和公共卫生系统承担了军人优抚的大部分需要。当然，庞大的福利开支也日益成为政府的财政负担，在一定程度上影响了优抚救助的有效性和可持续性[17]。

我国的社保制度经过多年的发展，已经取得了很大的成效，但仍然有许多问题，其中突出的一个矛盾是社保的投入还远远不够，退役军人的优抚安置工作存在一定的挑战[18]。由于社保的覆盖面还不尽完善，再加上条块分割的影响，很多民众，包括退役军人的社会保障并没有落实。比如城乡之间、发达与欠发达区域之间在社保覆盖和支付能力方面都有很大差异。国家投入不足也造成个人和企业的社保缴费负担过重，使得国家提供的部分惠民政策没有给民众，包括复退军人带来应有的实惠，造成一定的社会问题，如医患矛盾等。当一些优抚对象在生活中遇到特殊困难时，保障体系的不完善使他们无法得到有效的救助。如何克服这些矛盾以及如何有效增加资源投入，将是今后优抚安置工作的重点。