公共体育场馆委托管理服务合同研究

2019-11-25陈元欣

成都体育学院学报 2019年4期

姬庆，陈元欣

随着国家鼓励和引导社会力量参与场馆运营、推行“所有权归国有，经营权归公司”的场馆两权分离改革、布局改造功能和改革机制工作、倡导政府与社会合作的PPP模式，越来越多的公共体育场馆(以下简称“场馆”)采取签订委托、租赁、承包、合作、参股等合同的方式，将场馆委托给社会力量运营。在委托管理中，合同是明确委托方与受托方责权利的重要法律关系文件，在规范受托方的管理范围、权限、职责义务等方面具有第一位的法律意义。因此加强合同管理是政府在委托管理中保障场馆公共体育服务、保证国有资产保值增值的重要手段。

但是委托管理是我国大多数场馆面临的一个新课题，尚处于初步探索阶段，各地成熟经验较少，并且随着委托合同履行，一些问题也逐渐暴露出来，成为委托方重点关注的一大问题。文章拟以合同管理理论为基础，以场馆各类型委托管理合同为研究对象，研究我国公共体育场馆委托管理合同的类别、分析合同性质，总结核心条款、分析存在的问题，并提出相关建议，对推进场馆两权分离改革和开展“改造功能、改革机制”两改工程提供一定的理论和实践指导。

1 场馆委托管理服务合同研究的理论基础

场馆委托管理合同研究的理论基础是西方经济学中的经典理论，其中主要为委托代理理论(Principal-Agent Theory)、交易费用理论(Transaction Cost Theory)和不完全契约理论(Incomplete Contract Theory)。三者对指导我国经济体制改革具有特殊意义，并且已被广泛应用于我国行政管理、公司治理、政府购买、国企改革、国有资产管理体制改革、民营化等多个领域研究，这些理论在我国的创新性运用使它们有了中国特色的创新性发展[1-3]。

1.1 委托代理理论

所有者与经营者相分离是委托代理理论产生的原因，该理论认为所有者和经营者之间的委托代理关系成为企业中最重要的合同关系。在场馆委托代理关系中，如何减少政府部门的代理成本，最大化委托人利益是其研究的焦点。根据委托代理理论，场馆委托运营中，委托方主要面临信息不对称导致的风险，如在签约时受托方利用“私人信息”迫使委托方提高服务费用、降低服务要求等“逆向选择”；合同执行过程中利用漏洞对权责模糊边界进行违规操作，即“隐藏信息”；因违规行为的“不可观察”，即难以评估或评价导致的“道德风险”。但委托代理理论认为，通过足够理性分析，可预期未来或偶然事件，并针对双方当事人偏好，设计恰当的合同，使合同不仅能顺利执行，也能实现风险最佳分担，进而实现“最佳完全合同”。

1.2 交易费用理论

威廉姆森认为，因为存在人的有限理性和机会主义倾向，导致现实的交易过程中存在大量的“交易费用”：场馆委托方为寻找恰当的合作伙伴而必须花费的“寻找费用”；预测到未来可能发生不可抗力因素导致双方利益受损的“预测费用”；监督、贯彻实施合同条款所花费的“执行成本”等。在这种情况下，就必须在合同中将场馆的产权、运营组织制度进行合理安排，同时为合同留下适当缺口，以便事后根据情况的变化作出适时的、连续的决策调整，以适应实际需要。

1.3 不完全契约理论

不完全契约理论更多地用来专指以格里斯曼和哈特(Grossman-Hart)以及哈特和莫尔(Hart一Mooer)所开创的分析框架，被简称为GHM理论。该理论提出了“剩余控制权”归属问题，即如未来可能出现的，但合同中并未予以规定的责权利归属问题[4]。GHM理论认为，所有权是权力的来源，同样剩余控制权“天然的”归产权方，也就是合同中的委托方[5]。这就意味着场馆委托合同中的有关服务范围或乙方责权利的规定即是对乙方权益的唯一规定，乙方不得超出其范围，如在模糊边界损害委托方利益，则被视为违约行为。

2 场馆委托管理服务合同性质分析——民事与行政属性之争

学界一般认为，场馆委托合同属于民事合同，同时因其特殊性，又具备了某些行政属性。

2.1 场馆委托管理服务合同属于民事合同

2.1.1 合同签订的法律依据决定了民事合同属性

经对比研究发现，无论采用何种委托管理模式，在合同中均有“根据《中华人民共和国合同法》等相关法律法规，经甲乙双方协商一致，签订本合同”等类似表述，这就从合同签订的法律依据上将场馆委托合同定性为民事合同。因为《合同法》所称的合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，因此《合同法》规范的是民事行为。并且场馆委托管理服务合同的类别归属于《合同法》第二十一章“委托合同”，这就解决了合同的法律适用问题。

2.1.2 合同形式上符合民事合同要件

第一，从合同内容来看，几乎所有合同都约定“项目情况与运营范围”“产权及运营管理事项”“服务期和费用”“双方权利与义务”“服务质量管理与评价”“履约担保”“违约责任与不可抗力”等核心内容，这符合民事委托合同的基本内容。第二，场馆委托合同是双务的、有偿的合同。合同中明确规定了双方的法律权利和义务，最主要的是确定了委托方对标的物的所有权和监管权，以及受托方的运营管理权，双方的权利义务是相互的。同时受托方按照委托方要求完成委托事宜，有请求支付服务费或运营补贴的求偿权，这也是委托方履行偿付代价义务。部分场馆委托合同中虽并未约定支付服务费，如天门体育中心委托合同，但受托方可通过运营获得收益，这也符合有偿合同的情形。

2.1.3 合同内容构成了完整的民事法律关系

民事法律关系要素主要包括主体、客体和内容，三者缺一不可。根据场馆委托合同，民事法律关系主体主要是指委托合同中的委托方和受托方；客体是以场馆为核心的运营管理、公共体育服务供给等具体委托事项；内容则是双方各自享有的权利和履行的义务，如委托方监督管理的权利和付费义务，受托方自主运营的权利和维护管理的义务等。此外根据场馆委托合同，双方的违约责任可归总为解除合同、赔偿损失、限期整改、支付违约金、资产移交，或承担法律责任等，这均属于《合同法》规定的具体民事责任承担方式。

2.2 场馆委托管理服务合同的行政特征

公共体育场馆委托管理的行政特殊性在于授权运营场馆资产的约定类似于政府购买或行政许可的特许经营，双方地位差异以及合同中的条款超出民事权利范围，因此场馆委托合同又具有一些行政特征。

2.2.1 委托程序与行政许可相似

场馆委托合同的签订必然经过政府决策、选择政府购买服务提供商、缔结合同、合同的履行等步骤，其中政府决策主要是选取场馆运营管理作为委托事项，将其权益特许授权给社会机构或私人部门[6]。部分学者认为这体现出《行政许可法》第12条第2款对特许经营的规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项”，而行政许可是一种单向度的行政行为[6]。因此委托程序应遵循行政许可程序，签订的合同也应当为行政委托合同。

2.2.2 “行政优益权”的主导地位

不管是体育行政部门，还是国资部门，通过委托等方式签订场馆委托合同，并不意味着放弃对场馆运营管理责任，相反，通过凸显“行政优益权”的条款，强化政府对场馆有效运营和服务供给的监管，这是产权方愿意采用委托管理模式的行政出发点。其中，占主导地位的“行政优益权”使合同双方地位发生改变，并使双方合作带有明显行政管理色彩。一般而言，行政机关的行政优益权包括对合同履行的指挥和监督权、单方面变更和解除合同的权力、对私人一方不履行合同的制裁权等。

2.2.3 双方权利义务不均衡

正是因为“行政优益权”的存在，场馆委托合同是以委托方占控制权为前提制定的，导致其权利过大，而受托方处于从属地位，则需承担更多义务。委托方最大的权利是监管权，在合同条款中，往往出现监管范围较宽，监管力度较大的现象。

3 场馆委托管理服务合同的分类

随着国家推行场馆“两权分离”改革、布局改造功能和改革机制“两改”工作、推广PPP模式建设体育场馆和鼓励社会力量参与场馆运营，场馆委托管理近年来在国内发展非常迅速。另外，对国内近5年95个通过招投标方式进行经营权市场化的场馆进行梳理，发现有83家场馆(包括49个PPP项目场馆)采用委托管理的方式，占比达87.37%，仅有12家采用租赁、承包或特许经营。这表明当前我国场馆经营权改革已经初见成效，而委托管理成为经营权改革的主流方式。

由于委托运营在国内尚处于初步探索阶段，出现了多种委托运营模式和服务合同，课题组经对比研究后予以归类分析。

3.1 政府补贴的场馆委托合同

政府补贴的委托模式是我国当前场馆委托管理的主流模式。委托方授权受托方运营管理场馆，受托方除获得运营收益外，还可获得委托方财政补贴，用于支持经营、弥补亏损。由于我国场馆普遍面临经营内容缺乏、维护成本高昂等问题，特别是对于大型公共体育场馆而言，场馆运营产业链尚未成熟，盈利性较差因此受政府委托的、由社会机构运营的大型场馆依旧离不开政府财政支持。如武汉体育中心、济宁体育中心等在委托管理合同中都有明确的补贴费用条款。

3.2 政府购买的场馆委托合同

政府购买的场馆委托合同是指双方签订的场馆委托合同，约定委托方以购买服务的方式支持受托方运营管理场馆。此类合同的特点是，受托方自负盈亏，且无需上交经营所得或使用费，而委托方则通过政府购买服务以运营管理服务费的方式，每年向受托方支付费用，以弥补受托方运营成本。政府购买的场馆委托合同在国内中小型公共体育场馆或体育公园运营实践中最普遍，如武汉市硚口区汉江湾体育公园、大冶市体育公园、天门市体育中心等场馆。采用此类模式的目的是最大程度的提供利民、便民的公共体育服务，因此此类合同一般会详细约定公共体育服务的内容，如对外开放时段、价格、服务内容、优惠条件。

3.3 委托人付费的场馆委托合同

委托人付费的场馆委托合同是较为规范的、符合《合同法》规定的委托合同，此类合同的特点是委托人授权受托人开展经营管理活动，获得全部收益，支付相应运营成本，承担相应法律责任，并支付受托人佣金或管理费用[7]。经课题组调研后发现，国内采用委托人付费的场馆委托模式较少，反而国外场馆更多地采用这种模式。如美国路易斯安娜州的超级圆顶体育场和新奥尔良体育馆是由州政府委托给SMG公司运营，每年州政府需支付25万美元管理费[8]。国内此类场馆合同的代表是《武汉市洪山区文体中心游泳馆运营管理服务协议》。

4 委托管理服务合同核心条款

根据合同比较分析结果，通过对场馆运营管理者、政府部门和学界专家访谈、合同文本比较分析，总结出场馆委托管理合同中共性条款，即核心条款。

4.1 双方权利义务

合同中规定的权利义务是政府部门和委托人进行考核和监管的主要依据，也是场馆委托方制定合同时最关心的内容。经充分调研、访谈和文本分析，双方权利义务条款应主要包括以下几个方面：

4.1.1 委托方的主要权利和义务

(1)特定空间使用权。特定空间是为原场馆运营单位或委托方派驻监管机构预留的办公空间，委托方拥有此区域的无偿使用权，受托方则需承担使用成本。

(2)所有权和监管权。委托方作为产权方或授权业主方，拥有场馆资产的所有权，还包括运营期满时受托方无偿移交的资产所有权。委托方拥有运营期内对受托方提供服务项目、定价、开展培训和赛事活动，设施维护管理，以及健全管理制度和工作规范等事项的监督管理权。

(3)违约追责权。对运营期内受托方违约行为，或不能履行运营管理指标的后果有追责责任、要求赔偿的权利。如受托方存在重大违法违纪行为，或连续考核不合格，难以继续履约的，委托方有权单方解除合同。

(4)协助运营义务。委托方有义务在受托方办理大型活动报批和立项、申请营业开业等必要手续，申请低免补贴、大型活动补贴、政府购买服务等优惠政策，或对外宣传和资源推介时，协助其完成相关工作，为其运营管理提供便利和服务。

4.1.2 受托方等主要权利和义务

(1)运营管理自主权。根据服务合同，受托方拥有运营范围内的场馆运营管理、经营开发、活动策划、服务供给等的管理自主权，并对此承担责任。受托方行使管理职能时，委托方不得过度干预。

(2)请求费用权。不管是合同规定的委托人支付管理服务费，还是政府专项补贴资金，或是补充协议中政府购买公共体育服务费用，受托方都有权请求委托方按时支付，或接受考核评估后支付。

(3)第三方合作开发权。为进一步提高场馆运营管理水平和效率，受托方可以将附属设施或业务与第三方进行合作、租赁等，这是对受托方经营自由的保障，但此合作必须征得委托方同意，且合作期不能高于委托合同规定等期限。

(4)资产开发权。场馆资产包括场馆建筑、附属设施及用房等有形资产，也包括冠名权、广告开发权等无形资产。资产开发权保障了受托方在运营期内享有开发场馆资产、获得收益的权利，也是受托方自愿投标运营场馆的利益出发点。

(5)资产管理维护义务。受托人需承担移交资产清单内设施设备的维修、保养义务，做好资产日常巡检，建立检查制度，保证场馆资产在运营期内的完整性、安全性和功能性，同时履行承担管理维护支出义务；若发生因受托人原因导致场馆财产损失或失去功能的，需承担赔偿责任。

(6)资产风险管理义务。运营期内，受托方有义务做好场馆风险管理工作：制定风险应对措施，开展风险应对演练和培训，及时化解风险；购买财产险和第三者责任险或公众责任险，如保险金不足以赔付的，受托方需承担余额。

(7)接受领导义务。受托方在运营期内需接受委托方或指派的监管部门监督、领导、业务指导的义务，并与委托方的工作予以协助配合。

(8)期满移交义务。运营期满时，需配合委托方做好资产清查、财务移交、设施设备交接、归还、腾退工作。

4.2 建立专业管理团队

合同中需对管理团队素质进行专门约定，如受托方须指派具有专业能力和经验的项目负责人，组建有若干年运营经验的管理团队，并对团队中的关键岗位进行具体要求。

4.3 公共服务与公益使用

政府将场馆委托给社会力量的初衷是为了提高公共体育服务水平，因此，委托方对合同中公共服务和公益使用条款更看重。场馆公共服务的基础内容是对外开放服务，应当包括场地免费低收费开放时段、低免开放场地种类、优惠对象、青少年免费培训内容时间和场地保障，另外，场馆公共服务和公益使用应当还包括群众体育目标、竞技体育目标等赛事活动目标、品牌赛事培育目标等。

4.4 服务价格的规定

虽然我国物价改革后，物价部门不再直接制定场馆服务价格，但由于我国大部分场馆委托管理合同属于政府补贴或政府购买的委托合同，场馆收益归受托方所有，为防止受托方过高或过低定价，影响公平市场竞争，委托方和作为业务主管部门的政府部门应当对场馆场地服务价格进行一定约束。

4.5 服务期限及服务费用

服务期限和服务费用是受托方关心的核心问题，也是委托管理合同中最核心的部分，包括合同服务期限、服务费标准、考核与发放办法、支付方式以及运营过程中产生的相关费用等问题。根据我国相关法规政策规定，政府委托或购买服务所签定的合同一般不得超过3年，但查阅众多场馆委托服务合同，多数合同服务期在5-10年，甚至更多。过长的服务期增加了合同履行风险。

4.6 履约担保

对于场馆委托运营而言，特别是对于PPP模式的场馆，委托运营期限越长，资产越重，受托方违约风险就越大，因此必须在合同中设立履约担保的专项条款。场馆履约担保形式以履约担保金和银行保函为主。保证金数额可参照执行《工程建设项目货物招标投标办法》第51条“履约保证金金额一般为中标合同价的10%以内”的规定执行。

4.7 绩效考核

查阅国家有关政府委托、政府购买的政策文件，均有“建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制”等要求，委托管理的场馆也应当通过绩效考核，评定受托方的服务质量，作为服务费发放和改进下一年服务的主要依据。

4.8 解约条件

当受托方发生重大违约责任时，委托方可启动解约程序。解约条件是约束受托方依合同约定履行合同，类似于给受托方开出的负面清单。

5 委托管理服务合同中存在的问题

5.1 社会公众主体权益缺失导致公众利益受损

在政府委托场馆运营中，社会公众的身份是特殊的。特殊性在于公众既是受益方，即公众是否享受到高质量的公共体育场馆服务是衡量政府委托效益的重要指标，同时公众也是公共场馆的“产权方”，是场馆提供公共体育服务的“初始委托人”[9]。然而现有法律、规范性文件和委托合同都过多强调签约双方的责权利，导致现有的合同中社会公众的主体权益被忽略，较少的涉及社会公众的权利义务和甲乙双方需承担的对社会公众的法律责任，增加了公众利益受损的风险。如合同中对服务质量评价指标，仅有“群众满意度”能直观体现公众权益，但权重过小，不足以体现公众对运营效益的评价。这会导致受托方只专注于政府委托事项，致力于满足政府工作需求，忽视公众体育需求，同时也会阻碍公众需求表达；公众只能在利益受损时通过投诉挽回利益，反而又增加了政府成本。

5.2 公共体育服务内容规定不细导致其难以落实

鉴于国家已出台《大型体育场馆基本公共服务规范》《大型体育场馆运营管理综合评价体系》两个有关评价场馆服务的文件，许多管理合同直接将两个文件中的公共体育服务内容写入合同，这在一定程度上给受托方约定了必要的公共体育服务内容，但是这种做法存在两个主要问题：(1)忽视了地方特殊性和适用性。国家出台的文件是普适的，但落实于地方需体现出地方的特殊性。以免低开放为例，除基本的开放天数、时长，合同还需因地制宜地将年接待人次、服务内容种类等要求具体化，必要时还可对服务价格和低免开放时段做出要求。(2)国家出台的规范和评价体系只能作为对场馆提供公共体育服务最基本要求，是受托方的最低限。如多数合同在服务内容条款，或在配套的评价体系中直接照搬“每周开放时间一般不少于35小时，全年开放时间一般不少于330天”等条款，导致受托方运营时就低不就高，只满足最低开放要求，且将免费时段设置在上班时间，而营业时间设置在晚上黄金时段，群众并未真正享受到免低开放服务。

5.3 对经营内容要求不明确导致场馆经营过度

经营内容的条款是合同的核心内容，也是受托方获得收益的合法范围。但在现有的合同中普遍存在仅对经营内容、范围进行较为笼统概括。例如部分合同只规定了“乙方独立享有和行使XXX场馆的日常经营管理及商业开发权”“场馆附属配套设施可适度进行商业开发，以弥补运营成本开支”“乙方可利用场馆设施开展有偿服务”等。这些条款授予受托方场馆经营权，保障了经营权益，但对经营范围要求不够明确，容易使受托方经营失控，如监管不到位，则引发过度经营风险。

5.4 运营管理服务费的发放缺乏审核依据导致存在审计风险

研究发现，部分委托运营的场馆在其委托合同中只有运营管理服务期限和服务费发放的条款，但并无发放依据或考核依据；有些场馆虽然有“根据年度绩效考核结果，核定运营管理服务费”或“根据合同履行实际情况，发放运营管理服务费”的条款，但合同中对于如何进行绩效考核并无明细，这对于委托方来说是一个严重的合同漏洞。究其原因，大致是：(1)有些场馆运营服务费数额不大，而专项考核成本较高，得不偿失；(2)合同签订时较为仓促，具体考核办法尚未成熟，待签订后续考核协议；(3)以前无相关规定，财政可直接划拨。无论是何种理由，在合同中缺乏服务费发放依据的事实已经形成，势必给日后审计留下隐患，同时也不利于委托方对场馆运营成效进行评估。

5.5 部分合同服务期限过长导致潜在风险过大

除以PPP模式委托运营的场馆一次性签约10年以上外，部分中小型全民健身类的体育场馆合同期也长达10年，甚至更长时间。对未来的不可预判性增加了场馆运营的风险。第一，委托运营中小型体育场馆的社会机构一般为中小企业，在当前体育市场为充分竞争市场的前提下，未来10年，中标企业能否存续或能否每年提供高质量服务尚且存疑。第二，随着社会和城市发展，老旧体育中心或面临拆迁、重建等客观实际，若此时合同尚未到期，则双方面临解约、赔偿等事宜，增加行政管理成本。第三，随着经济发展，物价水平和货币价值必然发生变化，服务费或运营补贴也需随之调整。但许多合同并未考虑这一因素，严格地限定了每年相关费用标准，若合同价格难以满足受托方运营实际，则会出现消极运营风险。相比之下，国外的公共服务委托合同通常会考虑通货膨胀率对服务费的影响。第四，政府管理方式、财政预算处于不断改革中，过长的委托期必然增加政府支付期限，或将增加行政管理风险。

5.6 违约责任模棱两可导致责任难以落实

尽管场馆委托管理合同中都有违约责任或合同解除情形的特别规定，但对违约责任的处罚大多停留在没收履约保证金、罚款、赔偿损失、担负法律责任、公开道歉等，而对于违约责任过大导致合同解除的情形并未过多提及，仅有若干合同中有“运营期间连续两年评审不合格，甲方收回委托经营权”“乙方擅自将场馆整体运营权转于第三方的，甲方收回委托经营权”等类似条款，这样的条款不仅可操作空间大，且一旦发生将会造成国有资产重大损失。建议建立负面清单制度，作为乙方运营场馆的底线，一旦出现负面清单上所列的情形，合同自行解除，此举将会在关键时刻保护甲方利益不受损害。

6 加强场馆委托合同管理的建议

6.1 省级政府部门制定示范合同文本

鉴于场馆改革涉及面广、各地成功经验较少，特别是中西部地区基层场馆急需改革指导，建议以省级国资部门或体育部门的名义出台多种模式的示范合同文本，为市县区级场馆委托管理提供借鉴。示范合同文本应当突出场馆综合运营和公共体育服务导向，需把场馆委托管理内容、公共体育服务要求、双方权利与义务、责任划分和归属等重点问题进行概述性、方向性的明确，同时又给各地参考执行留下因地制宜空间，以增加示范合同可操作性。此外，示范合同文本应当注意区分大型综合性公共体育场馆和中小型全民健身类场馆等不同类型场馆的区别，制定不同类型场馆服务评价体系，以增强示范合同的指导作用。

湖北省体育局2017年11月发布了《湖北省公共体育场馆运营管理合同示范文本》，该合同文本明确核心内容，同时又给各地市州预留因地制宜空间，一经发布，立即成为指导各地场馆经营权改革和PPP项目的重要参考性文件，受到地市州的一致好评，促进了湖北省场馆改革发展。该文本对全国其它地区场馆起草委托管理合同同样具备一定参考和借鉴作用。

6.2 细化合同中的核心条款，明确甲乙双方责权利

根据委托代理理论，甲乙双方可在合同签订之初充分考虑委托过程中的责权利问题，将双方核心利益诉求进行充分讨论，或引入第三方咨询机构(如场馆专家、法律顾问等)对合同条款进行意见征求，特别是对公共体育服务的要求，先验性地把“委托人”的利益最大化与社会效益最大化挂钩，同时通过充分沟通和协调，明确双方责权利的范围，提高合同的可执行性，最终实现“完全合同”。尽管交易费用经济学和不完全合同理论认为“最佳完全合同”并不存在，但细化合同中的核心条款可有效避免因信息不对称产生的“隐藏信息”风险，监管过程中的签约费用和执行成本，以及对“剩余索取权”的过度使用。

6.3 加强履约行为监管，确保合同执行

为了确保合同执行，需实时了解受托方的履约行为，委托方应采取多种监管方式：(1)对于公共体育服务内容和质量，采取合同监管、免费低收费开放月度/季度统计监管和绩效考核评价的方法；(2)对受托方的经营收益监管，采用财务会计年度审计监管和大数据后台监管；(3)对受托方日常经营行为，采取定期与不定期检查相结合的监管方式；(4)对受托方体育设施维修保障情况，采取建立资产清单和定期检查的办法。此外还可通过暗访的办法，不定期地对受托方的履约行为进行检查，及时查处运营管理的不当行为。

6.4 建立评价考核体系，考核履约质量

委托方必须在合同签订之初充分考虑对受托方的绩效考核和评价问题，建立和完善评价考核体系，作为运营管理服务费发放和评定场馆运营成效最主要的依据。考虑到经济发展和群众对体育服务内容和质量的需求不断提高等因素，委托方应当在充分考虑场馆发展的现实情况的基础上，对关键的运营指标，如免费低收费开放时段、享受免低优惠的人数、举办公益性活动的数量、优惠价格培训的青少年人数、经营效益等实行动态考核制度。可设置每年按一定比例增长要求，不断提高体育公园公共体育服务的水平和质量，使更多的市民从中获利受惠。

6.5 开展满意度和服务需求调查，建立服务反馈机制

围绕公共体育服务条款，开展群众满意度调查和服务需求调查，及时获取健身群众对场馆公共体育服务需求和满意情况，调查结果可作为考核综合运营效益的重要指标，为下一年度场馆提供更多群众所需服务提供参考，也可作为评价受托方履约情况的重要证据。建立服务反馈机制，即意见投诉机制，发动健身群众共同监督受托方经营行为，及时发现并填补因信息不对称产生的且并未被委托方发现的违规违约行为。

6.6 建立负面清单制度，划定运营范围红线

按照行政法的原则而建立负面清单制度，既是鼓励受托方积极开展场馆市场化运营的有效方法，也是划定运营红线，避免过度经营、过度市场化，防止国有资产流失的重要手段。在合同中多以“违约责任”“赔偿责任”“合同解除情形与处理”等内容条款存在，其实质是为受托方设立负面清单的一种形式。负面清单需要在评价考核指标中有具体体现，特别是在考核体系中设置减分项，将产生社会重大负面影响的事件作为考察内容，甚至实行一票否决制，如造成人员伤亡的重大安全事故(特别是游泳馆的溺亡事件)、重大群体类事件、失职或当不可抗力风险发生时并未积极应对造成的的国有资产重大损失、擅自抵押场馆资产融资等情形。

6.7 合同中明确资产管理与不可抗力约定

合同中明确受托方对场馆资产使用范围和使用方式，委托方需定期开展资产清查，做好国有资产登记，建立国资使用台帐，严格做好国有资产管理。受托方为提高公共体育服务的质量而需引入分包商、合作伙伴时，须在合同中明确对分包商的管理：制定严格的分包商准入和退出机制，确定分包商后须向委托方备案；分包商的在场馆内的经营行为，如售票、监控、场地互联网预定、信息发布等必须统一于场馆整体的管理系统；受托方对分包商的经营后果承担责任。对建立在特殊地形地区的场馆，如江防行洪用地、易震山区、塌陷区等，在制定委托合同时需充分考虑不可抗力因素风险，做好风险分担机制，为其减轻风险压力。