胡赣江

精准扶贫、精准脱贫是我国扶贫攻坚的基本方略。习近平总书记强调，“必须在精准施策上下出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效”，说到底就是要达到“精准滴灌”的效果。2019年4月，习近平总书记专程到重庆调研脱贫攻坚工作，他在主持召开的解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上明确指出：“我们讲精准脱贫，咱们工作的着力点也要体现精准。”“十三五”以来，宿迁市宿豫区认真贯彻落实习近平扶贫开发重要战略思想，将脱贫攻坚作为最大的政治任务和第一民生工程，推进脱贫攻坚工作扎实深入开展。截至2018年底，全区38个经济薄弱村退出贫困序列，已实现10754户39784名贫困人口稳定脱贫，脱贫率分别达到71.71%和86.36%。

一、宿豫区推进精准扶贫的做法与成效

严格要求，精准识别扶贫对象。扶贫对象的精准识别是精准扶贫的前提和关键。自低收入农户建档立卡工作开展以来，宿豫区按照中央和省市有关要求，严守贫困识别底线，围绕“一个稳定”和“两不愁三保障”标准，规范识别程序，建立扶贫帮困申报制度，探索建立《低收入农户识别规范》地方标准，按照“两公告两比对四公示”程序（申报公告、村级评议公示、乡级审核公示、县级确认公示、异议复核公示、脱贫公告、数据比对和入户人工核对）规范低收入农户的识别认定。加强大数据平台建设，整合住建、交通、民政、工商、公安等部门资源，建立数据比对中心，对申请农户的住房、船舶、车辆、经商纳税等信息进行严格审核比对，提高识别的精准度。对经过确认的扶贫对象，组织人员进村入户调查走访，精准填写低收入农户信息采集表和经济薄弱村信息采集表，及时录入全国扶贫开发系统和“阳光扶贫”监管系统，接受社会各界监督。建立动态调整机制，对建档立卡低收入农户实行每年两次动态管理，根据实际情况进行新增或返贫人口的识别纳入、低收入农户家庭成员信息变更等工作，努力做到“应纳尽纳、应扶尽扶”。

因户施策，量身定制脱贫举措。通过对“阳光扶贫”监管系统进行数据分析，找准低收入农户的致贫原因，采取有针对性的帮扶措施。对缺资金、无项目的致贫户，积极引导创业脱贫，鼓励他们利用扶贫小额贷款、“两权”抵押贷款从事小工厂、小網店等“五小创业”，采用土地或资金入股合作社、发展特色种植养殖业、开设网店等途径增加收入;对因无技术、无工作岗位致贫户，实行就业前免费培训，提高生产生活技能，采取发展“三来一加”项目提供就业岗位，利用参加产业基地、家庭农场劳动等形式增加工资性收入;对因病因灾致贫户，利用财政资金为他们购买城乡居民基本医疗保险、大病保险、大病补充保险、意外灾害保险，申请20种大病专项救治、慢性病救助、临时救助等，减少因病支出;对因残致贫户，主动帮助他们评残定级，争取享受残疾人补贴、残疾学生教育专项补贴、残疾学生一次性教育补助，依托各乡镇“残疾人之家”为他们提供托养和日间照料服务;对因缺劳力致贫户，帮助他们利用财政扶贫到户资金、后方单位帮扶资金、社会捐助资金等发展庭院经济，通过建设扶贫产业园、扶贫基地，建立与低收入农户之间利益联结机制，实现增收脱贫;对因学致贫户，帮助他们申请扶贫助学资金、乘坐校车费用补贴等减少求学支出;对因自身发展动力不足致贫户，通过开设“富两袋”（富脑袋、富口袋）讲堂开展“智志”双扶，树立发展信心，增强发展意愿;对因子女不赡养分家致贫户，加强乡风文明建设，通过提供法律援助和法律维权等手段，督促其子女履行赡养义务。

发展产业，建立稳定增收渠道。宿豫区把产业发展作为脱贫攻坚的“牛鼻子”和总抓手，专门制定了“十三五”特色产业扶贫发展规划，重点发展绿色果蔬、生态养殖、休闲观光农业、特色农产品、光伏能源、三产服务业等。推广“支部+电商”“流量扶贫”等电商扶贫模式，采取提高低收入农户网络从业技能、帮助低收入农户网络创业、拓宽低收入农户网货购销渠道等形式，实现电商扶贫直接到户，带动1万多低收入人口在电商产业链就业，人均年增收2300多元。实施家门口就业工程，利用老厂房、旧校舍发展“三来一加”项目，带动低收入农户就近就地就业。按照“农旅结合、以农促旅、以旅强农”的发展思路，大力发展休闲体验农业，培育休闲体验农业面积4万亩以上，启动建设并运营10万亩农业旅游核心区，2017年11月成功创成全国休闲农业和乡村旅游示范区。在各乡镇着力发展地域优势突出的特色种植业，大力发展一批生态好、效益高、质量优、品牌强的特色农产品生产基地。顺河酥梨、曹集石榴、新庄草莓、仰化莲藕、来龙稻米等特色产业已有一定规模。依托区内8家国家级和省级农业龙头企业，重点发展“林果畜”一体或“种养游”相结合的农业扶贫模式，带动更多的低收入人口脱贫。目前，宿豫区通过产业发展，累计帮扶低收入农户3000多户，120多家农民合作社、土地股份合作社与近2000户低收入农户建立了利益联结机制，人均收益1500多元。通过产业扶贫，不仅为有致富需求的贫困群众找到了增收途径，而且有效增加了村级集体经济收入。

多维保障，缓解支出型贫困。宿豫区把综合帮扶作为推进脱贫攻坚的重要途径，积极构建多维度的保障体系。在健康扶贫方面，区财政每年为全区5.5万名建档立卡贫困人口购买大病补充保险，在全区16家一级以上医疗机构全部实现“先诊疗后付费”制度，开展家庭医生签约服务，签约率达到100%。区财政还设立500万元医疗费用救助专项基金，对低收入农户个人负担医疗费用实行分段式、按比例专项救助，特别是对个人自付部分超过1万元的加大救助力度。不断完善残疾人照护体系建设，实现“残疾人之家”建设乡镇全覆盖，做好扶贫开发与残疾保障的衔接，目前全区4177名残疾低收入农户中享受生活补贴2665人、护理补贴1303人，纳入残疾人照护体系托养234人，为符合条件的8606名非低收入农户残疾人购买意外灾害保险，有效缓解了因灾致贫的风险。在教育扶贫方面，为切实阻断“贫困代际遗传”，出台了《宿豫区低收入农户子女扶贫助学工作实施方案》，对低收入农户家庭在校就读子女，从学前教育到高等教育分别给予每人每年1000—5000元的资助;创新实施“励志”奖学扶贫和乘坐校车费用补贴扶贫政策，每年从全日制普通高校就读的低收入农户家庭子女中遴选50名品学兼优大学生，在享受教育资助的基础上，再奖励每人每年2000元;对乘坐校车的低收入农户家庭子女给予每人每年1000元补助。相关惠民政策将2000多个劳动力从接送孩子上下学中解放出来，让他们有更多的时间从事生产经营或外出务工。在保障扶贫方面，区财政每年为低收入农户购买意外灾害保险，有效解决低收入人口因意外事故引发的死亡、残疾、意外伤害医疗费用和家庭主要财产因灾害损失补偿问题。实行基本养老保险、政策性农业保险个人承担费用财政代缴政策，按照每月4吨水、30度电标准，为全区低收入农户补贴水电费。加强农村低收入农户、低保户、分散供养特困人群和贫困残疾家庭四类重点对象家庭住房困难补贴工作，对排查出的危房户全部进行重建或修缮，确保住房安全。

政策叠加，全力破解深度贫困。针对单一镇村无力解决的脱贫难题，宿豫区从区级层面统筹政策、资源、要素，采取“政府出政策、能人建项目、农户做股东、机制保运作”的办法，抓好经济薄弱村出列和低收入农户脱贫。在多轮排查会办的基础上，精准确定重点经济薄弱村1个、脱贫困难户78户，针对这些深度贫困群体，制定实施了一系列具有宿豫特色的硬性政策：区财政建立2000万元的“扶贫产业发展基金”，按照每村200万元的份额量化到10个经济薄弱村，确保每年收益不低于8%;推进经济薄弱村特色产业全覆盖，确保每村至少有一个惠及低收入农户的主导产业;将全区符合条件的一级、二级重度残疾人，以及三级智力残疾人、三级精神残疾人按单人户纳入最低生活保障范围。探索将困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴延伸至低收入农户四级精神、智力残疾人和三级肢体残疾人，生活补贴按照低保标准的50%发放，护理补贴按照重度残疾人标准的50%发放;出台低收入农户慢性病救助方案，对患有高血压、2型糖尿病、严重精神障碍患者、惊厥性癫痫患者免费提供治疗的基本药物（或指定目录内合规的治疗药物），进一步减轻脱贫困难户的家庭负担。目前，所有低收入农户能够享受的帮扶政策全部叠加享受。全区低收入农户最少享受两项足以支撑其脱贫的帮扶措施，所有的政策性补贴确保不漏一户、不少一人。

二、推进脱贫攻坚的困惑与思考

“十三五”以来，宿豫区的脱贫攻坚工作取得了阶段性成效，但在具体推进过程中，也遇到了一些困惑需要深入思考和逐步化解。

产业培育和带动就业增收不够。实施产业扶贫是脱贫攻坚非常重要的一环。但当前农村产业化粗放式扶贫模式还存在一系列问题，比如贫困群众参与面小、涉及产业结构单一、缺乏科学完善的运作模式，管理体系不科学、扶贫作用未充分发挥。受这些因素的影响，产业扶贫的可持续性、可推广性无法体现。宿豫区现有耕地面积54.28万亩，目前已流转土地23.84万亩，占耕地面积43.92%，已建成生态高效农业面积18.76万亩，粮经比达2：1，但产业分布较零散，“一镇一业”“一村一品”的结构还没有全面形成，产业规模较大的也仅有1—2万亩左右。与其他地方相比，还构不成有效竞争优势，距离打造特色村、专业镇的要求存在较大差距。此外，土地经营权和生产要素市场化机制缺乏，农民的市场意识差，参与市场的积极性不高，参与农业产业化经营组织的数量也较低（仅占16.5%），产业带动增收的效果还没有凸显。据统计，2018年宿豫区农村居民人均可支配收入16846.6元中产业带动增收部分仅占30%左右，在建档立卡低收入农户增收中占比更低。

少数低收入戶无志无能创业就业。由于自身条件制约及对当前脱贫攻坚政策理解不够，一些贫困户脱贫内生动力不足，脱贫信心不高。部分存在“等、靠、要”思想，过分看重现金支持，对致富项目的长期性认识不够，存在“晒着太阳等救济”的懒汉思想，不愿主动就业创业。此外，宿豫区建档立卡低收入农户中60岁以上的老人户有1516户（占比达8.3%）。他们基本失去了劳动能力，无法实现自主就业创业;还有家庭劳力因照顾家庭失能人员，无法外出务工或创业，给帮扶工作带来一定难度。扶贫首先应帮助贫困群众“立志”，打破习惯于贫困的“紧箍”，让他们知道政策不养懒汉，脱贫致富要靠自己的辛勤劳动换取。

纵横层面的社会扶贫合力尚未高效运行。从纵向看，按照积极构建“五级书记抓扶贫”的责任体系要求，镇、村两级党组织书记抓扶贫工作的力度不够，主体责任还未落到实处，上级出台的各类扶贫政策在基层还存在落实不及时、未实现全覆盖等问题，没有形成上下联动、同频共振、协同推进的强大合力。从横向看，宿豫区先后制定出台了《关于在全区建立机关企事业单位“挂村包户”脱贫责任制的通知》《关于构建村（居）扶贫“五位一体”工作机制的意见》《关于确定首批“百企联百村共建新乡村”村企结对名单的通知》等文件，组织倡导机关企事业单位、民营企业、各类社会组织和社会各界人士，发挥自身优势，采取挂钩联系、结对帮扶、扶持项目等形式参与脱贫攻坚工作，主动联系帮助经济薄弱村和低收入农户脱贫致富。但在落实过程中发现有些单位和干部没有严格按照挂村包户要求开展工作，存在“挂村不帮村、结对不帮扶”现象，有的结对帮扶止步于“纸上搭配”，有的满足于送钱送物等走访式、慰问式、救济式扶贫，没有从根本上解决增收脱贫问题。

三、持续推动全域精准扶贫的经验与体会

宿豫区在打好打赢脱贫攻坚战方面取得了一定成效，也为欠发达地区探索全域脱贫积累了若干实践经验。

党建引领是保障。党的领导是脱贫攻坚的坚强保障。宿豫区始终把脱贫攻坚作为各级党委的首要任务，及时分析研究、总结部署、加压推进脱贫攻坚工作。区委常委会、政府常务会每月专题研究一次脱贫攻坚工作，乡镇党委、政府每季度向区委常委会、区政府常务会汇报一次扶贫工作开展情况，压实各级责任，形成了区、乡、村三级书记抓脱贫、全党动员促攻坚的联通互动格局。同时，着力加强村党支部书记、“第一书记”、振兴书记队伍建设，开展后方帮扶单位与挂钩村支部共建活动，把党建工作前移至扶贫一线，把党支部建在产业链上，把党小组建在致富项目上，让党员示范在带领致富岗位上，充分发挥基层党组织在脱贫攻坚战中的领导核心和战斗堡垒作用，以党的建设高质量保障脱贫攻坚的高质量。

精准识别是基础。只有精准识别，才能有的放矢。宿豫区按照“六个精准”的原则，严格遵循精准识别的各项标准和要求，统一印制了“明白卡”，对低收入农户的家庭情况、致贫原因、帮扶措施、帮扶单位、脱贫时限和责任人等，建立了较为完善的数据库，并经常开展“回头看”“再核实”等工作，对档卡资料及时进行规范整改和动态调整。此外，还建立了“阳光扶贫”监管系统，及时将动态调整后的低收入人口、帮扶举措、资金拨付、项目建设等信息录入系统，全区贫困人口精准识别率不断提高。

落实责任是关键。有责任才能有担当，有担当才能有作为。宿豫区始终把落实责任作为检验“四个意识”的重要标尺，作为检验各级干部工作作风和执行能力的重要体现，出台了《宿豫区脱贫攻坚工作推进“六项”机制》，认真推进落实区级领导责任、乡镇主体责任、村居具体实施责任、驻村帮扶责任及行业部门政策落实责任，构建了纵向到边、横向到底、环环相扣的“网格化”责任体系和追责问责机制，在全区形成了上下一心、比学赶超、合力攻坚的浓厚氛围。

产业扶贫是根本。发展产业是实现脱贫的根本之策。从“五个一批”中“发展生产脱贫一批”的优先定位，到“五个振兴”中“产业振兴”的首要地位，都反映出产业扶贫在脱贫攻坚中无可替代的重要作用。发展产业既是带动群众就业、促进群众增收最直接最有效的路径，更是实现“两不愁、三保障”目标最有力最可靠的支撑。要充分发挥和利用贫困地区的后发优势，协调发展一、二、三产业，在产业扶贫中推进三产联动和三产融合。按照县区抓“龙头企业+低收入农户”、乡镇抓“专业合作社+低收入农户”、村居抓“产业大户+低收入农户”的产业发展模式，引导村集体大办实体经济，促使贫困人口依托产业脱贫致富。要结合贫困地区的资源禀赋和市场需求，持之以恒地培育发展扶贫产业，切实提高贫困人口参与度和生产技能，激发贫困人口的内生动力，提高产业化组织程度，带动更多的贫困人口脱贫增收、勤劳致富。

“志智”双扶是动力。扶贫必扶智，治贫先治愚。宿豫区始终坚持扶贫与扶志、扶智相结合，不断激发贫困群众的内生动力，提高脱贫主体意识和自我发展能力。“十三五”以来，宿豫区大力实施教育扶贫，实现学前教育至高等教育、公办和民办、市内市外、就学就业等“四个全覆盖”。在此基础上，创新实施“励志”奖学扶贫、乘坐校车补助政策等，最大限度减轻低收入农户家庭经济负担，有效阻断“贫困代际遗传”。依托乡村振兴讲习所，开设“富两袋”讲堂，加强对低收入户的思想政治教育，激发他们脱贫致富的内生动力。大力开展“脱贫致富带头人”“脱贫致富示范户”评选、爱心超市积分兑换商品、弘扬孝善文化等系列活动，着力克服部分贫困群众存在的“等、靠、要”懒惰思想和依赖意识，消除“靠着墙根晒太阳、等着别人送小康”现象，激励引导低收入农户通过自己的辛勤劳动脱贫致富，实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的思想转变。

（作者系中共宿迁市宿豫区委副书记）

责任编辑：刘志刚