蒯正明，盛巧玲

(温州大学马克思主义学院，浙江温州 325035)

监察，顾名思义，监是监督、约束权力，察是考察、检举官员。监察权作为监督权的一种，与政党监督、公民监督、新闻监督有着很大的不同，其主体是拥有一定权力的国家机关，监督的对象也是掌握权力的国家机关及其工作人员。就监督的方式来看，它不仅要求在事后追究违法行为，而且要求对权力行使的整个过程加以经常性的监督。中华人民共和国成立 70年来，中国共产党人依据我国国情，为完善国家监察体制进行了积极的思考和探索，大致经历了三个阶段。第一阶段是中华人民共和国成立至改革开放前，这一阶段建立了行政监察体制和党的纪检机关，但由于受“左”倾主义思想影响，国家监察体制探索遭受严重挫折。第二阶段是自改革开放至党的十八大前，这一阶段是在吸取第一阶段正反两方面经验教训的基础上探索完善国家监察体制有效途径，实行了纪检、行政监察机关合署办公，同时对监察权配置进行了一系列的变革。但在实践中依然面临行政监察机关独立性不足，纪检机关调查权合宪性存在争议等问题。第三阶段是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央为构建集中统一、权威高效的监察体系，形成设立监察委员会的思想，开启了国家监察体制改革新时代。

中华人民共和国成立 70年来，国家监察体制改革所经历的三个阶段不是相互割裂的，而是相互衔接、相互联系的，有着内在的逻辑联系。一方面前一阶段的探索为后一阶段的改革奠定了重要的思想基础和实践基础，另一方面前一阶段面临的问题和不足又构成后一阶段的改革动因。旧矛盾解决与新矛盾产生是事物由低级向高级发展的生机和动力所在。中华人民共和国成立以来，国家监察体制改革是在解决问题、矛盾的过程中逐步推进的，中国共产党人对国家监察体制改革的认识也正是在这一过程中不断深化。

一、国家监察体制的初创及其遭遇的挫折

中国共产党是马克思主义性质的政党，实现对权力有效监督和制约是中国共产党维护先进性和纯洁性的应有之义。为了强化对权力的监督，中华人民共和国成立之后，中国共产党人在监察权的配置上，实行的是行政监察制度。1949年11月，中央人民政府政务院人民监察委员会正式成立。1951年9月3日，中央人民政府政务院又发布了在政务院财政经济委员会所属7个部门设置监察机构的命令，财政部、贸易部、工业部、铁道部及邮电部等相继建立了监察室。之后，地方各级行政监察机关纷纷成立。1954年，第一届全国人民代表大会后，政务院人民监察委员会改为中华人民共和国监察部。全国人大任命钱瑛为监察部部长。

应该说，中华人民共和国成立之后，我国建立的行政监察制度是建立在我国国情基础之上的。当时，人民代表大会制度尚未建立，为了实现对行政权力的有效监督，首先要求建立行政监察制度。1954年，人民代表大会制度正式建立。第一届全国人民代表大会通过宪法明确规定了人大的职权之一就是：“监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。在这种情况下，“对检察机关和审判机关的监督权已经由人大来行使，没有必要在人大之下设立独立监察机关。”[1]

同时，为了强化对党员的监督，中华人民共和国成立后，中国共产党党内监督制度也逐步确立。1949年11月，党中央作出《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》，此后，中央和地方的党的纪律检查委员会相继建立，为维护党的纪律起到了重要的作用。从1950年初到1951年初，“根据不完全统计，一年内各中央局、分局及人民解放军的党的纪律检查委员会共受理各种违反纪律案件8 671起，处分党员8 026人，其中涉及党籍处分者3 014人。中央纪律检查委员会共受理案件295件，处分党员201人，其中涉及党籍处分者136人。”[2]党的纪律检查委员会从1949年底成立到1955年3月结束使命，做了大量的工作，对党员干部违法乱纪的现象给予了有效的监督和打击，但也存在着一些不足，主要表现为职权受限不利于纪委监督工作的开展。有鉴于此，1955年，中国共产党全国代表大会通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》。《决议》决定成立党的中央和地方各级监察委员会，以代替原有的中央和地方的各级党的纪律检查委员会。

在党的纪检机关与国家行政监察机关的关系方面，总的看来，在 1959年之前，党的纪检机关与行政监察机关是并存的。1959年4月，第二届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院提出的撤销国家监察部的议案，在此情况下，“地方各级政府的监察机构与各级党的监委合并，不合并的则由各级政府自行决定处理。”[3]国家监察权实质上划归中国共产党的各级党的组织行使，实行党纪和政纪一起抓的监督模式。后来，随着“左”倾主义思想发展，党的纪律检查工作受到很大的冲击。1969年党的九大党章完全取消了党的纪律检查机构的有关条款，从而废止了党的纪律检查工作。

二、国家监察体制的重建、变革及其面临的主要问题

1977年8月，党的十一大作出重建纪律检查机关的重要决定。党的十一大党章第十三条就明确规定：“党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会。”①参见：中国共产党历次党章汇编（1921-2012）[C].北京：中国方正出版社，2012：290。不过，从实践来看，由于种种原因，中央和地方各级党委普遍设立纪律检查委员会，还是在党的十一届三中全会以后的事情。

经过反复酝酿和充分准备，党的十一届三中全会正式选举产生由100人组成的中央纪律检查委员会，陈云为第一书记。1979年4月25日，中纪委和中央组织部联合下发了《关于迅速建立健全各级纪律检查机构的意见》。《意见》要求省、市、自治区、地、州、县委纪委、纪检组（或筹备组），要在5月底前普遍正式建立纪律检查机构，之后党的纪检机构得到逐步建立。“到1980年1月，全国各省、地、县的纪律检查机构，除少数县一级的纪检机构尚未建立以外，绝大多数已经成立或正在筹建（筹建单位需经召开党的委员会选举产生），约占应建总数的98%左右。”[4]

在恢复和重建党的纪律检查机构的同时，为了强化权力监督，进一步推进监察工作，1986年12月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定恢复国家行政监察体制。1987年国务院发出通知，要求县以上人民政府尽快设立行政监察部门。到1988年底，省、地（市）、县三级行政监察机构先后组建完成。

党的十四大后，为了在发展社会主义市场经济中维护党纪政纪的严肃性，切实搞好党风政风建设，1993年5月，中共中央纪律检查委员会、监察部又联合发布了《关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》。《意见》规定：“中央直属机关、中央国家机关纪检、监察机构合署办公。”②参见：中国共产党党内法规选编（1978-1996）[C].北京：法律出版社，2009：475-476。随后，各省、地(市)、县的纪检、监察机构合署办公，由此实现了纪检监察一体化。同时为了促进对行政权力的监督，1997年《中华人民共和国行政监察法》发布，2010年又进行了修正，进一步明确了行政监察机关的职责、权限，以及监察程序等。

与此相适应，改革开放以来，国家在监察权配置上又出现了一些新的变化。一是作为专门的经济监察机构，即审计部门正式单独建立。中华人民共和国成立后，在相当长的一段时间里，没有设立专门的审计机关，审计监督只是作为行政监察机关的一项任务。改革开放以后，面对复杂的经济环境，1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过宪法正式确定成立审计机关。1983年9月，中华人民共和国审计署正式成立。二是将贪污贿赂和渎职纳入检察机关监察的范围。改革开放之后，1978年宪法恢复设置人民检察院。1979年8月，最高人民检察院设立经济检察厅。1995年11月10日，根据中共中央批准的高检院机构改革方案，最高人民检察院反贪污贿赂总局成立。反贪总局是高检院内设的惩治贪污贿赂等经济犯罪的职能机构，担负对依法应由检察机关管理的贪污贿赂等经济犯罪案件的初查和侦查，以及收集信息和预防犯罪等工作。

通过改革开放后的一系列努力，中国共产党不仅相继恢复了党的纪律检查机构和国家行政监察机构，同时对纪检监察体制进行了改革，我国的监察权配置由此呈现这样一种格局：一是行使监察权的主体是由党的纪律监察机关与行政监察机关构成，实行纪检监察一体化。在具体实践中采取一套工作机构、两个机构名称，同时履行纪检、监察两项职能，同时承担党章和《中华人民共和国行政监察法》赋予的职责。二是人民检察院行使部分监察权。由于人民检察院是具有对国家机关工作人员贪污贿赂行为进行侦查和起诉的职权，具有监督国家机关和公职人员的性质，因此，实际上也行使部分监察权，不过检察院的监察权主要体现在侦查阶段，而起诉阶段的职权则属于司法权的范畴。三是审计机关行使部分的监察权。就监察权配置的特点来看，主要表现为：一是“政党嵌入型”的特点较为明显，尤其是通过主体性嵌入，实现中国共产党的纪律检查组织与国家行政监察机构的融合；二是纪检监察机关的职责除了履行《中华人民共和国行政监察法》规定的职责，同时还要履行中国共产党党内监督执纪问责职责，始终要把纪律和规矩挺在法律前面；三是监察权配置相对分散，除了纪检监察机关这一主渠道之外，还存在审计机关的监察权和人民检察院的监察权；四是监察的对象主要是中国共产党党员队伍以及国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员。

我国监察权的这种配置格局是中国共产党依据我国具体国情、权力运作特点等，在长期的社会主义建设实践探索中逐步形成的，它对于推进反腐倡廉建设，强化权力监督都起到极为重要的作用。但我们也应该看到，这一体制在实际的运作中也存在一系列问题，主要表现为：

第一，党的组织与国家机关之间的功能边界问题。纪检监察机关合署办公体制使纪检监察队伍更加统一，力量也更为集中。但我们需要看到，纪检监察机关合署办公并不是基于党政分开的原则，不仅容易混淆党的组织与国家之间的功能边界，同时也容易混淆党内法规与国家法律之间的边界。

第二，行政监察机构的独立性和权威性不足。纪检监察机关合署办公体制下，纪检机关权力边界的扩张，很容易导致行政监察机构独立性不足，不利于其作为国家法定权力监督机制的功能发挥和成长。并且，由于行政监察机构实行的是双重领导体制，在实践中监察机关作用发挥效应如何，很大程度上取决于上级领导和所在地人民政府的支持和配合。如果所在地政府领导在主观上不重视，行政监察的效应必然减弱。

第三，纪检机关调查权合宪性存在争议。这其中具有代表性的就是“双规”问题。“双规”作为一种党内审查措施，具有鲜明的政治属性。在现实案件中，纪委实际上代行了一定的执法、司法机关的职权，导致“两规”与宪法和法律中国家机关权力配置规则之间冲突，引起“双规”合宪性的争议。

第四，监察对象覆盖范围有限。原有纪检监察的对象只是覆盖了中国共产党党员队伍以及国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员。而对于人大、政协、审判、检察机关中，以及民主党派机关中非中共党员的公职人员则没有纳入监察的范围之内，这显然是不利于反腐倡廉建设的。

针对上述问题，如何进一步增强监察机构独立性和权威性？如何协调好党内法规与国家法律的关系？如何构建与依法治国相适应的监察体制？上述问题构成了党的十八大之后以习近平同志为核心的党中央深化国家监察体制改革的主要动因。

三、设立国家监察委员会：新时代国家监察体制改革的重大举措

围绕国家监察机构改革问题，党的十八大之前学界就提出不少的改革方案。主要有：一是主张建立行政监察专员制度，行政监察专员由本级人民代表大会选举产生和任命，在法律授权范围内独立行使职权。二是主张建立人民监察委员会制度。人民监察委员会作为人民代表大会下设的专门委员会，并享有一定的调查权、建议权、报告权等。党的十八大之后，以习近平同志为核心的党中央就一直思考和谋划如何适应全面从严治党和全面依法治国的新要求，完善国家监察体制，强化国家监察力量，逐步形成设立国家监察委员会的思想。2016年，中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。之后，北京市、山西省、浙江省的监察体制改革试点得到积极推进。在此基础上，党的十九大报告明确指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会。”

党的十九大以来，深化国家监察体制改革在全国快速推进。2018年2月25日，随着广西大新县监察委员会正式成立，全国范围内的各级监察委员会全部组建完成[5]。由此标志着“具有中国特色社会主义监察体系初步形成”[6]。在此基础上，2018年2月28日，党的十九届三中全会正式审议通过了《深化党和国家机构改革方案》。《方案》明确指出：“将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公。” 2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》进一步确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位，为新时代深化国家监察体制改革提供了根本的法治保障。此外，全国人大还专门通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），进一步从法律上明确了国家监察体制的改革成果，标志着新时代国家监察体制改革由试点迈入全面深化新阶段。

设立监察委员会是以习近平同志为核心的党中央从国家治理体系和治理能力现代化高度深化国家监察体制所作出的重大部署，它无论是对于推进全面依法治国，还是强化权力监督，深入推进反腐败斗争都具有重要的现实意义。对此，2018年12月13日，习近平总书记在党的十九届中央政治局第十一次集体学习时的讲话中就明确指出：“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间。”[7]6具体来说，新时代设立监察委员会的意义主要表现为：

第一，有效增强了监察机关的独立性。首先，监察委员会由人大选举产生，对本级人大及其常委会负责。这使得监察机关的地位发生了极大的变化。原来的行政监察体制下，监察机关隶属于同级人民政府。监察机关这一地位的改变对于增强其独立性和权威性无疑是极为重要的。其次，有效地解决了我国现行反腐败工作机制下“力量分散”的问题。通过将过去行政监察机关、中国共产党纪律检查委员会、国家检察机关行使的反腐败职能全部整合到监察委员会，有利于建立集中统一、权威高效的监察体制。三是实行党的纪律检查委员会与国家的监察委员会合署办公，既有利于保证党对监察机关的领导，又有利于统筹各方力量，减少办案中可能出现的干扰。

第二，有利于规范党与国家关系。由于监察委员会被定位于国家机关，监察委员会依据《监察法》履行监督、调查、处置职责。一旦需要类似于“双规”“双指”的措施，可以由监察委员会下设的调查机关采取留置措施，这对于保证党的执纪调查手段合法，实现法治反腐都具有重要的意义。

第三，实现监察对象全覆盖。这个全覆盖就是要覆盖到所有行使公权力的公职人员，而不仅是中国共产党党员队伍以及国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员，这对于构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，营造风清气正的政治生态环境无疑具有重要的意义。

第四，开创了国家政体结构的新模式。监察委员会制度迥异于西方监察模式，也不同于苏联苏维埃制度。它是围绕人民代表大会制度这一基本政治制度的基础上构建专司监察权国家机构的一次伟大尝试，通过改革形成人民代表大会制度下的“一府一委两院”制，这一政治运作架构既注重实现权力间的制衡，又坚持了中国特色社会主义政治制度，这对于探索中国特色的监察模式具有深远的意义。

四、新时代深化国家监察体制改革需要处理好的基本问题

设立国家监察委员会是新时代深化国家监察体制改革的重大举措，也是推进全面从严治党向纵深发展的重要保障。目前，国家监委和省市县三级监委已经组建完成，需要我们在此基础上，思考深化国家监察体制改革，进一步推进国家监察委员会建设。

第一，正确处理好监察委员会与党的纪检机构、国家检察机关的关系。由于监察委员会整合了多个部门、多项职能，这就要求我们必须处理好机构整合后原机构之间关系和各机构的职能衔接问题。具体来说，主要包括：（1）处理好监察委员会与党的纪律检查委员会的关系。由于监委与纪委“两委合署办公”，那么必然带来如何处理好两个不同性质机关之间关系的问题。在原来纪检监察体制中，往往是以纪委为主、以监察为辅，这也是导致行政监察机关独立性不足的重要原因。新时代深化监察体制改革中尤其要处理好两者“分”与“合”的关系。在“合”的方面，主要是在违纪违法的查处上要实现信息上的共享，业务上相互配合、相互支持。在“分”方面主要是区分两者性质、职权和处分的差异，同时执纪与执法要严格分开等等。党的纪律检查委员会是党内机构，适用的违纪处分标准是党内法规制度；而监察委员会是国家机关，它处分的性质属于监察处分。在具体机构的设置上，两者应是相对独立的。在具体业务中，基于制度反腐的现实要求，应坚持“业务上以监察委员会为主”的原则。（2）处理好监察委员会与检察机关的关系。在具体实践中，处理好监察委员会与检察机关的关系尤其需要做到：一是建立健全案件移送工作机制。监察机关在案件调查过程中，发现违纪违法事实涉嫌构成犯罪的，应及时向检察机关通报情况，并将案件移送同级检察机关。检察机关对属于自身管辖的案件和案件线索，应在规定的时间内作出是否立案的决定，并书面告知。不予立案的，应说明原因；决定立案的，应在案件办结后及时将结果书面告知同级监察机关通报情况。二是建立联席会议机制。为了保证监察机关与检察机关的联系，可以通过定期召开联席会议的形式做好案情通报，就有关问题达成共识。三是建立介入支持工作机制。对监察部门查办的复杂的违纪违法案件，监察部门可以邀请检察机关派员提前介入，同时对于重大的违法案件，人民检察院需要熟悉案情的，也可以申请提前介入，这种介入既有利于规范化调查，也有利于做好有关证据的对接工作。

第二，完善监察工作机制，保证监察委员会规范运作。监察委员会规范运作离不开建立健全相应的工作机制，为此需要做到：（1）建立健全腐败的预防机制。反腐是监察委员会的基本职能，但是不能把监察委员会的职能仅仅定位为反腐，有效治理腐败必须构建不能腐的防范机制。新时代监察委员会的机构设置中，可以考虑设立专门的预防腐败部门，强化预防职能。预防的手段也是多元化的，如可以向发生腐败和群众反映问题较多的部门或者单位提出建立健全规章制度、加强管理、预防腐败发生的意见；利用不同的载体，进行不同形式、不同层次的法规制度宣传教育，营造良好的社会环境，使贪腐失去可以生长的土壤等。（2）完善举报受理机制。包括规范信访接待制度、拓宽信访举报渠道、完善信访举报件处理工作流程等。对于群众来信的收发、拆阅、登记，来访的接待，来电的接听、记录，网络举报信息的管理，应建立健全责任制，严防泄密或遗失。对违反保密规定，发生失密、泄密事件，造成信访举报人遭打击报复的，按规定给予严肃处理。（3）完善案件调查机制。调查是监察委员会的核心职能，直接关系监察委员会各项职能的发挥。完善监察委员会案件调查机制首先要完善案件调查程序，包括明确案件受理、初步核实、立案调查、处理等工作程序，严格遵循办案程序，把依纪依法办案的要求贯穿各个阶段之中。案件的调查必须以事实为根据，以法律、法规和政策为准绳，收集证据必须遵循“二人取证”“一人一证”“确实充分”等规则，证据必须经过查证属实才能作为定案的根据等；同时，还要依法保障被调查处理人的合法权利。监察机关办案人员在调查过程中，要注意倾听被调查对象的申辩，做到依法办案。对于办案过程中对被调查人员需要加以留置的，要严格按照《监察法》的规定执行，且对被调查人员采取留置措施之前，必须严格按照报送和审批程序进行。“当被留置人认为自己的留置已超过法定期限时，可向检察院提出监督留置适用的启动程序。”[8]

第三，强化监察委员会的自我监督。在注重增强监察委员会监督能力的同时，也要注重强化对监察委员会的自身监督。正如习近平总书记所指出的：“纪检监察机关要马克思主义手电筒既照别人更照自己，不能只照他人、不照自己……纪检监察机关不是天然的保险箱，监察权是把双刃剑，也要关进制度的笼子。”[7]8新时代强化对监察委员的监督尤其要注意做到：（1）强化人民代表大会及其常委会的监督。人大及其常委会的监督不仅是社会主义民主的需要，也是人大本身应该履行的职责。人大及其常委会的监督形式是多种多样的，主要包括：听取审议监察委员会的工作报告和专题汇报；对监察委员会提出质询与询问，以及各级人大代表在本级人大常委会的安排下就监察委员会工作情况开展视察，提出建议、批评和意见等。（2）强化上级监察机关的监督。主要包括：一是研究线索处置和案件查办向上级监察机关报告的具体办法，明确报告范围、内容、期限、流程，报告形式和处置机制；二是完善上级监察机关对下级监察机关的定期检查制度，通过完善的上下级监督机制，制止、纠正下级监察机关在执法监察中的错误行为；三是完善案件管理的信息化建设，尤其要利用网络技术平台，建立完善监察委员会案件管理系统，将监察案件的受理、立案、调查、处理等情况输入案件管理信息系统；四是建立健全责任追究制度，对有案不查、瞒案不报、徇私包庇的，要严肃问责。（3）完善司法监督。在我国，司法机关包括人民法院和人民检察院，因而我国司法监督的主体是人民法院和人民检察院[9]。司法监督基本途径是通过司法办案，对监察委员会行使职权行为进行审查纠正。对于监察委员会调查的案件，检察院和法院必须依据法律独立作出自己的判断，不能简单地以监察委员会调查为依据，而是要对监察委员会调查活动和调查结论进行司法审查，以实现权力平面化上监察委员会的调查权与检察院审查批捕、公诉权和法院的审判权之间的相互制约。“一旦法院裁判被告人罪名不成立，监察机关可能要承担相应的国家赔偿责任，若其工作人员在办案中存在违法行为，也会被追究相应的法律责任。”[10]（4）加强社会监督。社会监督是由公民、传媒以及社会中介机构等主体对监察机关活动所进行的监督。新时代要强化对监察委员会的社会监督，就必须为社会监督主体创造条件。这其中最基本的就是要推进监察工作的公开化和透明化。公开化和透明化的工作一方面会使监察委员会了解群众的意见，倾听群众的呼声；另一方面增进民众对监察委员会日常工作的了解。在信息化深入推进的今天，监察委员会尤其要注重强化信息化平台建设，将监察委员会业务流程、接受信访工作程序、案件查办情况、财务预算、年度报告等在平台上公开，便于群众监督。