□ 姚贱苟，施 洁

（广西师范大学，广西 桂林 541004）

一、养老保险制度“碎片化”的产生

我国最初的养老保险制度是一个统一的系统，大部分制度安排是由国家统一制定的。但随着我国养老保险制度的演变，散沙式管理方式使得各地养老保险制度标准和规则不一，养老保险制度的统一管理遭遇瓶颈，养老保险制度有了许多不同的发展路径，学界称这种现象为养老保险制度“碎片化”。

近些年，不少学者力求找到解决我国养老保险制度“碎片化”问题的方法，学者们大多从养老保险制度“碎片化”现象、起因、产生的问题、提出解决办法等方面进行探析。笔者认为我国“碎片化”的养老保险制度分为三个方面，一是指我国各地方政府各自为政，实行有差异的养老保险制度。二是指即使在同一地方的养老保险制度下，不同的职业人群养老保险标准也存在差异。三是指我国养老保险制度在本就有缺陷的情况下先后建立起来的“花式”养老保险制度至今仍在实行。

笔者将从理论、实践、制度等三个层面分析我国养老保险制度“碎片化”的问题，探析养老保险制度“碎片化”的弊端，从整体性治理的视角提出完善养老保险制度的对策，为我国养老保险制度的改革发展提供新的思路。

二、党的十八大以来我国养老保险制度的大发展

（一）党的十八大五年期间养老保险制度迅速发展

2012年11月党的十八大报告中提出健全完善我国社会养老保险制度，经过五年的发展取得了巨大成就。截至2017年底，城镇职工基本养老保险人数为40293万人，城乡居民基本养老保险人数为51255万人。两类主要的养老保险制度使得全国参加基本养老保险人数覆盖了91548万人，比2016年增加2771万人，覆盖率在85%以上并保持稳步增长，基本实现“应保尽保”的全覆盖目标。

党的十八大报告明确提出要实现“增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进”[1]的战略目标，在此基础上出台了一系列养老保险发展规划、政策实施的细则准则，推动养老保险制度的创新发展。2014年国务院正式颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，实现新农保和城镇居民保二者的合并改革，建立统一的城乡基本养老保险制度。城乡基本养老保险制度的确立规范了城乡居民养老保险的统一标准，实现个人缴费、政府补贴的模式，使得乡镇适龄老年人都能购买相应的保险，养老保险购买覆盖率极大提高。

（二）党的十九大以来养老保险制度全覆盖和养老服务质量提升

党的十九大的召开标志着中国特色社会主义已经进入新时代，社会主要矛盾已转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。以习近平同志为核心的党中央明确提出“以人民为中心”的发展思想，立足人民需求，全面推进养老保险制度的发展，积极应对人口老龄化问题，并提出“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系发展思路”[2]。发展多层次的社会保障体系可以更好实现社会公平正义，最大限度满足人民群众差异性的需求，全面建成多层次社会保障体系可以更好地实现全面建成小康社会目标。党的十九大提出“全面实施全民参保计划”，要求到2020年基本的医疗保险、养老保险和最低生活保障覆盖率要达到100%，这是实现人人享有基本社会保障的关键。

党的十九大将社会保障制度的发展提到了前所未有的高度，为社会保障制度的发展进一步明晰了方向和目标。党的十九大报告正式开启了全面建成中国特色社会保障事业的序幕，促使我国社会保障制度由实验性改革阶段走向成熟、定型发展阶段，以满足人民日益增长的美好生活的需求，为人民提供稳定的安全的生活质量预期。

三、我国养老保险制度“碎片化”的多重分析

虽然党的十八以来我国养老保险事业得到了大发展和大提升。但由于地区间发展不平衡、制度建设缺乏统一规范等问题，我国养老保险制度在一定程度上存在“碎片化”问题，“碎片化”会导致待遇不公平，执行标准不一，不仅阻碍我国社会保障制度改革进程，还会影响整个社会的公平正义，破坏社会稳定和谐。所以，完善我国养老保险制度刻不容缓。

（一）从理论层面分析

现有的养老保险制度未能符合公共物品的性质和未能实现公共服务均等化的伟大蓝图。养老保险制度“碎片化”零散式的发展，只在片块上满足不同地区居民的相应需求，与统一的养老保险制度是对立的，违背了基本公共服务均等化的原则。主要表现在以下两个方面：

1.从公共物品的性质来说

第一，基本养老保险制度属于准公共产品，所有居民理应都可享受制度创设的良好养老氛围，享受晚年的愉快生活。第二，对于已购买并享受养老保险的居民，不能阻碍他人购买或者享受养老保险，这也满足了准公共物品的非排他性。第三，政府为居民提供基本的养老保险服务，不应因身份地位等条件限制而不让部分人享受养老服务，应是人人均可享受。基本养老保险是可以被社会所有成员享用的，会促使社会经济发展的稳定和安定。在这意义上来说，基本养老保险具有鲜明的正外部性特征。因此，基本养老保险作为一种准公共物品，应该由政府或政府与市场一起为社会提供，使养老保险利益最大化，满足不同人群的需求。现有的养老保险区域间制度“碎片化”，导致一些居民不能享受应有的养老福利。例如，由于城乡之间的差距，农村乡镇或是经济落后地区的居民购买养老保险的能力不足，有些地方会出现歧视农民的政策，这违背了公共物品供给的基本要求。准公共物品具有非竞争性与非排他性，决定了基本养老保险应普遍为人民所有，作为公共物品的提供者，政府有责任保障每位公民都有权利享受公共物品的服务，保障公民的基本权利，保证公民年老的基本生活需求。

2.从公共服务均等化服务理论来说

公共服务均等化需保证每位公民享受的服务标准都是均等的。公共服务均等化并不是强调要每位公民享受到的服务都是完全一致毫无差异，其追求的是相对的均等。站在社会公平的角度上看，如果只是一味的追求结果的公平，这样不仅不实际，也没有这样做的必要；在同一起点上讲究相对公平和机会均等才是社会经济更好更快发展所需要的。因此，国家有必要创造条件使“就基本的生活需要或是向一定方向发展的机会而言，任何人均无需依赖其他某些人”。我国基本养老保险服务均等化主要体现在，一是机会的均等。即社会全体成员只要符合年龄要求都可享受参与社会养老保险的机会。二是底线标准的均等。政府除了要保证养老保险基本待遇水平标准的均等以外，更重要的是必须承担起保障的责任，设置更符合现代发展要求的养老制度，不断扩充养老保险的城乡覆盖领域，缩小养老保险城乡之间服务待遇的差距。三是结果公平均等。保证每位参保人员在养老保险制度中切身体会到均等化服务带来的实际效益，把每位公民都能均等享受到养老保险的目标作为宗旨。

（二）从实践层面分析

1.中央与地方的权责“碎片化”

养老保险的购买有一定的风险性特征，居民个人的能力有限，一旦有风险的发生，个人无法解决就会引起社会的动荡，基本养老保险还是应该由中央政府统管，由中央政府统一领导。在目前的实践中，中央政府所承担的责任还是不够，把本应属于自己承担的责任推给了地方政府，这让下级政府拥有更大的职权，制定出来的养老保险政策五花八门，阻碍了社会保障事业的发展。

2.实践过程的“碎片化”

我国养老保险制度从制定到执行需要一段漫长的过程，中央政策贯彻落实到地方，政策最初的精神极有可能在执行过程中出现偏差，导致政策目标与实际执行效果不相符，有些地方实践效果甚至与中央政策大相径庭，引起公众不满。现阶段的养老保险政策实践的具体细则是由省级或地方政府制定和执行，中央政府负责颁布原则性指导意见和统筹。这便导致养老保险政策在实践过程中形成了由高度集权的中央和散发式分权的地方两部分组成的政策执行体系，政策执行过程中出现“碎片化”在所难免。另外，“分类施保”指导方针原本是想从统筹大局的角度，针对不同的社会群体需求制定不同层次的标准。但在实践过程中，各地政府对中央政策进行重新解读、重新定义，在受保者身份分类和资格确定的标准上存在着很大的差异，且具有多重性标准，使得养老保险政策对象身份的标准难以统一、杂乱无章，在很大程度上造成了政策“碎片化”的产生。

3.实践效益的“碎片化”

与政策执行问题相伴而来的是政策效益的“碎片化”。例如，国家为提高养老保险的覆盖率，提出并实施了新型农村养老保险制度、城镇居民养老保险制度和农民工基本养老保险制度，这看起来似乎使受保人的范围和领域都增加了，也似乎让更多的人有机会享受到养老保险。但仔细深究，情况却并非如此，这三个养老保险政策的服务对象都可以包括农民工这一群体，这样一来，各个部门在追求绩效的前提下，必然存在竞争，就会制定出不同的投保标准，不同的筹资模式，导致政策的效益并未得到真正的实现。又如，有些偏远地区实行了农村独女户、双女户等特殊养老保险制度，这些养老保险在设立标准、待遇分配上不尽合理，没能很好地保障公民的实际利益，反而使本应属于他们的利益被多种复杂的政策掩盖住了。

（三）从制度层面分析

20世纪90年代以来，我国政府对社会保障制度的改革不断深入，在养老保险制度发展中，实行以中央政府为主导各地方政府为辅的发展模式。正如前文在实践层面所谈及的，中央政策在具体实施中会存在地方差异，且参保对象又有所重叠、冲突，这就形成了我国养老保险制度的大碎片。大碎片的存在不仅会影响养老保险制度的发展，也会造成资源的浪费、资源的分配不公等问题的出现[3]。

1.制度断层造成“碎片化”

制度的断层主要表现在三个方面：一是城乡之间的制度断层。二是地方之间的制度断层。三是乡村地区之间的断层。各地方基本养老保险制度不统一、城镇居民基本养老保险制度费率不统一，这都表明了我国现有的养老保险制度每个层级之间是断开的，彼此之间很少甚至是没有制度上的衔接，导致各个地方在缴费、享受的待遇都会存在差别，受保者在各项制度之间晕头转向，不知该如何决择给社保工作的开展带来难题，往往造成参保者无奈之下选择退保或者是转保。

2.“二元经济”社会发展的制度结构

伴随着我国城乡“二元经济”结构，我国城乡养老保险制度也存在根本上的不同，进而形成养老保险制度的“碎片化”。养老保险制度具有投资规模大、风险高、周期长且短期内不可观察的特点政府不愿在经济落后的乡镇或者地区投入大量资金发展养老保险事业，这显然也加剧了乡镇之间的发展差距，会形成大碎片之下还有小碎片存在的现象。例如，城镇居民养老保险，有些地方因为参保人的户籍和所在生活地方经济水平的不同，所要缴纳的养老保险金也不同。城乡之间差距加剧了城乡养老保险制度“碎片化”的程度，养老保险制度“碎片化”的形成可以说是城乡二元化经济结构发展的必然结果。

四、深化我国养老保险制度改革的对策

我国养老保险制度在理论、实践和制度等层面上都出现了不同程度的“碎片化”状况，结果导致我国养老保险制度“碎片化”日趋严重。“碎片化”问题的出现阻碍了我国养老保险制度健康有序的发展，养老保险制度的完善是社会经济发展和人民安居乐业的基本前提。笔者认为完善我国养老保险制度可以从以下方面考虑。

（一）整合城乡养老保险制度

2014年2月国务院颁布的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中明确提出：“到2020年全面建成小康社会之前，要全面建成一套统一、公平、合理规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好保障参保城乡居民的基本生活。”各地方政府应在这一制度目标统领之下，切实维护公民的基本利益，保证社会养老保险制度的顺利实施。首先，各地方政府在实施的过程中要灵活调整养老资金的支付机制，提高养老的福利待遇。其次，各地方政府还要考虑城镇居民与乡村居民存在的地域差距、经济差距等问题，参照中央政策要求调整养老保险的福利待遇。最后，在中央统一制度的指导下，建立国家主导、企业单位保障、市场商业保险和家庭辅助四维度的养老保险模式。从各个方面、各个层面去保障公民的基本养老问题，做到全方位、无死角的保障。缩小城乡之间的养老待遇差距，实现城乡居民社会养老保险制度的高效运作。

（二）改革养老保险财政制度

一是形成个人—企业—社会—国家相结合的资金投入体系，增加财政投入，鼓励社会参与社保基金的投入，允许私人捐赠，扩展养老保险的资金来源；二是提供更全面的养老模式选择，这就会引发商业养老保险和国家提供的养老保险这两者之间的竞争，有竞争，就会形成服务质量的对比，居民购买养老保险的方式就会增多，同时也会做出最优选择。

（三）提高养老保险统筹层次

首先，把原有农村养老、地方养老以及一些特殊的养老制度全都整合到新的养老保险制度中，逐渐形成一套具有统一性质的新型养老保险制度。其次，实现新型养老保险制度与现有的养老保险、最低生活保障等制度的对接，防止重复保障和保障能力不足问题的出现。最后，以中央制定的养老标准作为改革的方向，统筹制定各地方养老保险标准，积极探索、开发新型养老保险。

（四）建立健全养老保险信息管理系统

养老保险制度信息管理网络平台的建设是实现养老保险制度整合管理的一项重要技术手段。其一，在全国整体发展的前提之下，制定一套中央政府和地方政府都必须遵守的标准，并且通过立法确立起其标准的法律效力，确保中央和地方政府部门养老保险的信息共享。其二，为适应各层次社会养老保险发展的实际情况，构建一个适合中央政府的一级信息管理系统，同时构建一个适合各地方养老保险发展的二级信息管理系统，做到全方位、多层次、多角度的管理。