陈晓峰

科尔巴奇在论述政策本质时提出：“政策概念的本质就是一个目的、目标或者说是意图。”[1]在公共政策或者产业政策中，这种目的和意图主要体现为一种由国家和政府所主导的干预和行动。公平公正、积极有效地分配各种稀缺的自然、社会乃至行政资源，素来就是公共政策和产业政策的题中应有之义，但是在我国不同行业和领域中又有着不同的政策逻辑。在市场化和全球化作用下，我国体育产业在国家经济社会发展中的地位经历了循序提升的发展，并逐渐成为一个具有跨界属性的政策领域，尤其是在全面深化改革和强调国家治理体系现代化建设的当下，统筹兼顾体育产业政策作为公共政策和产业政策的双重属性，有助于推动体育产业政策的价值实现。本文基于本体论意义上政策的功能性价值，结合我国体育产业发展及其政策演变的历史轨迹，从国家治理的视角对我国体育产业政策进行价值分析。

1 从“管控”到治理：我国体育产业政策的历史变迁

体育产业政策在我国体育事业和产业发展的进程中经历过一个不断凸显的动态演化过程，其演化的动力蕴含于国家政治经济发展的内在逻辑，同时又受到全球化背景下体育产业发展自身特点的制约。概而言之，1949年新中国成立以来，我国政府对体育产业的政策安排经历了从开始时的计划“管控”到后来的调试改革，再到其后的多元治理的转变过程。

1.1 计划的思维：全能政府的体育“管控”(1949—1978年)

新中国成立之初，政府把“国民体育”作为发展体育事业的重要核心，将体育工作的重心放在群众体育的普及和竞技体育的提高上。在我国体育产业发展的初期，计划思维对我国体育产业发展业态的形成，推动我国体育产业规模的发展壮大等发挥了积极的作用。在计划经济的大背景下，计划思维成为政府管理的最高原则，但这也对国家资源的配置造成了两方面不良影响：一方面，就是单纯的使用计划模式对体育事业的资源进行配置，导致政府提供的体育资源与人民群众体育需求之间存在着一定的差距；其次，在新中国成立的初期，由于并未形成健全的法律体系，国家的参与机制、回应机制和责任机制也尚未成熟，这使得政策过程只能采用以政府主导的模式。此外，由于模仿前苏联社会主义的发展模式，确定优先发展重工业的工业化战略，我国产业结构严重失衡，第一、第二、第三产业明显出现了“重生产、轻流通、轻服务”的不合理现象，片面强调优先发展重工业，使得我国第三产业发展缓慢，甚至一度出现停滞、萎缩[2]。与此同时，在以计划经济体制为依托的体育事业发展中，国家财政是唯一有权执行政府职能的资金供应渠道，即政治权威以供给的方式对我国体育发展提供资金支持[3]。同时，由于这一时期我国政府更多关注的是体育的政治功能，将体育作为兼具“强身健体”和“为国争光”的公益事业来发展，体育能带给社会更多助益的经济功能和产业属性尚未得到真正开发。

1.2 调试的改革：体育产业的成长与探索(1978-1992年)

十一届三中全会以后，我国进入了以经济建设为中心和进行经济体制改革的重要阶段。从这一时期的各项政策来看，体育的社会化程度不断提高。1984年，中共中央颁布的《关于进一步发展体育运动的通知》在继续强化“举国体制”的同时，强调“体育事业要讲究经济效益，积极创造条件要求工商业部门配合体育部门做好体育器材和专用设备的研制、生产和供应”。1986年，原国家体委发布《关于体育体制改革的决定》中系统地分析了体育体制改革的迫切性和必要性，指出体育体制应该由行政管理型向经营管理型过渡，促进体育场馆由事业型向经营型转变，正式确立了“以革命化为灵魂，以社会化和科学化为两翼，实现体育腾飞”的战略思想[4]。这一阶段一系列政策的着力点在于两个方面：一是鼓励体育系统有条件的单位向经营型转变，开展多种经营，扩大服务范围，积极增收节支；二是吸引社会资金，以赞助和联办的形式，资助体育竞赛活动和创办高水平运动队，缓解体育事业发展资金不足。但是，改革开放后的十余年时间里，我国体育产业的相关政策都是一般体育事业发展政策的附属物，没有出现专门针对体育产业的政策文件。

1.3 市场的逻辑：体育产业政策的市场理念(1992-2013年)

1992年在邓小平发表“南巡讲话”后，我国市场经济建设的步伐进一步加快，特别是中共十四大上确立了发展社会主义市场经济的目标。2000年《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》颁布，将大众体育设施建设列为当时国家重点鼓励发展的产业。自此，我国体育经济政策的层次性逐渐突出，包括体育主管部门出台的专门针对体育产业发展的政策、国家和地方部门出台的与体育产业有关的政策以及国家整体的发展规划政策等三个不同层次。体育产业政策制定主体也趋向多元化，不仅包括国家体育总局，而且还包括发改委、标准委、财政部、国家税务局、海关总署、经贸委等多个部门。随着我国加入世界贸易组织，体育产业政策变迁也开始进入全面开放时期，国家集中出台了一系列加快体育体制改革与鼓励体育产业制度创新的相关政策。在2000年、2001年、2003年相继颁布《2001—2010年体育改革与发展纲要》、《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》以及《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》等文件。2010年根据国务院办公厅出台的《关于加快发展体育产业的指导意见》以及贯彻其深入落实的《体育产业“十二五”规划》，创造性地发挥体育产业在促进经济发展、社会和谐、文化繁荣等方面的独特作用，促使我国开始由体育大国向体育强国转变。

1.4 多元的互动：走向治理的持续进程(2013年至今)

2014年10月20日，国务院下发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，该《意见》旨在进一步加快发展体育产业，促进体育消费，并用一系列数字勾勒出未来我国体育产业发展的美好前景，至此我国体育产业发展正式上升到国家层面。从这些政策文本来看，政府制定体育政策的主要趋向是支持和鼓励体育事业单位面向市场、走向市场，充分挖掘体育的经济潜能，坚定不移地走体育社会化、产业化道路[3]，进而引导社会资本、民间资本流向体育产业。换而言之，新时代随着我国政治、经济、社会的飞速发展，体育产业政策的演化越来越具有多个部门协同联动的特点，政策变迁一方面体现出前一时期的制度惯性，即进行体育行政体制的深化改革；另一方面，从“管控”到治理的转型，也推动社会和市场等多元主体介入到体育产业政策的复杂过程中，并在持续的互动中生成政策的效力与影响。此后，国家建设开始走向由一元治理向多元治理转变的探索时期[5]，从早期“由上而下”的强制性制度变迁，到中央向地方、政府向企业、国家向社会分权逐步细化到具体产业，在我国体育产业政策领域，多元互动逐渐开启。

2 体育产业政策价值内涵的嬗变

我国体育产业政策从强调“管控”到注重治理的历史变迁表明，体育产业政策是一个被社会、经济和政治发展等所建构的领域。换言之，体育产业进入政策议程，直接受到体育系统自身和经济社会其他系统因素的影响和作用，同时体育产业政策作为一种具体政策具有自身的独立性又使得体育产业的发展已经构成一个治理对象，政策对体育产业进行规制也具有了现实的可能，体育政策价值也由此具备了客观的基础。因此，体育产业政策也是国家对体育发展实施有效治理所运用的政策性工具，它兼具产业政策和公共政策的属性。因此，在政策变迁的历史分析基础上，更需要分析体育产业政策价值的内涵变化。

2.1 体育产业政策作为公共政策的价值内涵

在现代政治语境中，体育政策是一种日益得到现代民族国家重视的公共政策，它不仅能直接作用于国家竞技运动水平和国民运动参与质量的提高，而且能通过具体的政策条款、措施细则和发展规划，将国家以及政府对发展体育的理念、思路和战略等转化为明确的行动纲领，并通过与其它相关政策通盘考虑，来造福于经济社会的发展。长期以来，体育政策是公共政策的重要组成部分，其政策特点由公共政策的基本特征所决定，如政策主体的单一性、政策指向的社会性、政策权威的强制性等[6]。作为价值内核的基本政策问题在很大程度上受到一国或一地区发展阶段的影响，这也导致了各国体育发展政策在立意层次和价值观念等方面的差异。在我国，发展体育事业和产业作为国家公共政策的一个重要内容，其基本的价值取向也经历了新中国成立之初更多地主张公平和平均主义，到改革开放后主张“效率优先、兼顾公平”，再到当下极为关注社会的公正，在政策生成方式上也往往依循自上而下的推动，体现了国家对资源配置的主导。新中国成立初，党和国家就确立了重视国民体质健康的指导思想，将普及群众性的体育运动作为体育工作的重心，导致体育作为第三产业所蕴含的经济价值也被纳入到政治的轨道上来运行，使得这一阶段的体育政策完全是社会主义国家公共政策所独具的全能“管控”特征，国家在体育资源配置过程中居于完全的主导地位，最终是集中有限的资源集中投入竞技体育，形成了基于特定国情和资源配置模式的“举国体制”，这是我国体育事业发展的阶段性战略选择和制度安排，这种制度的根本特征是“以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关力量，包括精神意志和物质资源，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制”[7]，而这种政策取向在特定的历史语境中也被认为是最大限度地体现了公共政策所应有的价值内涵。

2.2 体育产业政策作为政府主导国际竞争的价值内涵

全球化是推动我国体育产业的发展的重要动因之一，其在一定程度上也重塑了体育产业政策的价值内涵。随着我国加入世界贸易组织，体育产业政策变迁也开始进入全面开放时期，国家集中出台了一系列加快体育体制改革与鼓励体育产业制度创新的相关政策。事实上，从资本主义国家的兴衰历史来看，工业革命以后，许多国家的发展都与实施特定的产业政策有关。尤其是在经济全球化、产业升级加速的世界格局内，保持国家竞争力的一个根本措施就是推行兼顾效益与效率的产业政策，也正因如此，国家对具体政策领域的干预总是着眼于整体的战略考虑。从全球范围来看，为推进体育产业有效落地，发达国家一般都制定有针对性的宏观体育产业政策。以美国为例，其体育产业政策是国家宏观经济政策的一个组成部分，其普遍化、常态化、日常化的国民体育消费是以国家的经济发展基础和内在结构为支撑的，反过来也成为了体育产业快速发展的基础。在我国，体育产业作为一个具有后发优势的产业，已成为一个对国民经济产生可持续影响的产业部门，因此也需要在自由、开放和竞争的市场中，融入国际竞争的广阔空间，走上自身发展壮大的道路，在全球产业的空间中培育国际竞争力，从而实现跨越式发展，这需要政府在政策上实施有效的规划和激励。因此，20世纪90年代末我国出台的政策开始体现出了宏观层面对体育产业属性的设定，它代表着我国体育发展在管理体制和运行机制层面的重要转变。

2.3 体育产业政策在国家治理语境中的价值内涵

21世纪以来公共行政特别是政策实践的价值理念重新回到了政府、市场、社会三者之间如何协调的根本问题上，公共治理理论在西方发达国家应运而生，该理论“以终极核心价值，思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会的关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面进行了全方位的反思和探索，以寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好治理的整体性思维框架”[8]。在国家计划经济时期“管控”型政府向市场条件下服务型政府的转变后，我国发展体育产业事业的一个重要着眼点，是改变政府与社会之间自上而下的单向线性关系，以加大对市场供给和社会供给能力的扶持和提升，在政府部门之间、政府与非政府部门之间，以及市场主体合作提供体育产品和服务方面形成一种新型的协作关系，这种协作关系的主要特征是多元共治、合作供给、协同发展。目前我国体育产业还处于起步阶段，在政策杠杆的运用和探索方面有着较大的创新和发展空间，拓展这一空间的根本目的是造就有为的政府和有效的市场，构建多元共治、协同发展的产业格局。因为，治理不是一个自上而下的过程，而是一个上下互动的过程，治理的前提性基础是作为平等的伙伴关系的多中心主体之间的协商、共识与共治，要缩小分歧，促使共识最大化。为此，体育产业政策的执行与实施，要引入走向合作的整体性治理理念，以公民的体育需求为政策治理的导向。

3 国家治理视域下体育产业政策的基本价值

体育产业政策的根本目标是优化产业资源配置，通过制度创新来激发多元主体的发展活力，其核心是要处理好政府、市场和社会的关系，其实质是一种效率更高的机制对另一种机制的替代。治理语境下的多元共治需要打破以往政府独家主导的格局，形成公众、企业和非营利组织等共同参与、多维互动的网络，充分激发多元主体的活力和潜能。因此，着眼于构建有为政府和有效市场的治理目标，本文认为，体育产业政策的价值主要应体现在以下四个方面，即引导性价值、整合性价值、规范性价值和反馈性价值。

3.1 引导性价值

产业政策的一个鲜明特征就是政府有选择地对产业发展进行针对性干预，而这种选择性干预的目的，就是为了扶持瓶颈产业、先导产业，或推进支柱产业和主导产业的发展。一旦相关产业政策上升到国家政策的维度，政策导向的形成就受到更加复杂且系统的因素制约。体育产业进入到政策议程是一个循序渐进的过程，2010年国务院办公厅出台的《关于加快发展体育产业的指导意见》明确了体育产业在国民经济发展中的地位，解决了长期以来体育产业发展缺乏国家层面政策的问题，并从投融资支持、税收优惠、能源费用优惠、无形资产开发保护等几个方面提出了促进体育产业发展的原则性意见。该文件在我国体育发展步入一个新的发展阶段出台，具有鲜明的导向性。体现了政策制定者对体育产业发展趋势、存在问题和改进方向的政策认知。但是，随着内外部环境的不断变化，新情况、新问题和新的关联因素会不断影响产业政策认知，进而推动其出台引导和扶持体育产业发展的新政策。

事实上，发达国家的体育产业多是推动国民经济发展的重要力量，体育产业甚至成为国民经济的支柱性产业。比如美国、英国、法国、德国、日本和韩国的体育产业总产值占GDP比重均超过1%，体育产业在促进就业、带动相关行业发展方面起着举足轻重的作用。我国体育产业对国民经济贡献率则明显偏低，统计数据显示，2016年我国体育产业总产值超过2万亿规模，其中当年增加值估计为6868亿左右，增加值GDP占比约为0.9%。与国外相比，国内体育产业的发展潜力还有待进一步挖掘和提升。

政府对我国体育产业发展给予这样的宏观定位，也是基于对国家经济社会发展的总体判断。2012年以来，步入“中高速、优结构、新动力、多挑战”新常态之中的中国经济需要减速换档，转换新旧增长的内在动力，深化政府职能转变，更好地发挥市场经济在资源配置中的决定性作用。考虑到随着第三产业比重的不断升级，服务业对经济的贡献度将不断增强，消费对经济的拉动作用有望持续提升，国家从优化经济治理的顶层设计角度出发，推进体育产业的发展是引导产业发展的大势所趋。发达国家体育产业发展实践表明，发展体育产业对展现体育的经济生产力、文化传播力和社会亲和力具有重要作用，它不仅能倡导健康生活方式，增强国民体质，减少医疗费用，还能够促进消费，扩大内需，增加就业，对增强人民体质和促进经济社会发展潜力巨大。因此，我国体育产业的未来发展空间十分可观，政策的精准发力对体育产业有着重要的引导作用。

3.2 整合性价值

政策是代表共同体利益的政府实施治理的工具，因此也是作为系统而存在，任何政策一经制定，就不再是孤立的和单一的，而是政策网络和系统的有机组成部分。政策系统内部各要素联系的是否紧密、得当，直接影响政策的运行是否顺畅，并决定政策效果优劣。体育产业相关政策具有复杂性、多样性、交叉性特征，政策制定不仅涉及到体育部门，也涉及到其他非体育部门；不仅涉及到国家体育总局各职能司局，也涉及各地方体育行政部门的工作。从政策网络结构来看，治理者既要考虑政策的纵向结构，也要考虑政策的横向关联。因此，具有整合性价值的体育产业政策是当前转变体育发展方式的重要治理因素。目前，我国体育产业与文化、旅游、传媒、健康、养老、科技等相关产业融合尚处于起步阶段，融合发展的空间巨大，但在政策观念说认识还不到位，政策发力的主动性还不强，缺乏与外界联动和融合的有效举措，导致了体育产业与其他相关产业融合的动力不足，产业融合的土地、金融、财税等政策体系以及激励机制有待完善。为此，既要借鉴发达国家的成功经验，进一步完善体育产业的政策体系，又要借鉴相关产业的融合发展经验，重点做好体育消费引领、体育市场培育以及体育企业扶持等方面的政策支持工作。在推动体育产业政策优化的过程中，除了要加强体育部门和其他部门的联合立法，在政策制定层面加强部门之间的联动、协同与合作外，还要倡导地方探索实践，加强政策的执行效率。

3.3 规范性价值

规范性价值是由特定规范而确定的价值，它体现了政策基本导向，为人们提供了评价一项政策的共同标准，构成了价值观念和实际价值运动的中介。体育产业政策的规范性价值是其权威性和政策效力的生命所在。治理视域下体育产业政策在规范性价值的层面，主要指向如何建设有为政府和培育健全的市场。在46号文件的基本原则中明确提出：“坚持改革创新。加快政府职能转变，进一步简政放权，减少微观事务管理。加强规划、政策、标准引导，创新服务方式，强化市场监管，营造竞争有序、平等参与的市场环境；要营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围，将全民健身上升为国家战略，把体育产业作为绿色产业、朝阳产业培育扶持，破除行业壁垒、扫清政策障碍，形成有利于体育产业快速发展的政策体系。”[9]在政策文本的表述中，转变政府职能和建立完善的市场机制被置于同等重要的位置。

当前，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。“十三五”时期恰逢中国经济进入战略调整期，体育产业正在成为新兴产业拓展产业生态圈和传统产业实现战略转型共同关注的明显行业，越来越多的体育企业进入资本市场，一方面会迅速提升我国体育产业整体的发展水平和发展质量，充分发挥体育在推动经济转型升级和促进大众创业、万众创新中的独特作用；另一方面体育领域市场力量的快速崛起也要求现行的体育管理体制和运行机制作出适应性的动态调整。建设有为政府，培育有效市场，就要充分吸纳市场和社会等多元力量，构建体育产业良性运行的大格局。政府亟需重新界定自身的角色，作为治理的主体，应更多地着眼于顶层设计，着眼于制度和规则的优化创新，改变过多的行政干预，努力完善政府社会管理和转变职能。

3.4 反馈性价值

在居民消费结构不断升级，体育需求不断呈现出分层多样特征的形势下，尤其需要激发市场和社会等多元主体的力量，形成更有效的制度，这在全民健身已经上升为国家战略的当前更有着极为现实的意义。当前，体育产业政策一个重要价值就是回应治理对象的多样化诉求，这就需要形成更加具有回应性的政策启动、形成与确立机制。这种机制需要在鼓励多元参与的前提下，把更加广泛也更为符合产业实际的政策问题导入到政策议程中，而且政策问题的察觉和提出者应鼓励更多政府系统以外的个人或社会团体加入。这种开放的政策过程需要政策制定的动力来源于不同社会团体和公众的利益诉求，只有这样政策制定者才会更加关注社会民意，将多元的社会需求作为政策制定的根本依据。然而当前我国政策问题或建议的提出主要源于政府内部，政府部门对政策制定起着强势主导作用，其他相关利益主体的利益表达无法直接进入政策议程。也就是说，一个体育产业问题转化成产业政策问题以后，是否能够进入政策制定阶段，主要不是取决于企业等政策对象的诉求，而主要取决于政府内部团体的诉求，尤其是上级部门的要求。但是应该看到，在一个更加开放的产业形态中，对体育产业政策的形成过程而言，扩大参与渠道是确保政策符合市场规律与政策合法化的根本途径，民意也被认为是公共政策合法化的基石。从公共行政的角度看，服务型政府以为公众提供服务作为政府存在的基本宗旨，社会本位和公民本位理念是服务型政府的基本理念，民意更是公共政策的起点和归宿。在全民健身上升为国家战略的当下，发展体育产业的一项基本职能就是满足人民不断增长且日趋多元的体育需求，政策价值的最高目标是为人民提供更好的体育产品和服务。[10]

4 结论

我国体育产业政策经历了计划经济思维下全能政府的“管控”、社会主义市场经济建设初期改革探索体育产业建设、市场理念下体育产业政策构建、多元互动推动体育政策治理功能释放等几个发展阶段。体育产业政策是一个被经济、社会和政治发展所建构的领域，兼具产业政策和公共政策的属性。体育产业政策具有规划体育产业发展、主导国际竞争、实现多元共治与合作供给等内涵。以构建有为政府和有效市场为目标，体育产业政策发挥着引导性、整合性、规范性及反馈性等价值。未来我国体育产业政策的制定，应基于以上四个基本价值，借助相应措施将其发扬光大，达到进一步促进我国体育产业发展的功效。