漆浩

2018年9月25日，美国国务院批准了新的对台军售案，允许美国国内防务公司向台湾地区出售价值3.3亿美元的各类航空备件以及其他相关支援系统。美国国防安全合作局在声明中表示，拟议的这笔军售将提升台湾的防御能力，从而强化美国的国家安全。此消息一出，中国政府表达了强烈不满与坚决反对，在美国宣布对台军售案的当天，国防部新闻发言人重申一个中国原则是中美关系的政治基礎，美方行径严重损害了中美关系和台海稳定，要求美方立即撤销有关对台军售项目。

对于美国而言，对台军售是遏制中国的重要手段;对台湾当局来说，美国对台军售是将自己看作独立的政治实体的标志，将其视为对“台独”的支持，增加了台湾当局“以武拒统”的倾向;而对中国而言，美国对台军售是美国干涉中国内政的行径，增加了中国和平统一台湾的难度。

一、美国对台军售的原因分析

纵观美国对台军售的历史，究竟是什么原因促使美国向台湾地区源源不断地出售武器呢？其实，美国军售政策并非是某种单一因素促成的，其敏感性与复杂性决定了它是错综复杂的国际战略、国内政治经济等因素共同作用的结果。

1.国际战略层面

国际战略因素是影响美国对台军售的核心要素。美国的全球战略和亚太战略决定了对华政策，而对台军售是美国对华政策的重要组成部分。

冷战时期，与苏联争夺全球霸主是美国的全球战略，而当时的对台军售也服从于这一战略目标。台湾是资本主义阵营围堵共产主义防线上重要的一环，因此，美国承担起对台湾的安全防御义务，从提供无偿的军事援助到后来对台湾销售武器，美国的目的始终是通过维持美台同盟关系遏制共产主义蔓延至资本主义世界。随着苏联的解体，美国全球战略的目标始终是要防止在美国以外出现政治、军事和经济上比其更强大的地区和国家。而日益崛起的中国接替苏联，成为美国领导东亚地区最大的威胁。因此，美国长期利用台海问题牵制中国，而对台军售更是美国制约中国的重要手段之一。

一方面，出于地缘政治利益的考量，美国绝不可能放弃与台湾的准官方关系。台湾地理位置优越，战略价值丰富，不仅是中国海防的关键，还是两大洋联系的必经之路，与日本、俄罗斯等重要国家的安全紧密相关，长期以来，美国密切关注台湾地区的动态。对美国来说，“台湾独立”并不是首选，只有维持其对美国的依赖性，才能使美国得到最多的利益，而一旦失去对台湾的控制，美国就会失去在西太平洋的屏障，危害美国的国家安全。因此，美国通过向台湾地区出售大量武器来满足台湾的安全需要，不仅是拉拢台湾，增强对台湾的控制，也是保护自己在太平洋地区的军事影响力，实现在该地区的地缘政治利益。另一方面，美国企图利用对台军售牵制两岸关系，以实现在亚太地区称霸的目的。台湾问题一直是中国的战略重点，只要台湾一天不回归，中国就必定会将很大一部分注意力放在台湾问题上而没有更多精力与美国争霸。美国实行以台制华的政策，想要通过对台军售增强台湾对抗大陆的能力，阻止祖国统一的努力，以维持两岸分裂状态，最终使其获得亚太和全球战略利益最大化。

因此，美国对台军售从根本上源于其全球战略的要求。从这个角度出发，我们也不难推断出，中美关系的发展趋势对美国对台军售的情况也产生了重要的影响。当中美关系发展平稳的阶段，美国对台军售也处于稳定水平;当中美关系处于不稳定的阶段，美国也会加大对台军售的力度。

2.国内政治经济层面

从经济层面看，巨大商业利益也是驱动美国对台军售的重要因素。美国是目前世界上最大的军火供应商，生产了全球60%以上的军火，产值占其国内工业总产值的23%左右，而台湾的军火市场相当庞大，仅2003年一年，台湾的军费预算就达到了177.5亿美元。长期以来，台湾一直是美国军火的大买主之一，从1979年至2010年，美国对台军售的总额达到了569.347亿美元。其中，仅2010年，台湾购买美国的爱国者导弹和黑鹰直升机就花了将近65亿美元。美国售台武器的价值给美国带来了巨大的经济利益。对台军售给美国经济注入的活力还远远不止这些。台湾需求的大量军火订单也进一步开辟了美国的军火销售市场，随着国际局势趋向缓和，美国的军火订单也随之锐减。20世纪最后十年间，世界军火贸易额大大削减，而台湾对武器的需求无疑为军火生意找到了一大片市场。而且，售卖武器越火爆，美国军工企业对劳动力的需求越强烈，由此带来了就业机会的增加，这种军售政策给美国的军工企业带来了快速增长。由此看来，在巨大的商业财富的吸引和增加就业、促进行业经济发展的潜力面前，美国不会放弃对台军售。

从国内政治层面看，国会是影响美国政府对台政策的重要力量。国会中影响对台军售的力量主要有两派：由于意识形态对立而仇视中国的人还有与对台军售利益相关的集团，尤其是亲台反华的议员，在促成美台军售问题上立下了汗马功劳。在亲台势力和相关利益集团游说的共同作用下，美国国会对政府对台军售的政策总是起到促进的作用。

美国国内的一些利益集团在对台军售问题上也产生了很大的影响，其中很多甚至还能影响美国的外交政策，军工复合体就是这些利益集团的代表。二战后，军工复合体开始发展，它是由军事部门、军工企业、部分国会议员和国防研究机构组成的庞大利益集团。它深刻影响着美国政府的决策。军工复合体总是通过与政府要员的密切关系推动和参与美国对台军售。

3.台湾方面的因素

除了美国对外战略、国内政治和经济因素的推动之外，台湾方面的努力也促成了美国对台军售。台湾当局为了从美国获得先进的武器以提高安全性，往往通过游说活动向行政当局施加压力来影响军购方案。台湾经常邀请美国政治要员访问台湾，并承诺给予好处，如提供旅行费用或者捐款，博取政治要员的好感。除此之外，台湾还秘密设置情报网络，帮助他们在美开展游说活动。台湾的努力显然是有效的，1979年3月，中美建交公报墨迹未干，美国国会就通过了《与台湾关系法》，实际上将美国对台军售合法化。2000年，小布什上台后，台湾当局向美国提出了军售清单，并加大对美国政府游说的力度。台湾综合研究院向美国卡西迪公司支付了高达200万美元的游说费用，而游说的结果之一就是众议院提出了联合议案，敦促“行政当局认识到台湾在安全方面的巨大需要，并向台湾出售先进武器”，这直接促成了小布什2001年对台湾出售180亿美元武器装备。

二、美国对台军售的影响

1.助长“台独”分子嚣张气焰，增加了中国和平统一台湾的难度

长期以来，美国都是台湾背后最大的支持者，其对台湾事务的介入严重影响了两岸关系，增加了中国解决台湾问题的艰巨性和复杂性。美国源源不断地向台湾出售武器，增强台湾的防御能力，助长“台独”分子的嚣张气焰，这直接带来了台海关系的动荡，引发了两岸关系的紧张，增加了中国和平统一台湾的难度。

首先，美国对台军售是影响台海局势的重要因素，每一次美国对台湾大规模的武器销售都会带来两岸关系的紧张。新中国成立后国民党败退台湾，美国向台湾提供免费的军事援助一直延续到20世纪60年代。美国给台湾带来了研发和生产武器的资金和技术，助长了蒋介石反攻大陆的士气，造成了两岸关系的紧张。1995年克林顿允许主张“台独”的李登辉访美严重损害了中国人民的感情。面对美国和台湾的挑衅，中国政府于1995年8月、11月和1996年3月举行了三次大规模的军事演习，朝距离台湾基隆港大约56公里的彭家屿海域进行导弹试射，两岸关系高度紧张。

其次，美国对台军售影响了中国和平统一台湾的进程。20世纪80年代以来，“台独”势力在岛内不断蔓延，这与美国的支持是分不开的。美国公然违反《八一七公报》的规定，向台湾地区出售先进武器，这让很多“台独”分子相信美国会在军事上支持其“独立”。事实证明，美国对台军售的规模越大，“台独”分子就越嚣张。而且，有了美国的武器支持，台湾当局以武拒谈的资本更加充足，随着美国对台湾出售的武器数量越来越大，性能越来越强，台湾当局有恃无恐，越来越轻视大陆的警告，将大陆的严正声明看作纸老虎，两岸实际上的军备竞赛使得政治谈判更加困难，统一谈判的希望更加渺茫，这使得和平解决台湾的难度增大，武力解决的可能性递增。

再次，美国对台军售也助长了其他国家竞相向台湾出售武器，使台海局势更加复杂化。美国背弃约定，坚持对台军售的行径给其他国家开了坏的先例。法国、德国等国家不愿放弃台湾地区的军火市场，在美国的带头作用下，也竞相出售武器给台湾。20世纪90年代，法国向台湾地区出售了60架“幻影-2000”战斗机，而德国则向台湾地区出售坦克排雷装备。台湾当局显然乐于接收这些国家的武器，甚至于1998年成立了驻欧采购组，扩大对欧武器采购，这使得台海局势进一步复杂化。

2.影响中美关系的正常发展

中美关系的发展趋势对美国对台军售产生影响，反过来，美国对台军售也直接影响了中美关系。美国对台军售的行径触犯了中国的核心利益，对中美关系造成了严重的伤害，影响了两国在很多领域的合作。

从历史上看，美国对台军售的情况影响着中美关系的走向。小布什上台后致力于提升美台关系，不仅允许“台独”分子陈水扁访美，还试图加强美台军事关系的发展，表示要竭尽所能地增加对台军售，保持台海军力平衡。2001年4月24日，小布什宣布向台湾地区出售包括8艘柴油动力潜艇、12架MH-53E扫雷直升机、54艘AAV7A1两栖进攻型装甲车、“复仇者”地对空导弹系统等价值180亿美元的武器装备。这次军售是冷战后美国对台湾最大规模的一次军售，突破了《八一七公报》中武器的性能、数量逐年递减的规定，也突破了只出售防御性武器的规定。中国政府对美国违反公报承诺的行径表达强烈反对，在小布什公布军售的当天，中国驻美大使杨洁篪就向美国国务院提出了严正交涉和强烈抗议，翌日，中国外交部副部长李肇星召见美国驻华大使普理赫，指出美方这一错误行径只会進一步助长“台独”势力分裂中国的嚣张气焰，加剧台海地区紧张局势，对中美关系造成破坏性影响。奥巴马上台后，立刻兑现小布什时期的决定，对台湾地区出售先进武器装备，中国外交部当即宣布中方将推迟双方拟于近期举行的中美副部长级战略安全、推迟中美两军部分交往项目、军控与防扩散等方面的磋商，与此同时，中国还经济制裁参与此次售台武器的美国公司，中美关系再次波动。从中美建交后两国关系发展的实际情况来看，美国一方面称支持一个中国，另一方面向台湾销售武器助长“台独”势力，阻碍中国统一，这严重阻碍了中美关系的良好发展，伤害了两国人民的利益。

三、美对台军售问题的应对

美国对台军售问题不是一个单纯的经济、政治、军事问题，而是这些错综复杂的因素综合作用的结果，牵一发而动全身。我们应该将该问题置于中美关系的框架下进行把握。对台军售对中美关系的走向产生了非常重要的作用，每当美国向台湾地区出售的武器性能高、数量大、强度大的时候，中美关系就会面临挑战，而当美国恪守三个联合公报，谨慎向台湾军售之时，中美关系就会稳定发展。当前，如何应对美国对台军售问题，防止中美关系恶化，具有重要意义。

1.全面把握中美关系大局，加强中美战略互信，加强中美经济联系

首先，我们应该进一步完善和发展中美对话的平台，从战略层面上增加双方的信任，减少战略互疑引发的误判。中美双方领导人应该明确认识对台军售问题的复杂性以及对中美关系的影响，就台湾问题进行坦率、深入的探讨，而不是因为话题的敏感性避而不谈，这样只会导致双方在进行军事部署时做出最坏的假设，增加彼此的不信任。其次，在全球化高速发展的今天，中美之间利益密切相关，尤其是经济联系已经可以说是“一荣俱荣，一损俱损”。因此，保证中美关系良性发展是大势所趋，而美国可以打“经济牌”，通过经济议题对对台军售施加影响。只要中国经济保持高速的发展，维持中美经济的紧密联系，美国就不可能在对台军售问题上肆无忌惮，不顾忌中国的感受，中国在对台军售问题上通过经济议题施加影响的可能性就越来越大。上文提到，美国军工复合体等利益集团在对台军售的决策中起到了重要的推动作用，那么中国可以加大对美国涉台武器销售厂家的经济制裁，使其意识到在中国市场获得的收益远比向台湾地区出售武器所得收益多得多。

2.充分把握两岸关系发展的历史机遇

美国对台军售并不能从根本上增加台湾的安全感，只有积极推动两岸关系的和平发展，才能够维护台海稳定。首先，我们应该努力推进建立两岸军事互信体制。台湾之所以长期以来向美国购买武器和设备，最重要的原因就是两岸长期处于不信任、敌对的状态。在和平统一台湾之前，两岸必须共同构筑和平稳定发展的框架，扩大磋商的范围和领域，从简单的问题到复杂的问题，直到将美国对台军售问题纳入谈判的范围内。其次，我们应该加强两岸的经济交流。两岸的经贸交流对美国对台军售是有制约作用的，如果两岸经贸关系密切相关，那么军售的热度肯定会逐渐降温。最后，我们应该对台湾民众充分释放善意，加强两岸同胞之间的交流互动，增强台湾同胞的民族认同感。我们应该通过推动台湾的经济发展例如旅游业，使台湾民众切实得到利益。此外，我们应该就军售问题加强宣传，使台湾民众意识到向美国采购军事武器并不能从根本上给台湾提供安全保障，反而会加剧两岸关系的紧张，影响人民的福祉。

3.加强我国国防现代化建设

中国实现祖国统一的能力是影响美国决策的主要变量。美国长期通过对台湾销售武器增强其军事能力，以维持两岸军事平衡，但是随着中国现代化军事能力不断增强，两岸的军事平衡必定会向大陆倾斜，美国干涉台海问题的成本会越来越大，对台军售的作用就会被大大削弱。因此，我们应该坚持不懈地加强国防现代化建设，发展自己的先进武器设备，加强威慑和打击能力，为美国对台军售问题的解决提供有力的保障。中国解决台湾问题的基本态度是，坚持和平统一，但是决不承诺放弃使用武力。从国际政治的现实主义角度来说，在美国支持下的“台独”势力日益积聚，我们不能只寄希望于和平结果，只有提高自己的军事实力，我们才能在和平道路上走得更踏实，整个国家的安全才能够得到保障。

结语

美国对台军售问题几十年的发展历史告诉我们，该问题的解决将是一个漫长、复杂的过程，美国将该问题的解决与和平解决台湾问题相挂钩，注定短期内不会停止对台军售，对台军售将继续对中美关系产生影响。中国应该努力加强国防现代化建设，提高综合国力，增强自己在该问题中的话语权。只有国家本身强大了，美国才会在对台军售决策的过程中考虑到中国的利益，对台军售问题才有可能得到缓解与最终的解决。

（作者单位：南京大学国际关系研究院）

责任编辑：彭安玉