张 旭

（黑龙江省法学研究所 黑龙江 哈尔滨 150090）

中国地方志指导小组秘书长、中国地方志知道小组办公室主任冀祥德在《2019 年全国地方志工作安排及要求》中强调：“今年要持续推进依法治志，强力推进《史志法》的进程，坚持法治思维，增强法治意识，深化对依法治志重要性、必要性的认识，深入开展调查研究，进一步修改完善《史志法》立法建议稿”。本文认为应当在《史志法》中增加修志行政合同条款，这不仅是修志工作的创新之举，也丰富了我国行政合同在地方志实际工作中的具体应用，更加弥补了行政合同在地方志事业管理中的理论空白。

一、修志行政合同的含义及意义

所谓修志行政合同，是指由地方志行政管理部门与承编修志的行政机关，以及承编修志的行政机关与专业修志的文化公司、专业修志人员签订的以编纂地方志为内容的书面格式合同。修志行政合同主要包括两种，一是由地方志行政机关与各个承编单位所签订的编修地方志初稿的行政确认合同，这相当于代替过去修志格局下双方签订的承编责任书；二是由承编单位对外与专业修志的文化公司、专业修志人员签订的修志承包合同，其性质属于民事上的委托承包合同。

建议增加修志行政合同的意义在于使修志工作更加法治化，使整个修志过程更加透明、公开，修志的主体双方权利义务更明确，所有参与修志工作的主体都有法可依，将以前行政命令式的承编责任书以行政合同的法律方式固定下来。面向全社会公开招聘修志人才，用法律手段推动以专业修志的文化公司为代表的社会力量积极参与到国家地方志文化建设中来，这是新时代依法治志将修志从行政工作转型为一项伟大事业的具体表现，把修志事业市场化、专业化、科学化、法治化的一次有益尝试。

修志行政合同的前提是地方志行政机构作为依法治志的主体，是国家在地方志事业上进行管理的行政机关，必须具备行政主体资格，将地方志工作机构改为地方志工作机关，成为行政主体。地方志工作机关严格依法组织地方志的编纂、管理、使用、开发、利用等具体工作，对修志行为享有行政指导权、行政管理权、行政检查权，行政督促权，行政奖励权；对于违反地方志法的行为，要依法予以追究，进行行政处罚，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。对地方志工作机关所做出的行政行为有异议的，行政相对人可以进行行政复议和行政诉讼。如此才能不断扩大地方志行政机关的法律地位和社会影响力，有效地提升地方志在全社会经济文化发展中的合理使用，实现新时代赋予地方志工作机构的历史使命。

二、修志行政合同颠覆了现有的修志格局，是新时代修志工作法治化的重要表现

我国编纂地方志的工作体制是坚持党委领导、政府主持、编委会组织实施，地方志编委会作为领导机构，具体执行部门是编委会下设的地方志办公室。要完成这项规模大、时间长的修志工作，需要调动政府机关、社会团体等各方力量，组织人力、物力、资金，争取各部门积极参与。现阶段，地方志办公室作为政府的内部工作机构不能以自己的名义独立进行行政行为，只能不断地提请其所在的人民政府下文督促、检查各个参与修志单位的工作进度。根据《黑龙江地方志工作规定》第八条“地方志书编纂实行承编责任制度，按照下列规定签订承编责任书：1.以省、市级行政区域名称冠名的地方志书的承编单位应当与省人民政府签订承编责任书；2.以县级行政区域名称冠名的地方志书的承编单位应当与市级人民政府签订承编责任书。”承编责任书中具体规定，省政府委托省地方志办公室，按责任书的要求，对志书承编情况进行督促检查；承编责任书中具体规定工作要求、质量要求、时间要求、责任要求和实施办法，并规定了将承编任务列入省政府目标管理责任制，承编单位要按目标完成年度计划，接受省政府目标完成情况考核，并按省政府目标管理办法实行奖惩。

虽然许多地方都规定了承编责任书制度，但根据以往的经验来看，只有在当地政府领导重视修志工作时，承编责任书才能有效地制约各个承编单位按时、保质保量地完成修志任务，大多数情况下，承编责任书对具体承编修志单位的约束力十分有限。地方志工作机构在整个庞大、有序的公权力政府面前显得弱不禁风，而修志工作在整个政府行政工作中、在一些领导眼中则更显得微不足道。所以，在开展地方志编修工作中，地方志工作机构只能以弱势地位，紧紧依托本级政府党委、承编部门党委来进行推动，针对个别单位工作屡推不进时，只能向其发出工作建议函，同时还必须要得到各个单位相关领导的批示才能真正地推进修志工作。这种工作方式与工作格局势必造成修志工作进展缓慢，效率低，极大地挫伤地方志工作人员的积极性，严重制约地方志事业的长远发展。

现行地方志工作机构的修志行为实质上是一种行政机构的内部行政行为，属于政府的内部事务，不具有可诉性，一旦出现纠纷将不能适用行政复议或行政诉讼的方式来解决，而是依据行政机关上、下级以及内部工作规章来处理问题。作为同级人民政府的内部修志机构，地方志工作机构只有行政指导权、行政检查权、行政督促权等非强制性的行政权力，不能对违反修志工作的国家机关、社会组织或个人进行有效地行政管理，采取强硬的行政处罚措施来保证修志工作的顺利开展。

建议增加的修志行政合同中，行政主体一方享有如下权利：1. 选择合同相对方的权利；2.对合同履行的监督权和指导权；3.单方面变更或解除合同的权利；4.对不履行或不适当履行合同义务的行政相对方的制裁权等。同时行政主体必须承担如下义务：1. 履行合同；2.保证提供修志资料；3.兑现其应当给付合同相对方的报酬等等。行政相对方享有的权利是：1.取得报酬权；2.损害赔偿请求权和行政机关特权行为损害的补偿权；3.不可预见的困难情况的补偿权。同时必须履行的义务包括：1.按照合同规定的要求和期限认真履行合同；2.接受行政机关管理监督和指导等。修志行政合同在履行中出现纠纷时，可以通过行政复议和行政诉讼来实现权利救济。

现实中，许多地方志机关开始引进新的修志格局，比如：根据2018 年北京地方志学会颁布的《关于文化公司加入北京地方志学会的若干规定（试行）》中指出，已有不少修志文化公司参与到北京市的地方志工作。凡是成立时间在三年以上，具有工商行政部门出具的企业经营资格证明和税务部门出具的完税证明；有稳定的编辑队伍，人数达到10 人以上；编纂的乡镇（街道）、村（社区）志书达到 5 本以上，北京地方志学会会吸收部分优秀文化公司加入。这就是说将编纂地方志作为一项对外可以承包的文化项目已经在北京开始运作了，地方志的修志格局已打破了旧有的传统模式，朝着更加市场化、专业化、法治化的方向在积极探索中。可以说，只有从行政体制的层面打破现有修志格局的行政模式，以现代化的修志行政合同取代过去的修志承编责任书，将是一种必然趋势。

三、修志行政合同的理论价值

第一，修志行政合同填补了行政合同的理论空白。行政合同又叫行政契约，是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。目前，我国政府审批权大量下放，政府部门的职能分配趋于合理，政府在社会治理与维护公共利益等方面发挥的作用越来越大，但是目前，我国法律还没有关于行政合同的相关立法，理论界也未达成共识，对行政合同在市场经济中的作用与意义的相关研究也并不多见，实际应用的典型案例也很少，可以说，在行政合同的学术领域仍属于处女地。

行政合同制度的立法价值，主要体现在政府对公共利益最终实现为目的。地方志行政机构作为地方志事业的行政主体，作为维系我国方志文化，或者说中国传统文化保护者的公共利益代表，有着极强的历史使命感与维护国家文化安全的重任，公共利益的实现即是其职权的实现与义务的履行。修志行政合同对于涉及公共利益的相关条款，只有作为修志的行政主体一方才可以作为公共利益的代表有权独自作出解释。修志行政主体在进行修志行政管理活动中，对于公共利益的理解以及应以何种履行方式才能更大程度地实现公共利益应当较之于合同相对方有着更清楚的认识。

中华传统文化是我国最深层次的文化根基，方志文化作为中华传统文化的代表，在整个国家文化安全中起着重要的作用。地方志工作中的旧志整理，地情信息网建设，方志馆以及大量的地方志信息化工作，撰写乡土教材进入中小学课堂，实行乡土教育等等都是为了更好地保存、整理、使用、开发我国的传统文化。一直以来，地方志机构存史的作用比较被人重视，但资政、育人的功能比较弱，为了捍卫我国国家文化安全，要求地方志工作机构必须加大工作力度，拓宽宣志、用志渠道，更好地实现资政、育人的地方志功能，把我国建设成为文化强国，因此从这个角度来讲，只有修志行政机构才能更好地阐释修志行政合同所维系的历史责任与公共利益，在这一点上完全填补了行政合同理论的空白。

第二，修志行政合同扩宽了我国行政合同在现实中的应用领域。以往的行政合同较多应用在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理、文化事业等公用事业中，法国有一整套完整的行政合同法律体系可供我国借鉴，例如：法国莱茵区文化事务局和国家就签订了文化发展的行政合同，共同出钱建立了一个流动博物馆。在我国行政合同已广泛应用于教育、经济、环保、计划生育、水权转让、廉租住房、治安管理、行政强制等系列重要领域，作为一种新的社会治理方式，形成了服务行政的生态网，并在政府行为中发挥越来越重要的作用。作为修志行政合同，还是我国的行政合同在修志领域的新尝试，可以说是行政合同完全没有实践过的领域。

随着社会的不断进步，大数据时代的到来，地方志本身就是一座尚未被完全发掘的中华优秀传统文化的“大数据宝库”。在大数据时代，地方志事业的发展也将迎来前所未有的机遇与挑战，“智能修志”亦完全能够实现。通过利用人工智能、修志软件、方志文化公司、专业修志人才进行市场化、职业化修志，各地方志网站、地情网站、地方志数据库等信息化建设规模会越来越大，一些地方志工作机构与政府门户网站、图书馆网站实现链接，地方志工作机构的公共服务能力将大大提高。新时代要求地方志事业加速转型，修志行政合同正是在这一整体背景下提出的大胆创新模式，从体制上、制度上、法治化的层面积极回应这一历史趋势的新尝试。