王华薇

[摘要]在公共政策执行过程中，扭曲变形等政策规避现象屡见不鲜。政策执行者通过形式执行、扭曲执行、选择执行等方式规避政策;政策对象或虚假政策对象亦有多种规避途径;政策执行者与政策对象合作规避政策也不在少数。利益需求导向是政策规避产生的内在动力，源于“理性人”对公共政策划分利益的最大化追求;“动态博弈”理论为政策各方實现政策规避提供了结构上的可能性;政策执行机制缺陷则为政策各方实现政策规避提供了制度上的漏洞空间;制度漏洞还体现在公共政策评价机制的不合理，长效责任追究制度的缺失客观上产生了不良的示范效应;但在本质上发生政策规避的根源还要追叙及公共政策的内在价值紧张，现实中的公共政策的理智理性与道德理性并未能够达到理想中的统一，甚至还存在对立的紧张态势，公共政策要求道德理性优先，更加剧了这种内在紧张。要防范政策规避现象发生，确保政策目标的有效实现，必须依次整合政策中各层次利益格局以化解利益冲突;建构合理的政策制定体系以提高政策的科学水平;健全政策执行机制以围堵政策规避的漏洞空间;建构科学的政策评价体系以发挥激励机制效能。

[关键词]政策规避;执行机制;政策界限;防范路径

[中图分类号]B82-051;F10[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2019）01-0125-05

公共政策是具有公共权力的组织依据一定的价值对社会资源、利益关系做出权威性调节、分配的过程，是公共管理的基本手段和方式。这是一个系统性过程，是各方的动态博弈过程，政策执行中不可避免会出现政策规避现象。正如学者E·R·克鲁斯克所言，“从政策的起始到最终执行政策的各个不同阶段之间的距离，使政策过程在一系列级别上出现差错，也给出现差错提供了机会”[1]。从政策制定到政策目标的实现，其间需要走过一段相当长的执行距离，也正是这一段距离的存在给了政策规避现象生存的空间。频繁的政策规避现象会导致政策目标偏移甚至完全落空的不良后果，致使党和政府的行政工作陷入低效率，严重困扰我国社会主义现代化建设事业的顺利进行，加强政策执行过程的研究，可以缓解和规避这一问题。

一、政策规避的经典表现形式

所谓政策规避，就是在政策适用过程中，政策相关各方基于主观意愿采取种种措施背离政策目的，改变政策实质指向行为的理论概括。其本质内涵是政策执行与政策目标之间的背离，通常表现为在政策执行过程中，政策执行者和政策对象只在名义上、形式上执行政策要求，实际上却是有意背离政策目的，这一现象被人们形象地形容为“上有政策，下有对策”。在公共政策运行中，主要有以下三方面：

（一）政策执行者的政策规避方式

政策执行者的政策规避在政策执行中堪当其首，扮演主动角色。其表现在：一是形式执行，实则背离。在政策执行过程中，政策执行主体僵化地理解政策，以政策的表面要求为执行政策的依据，将政策手段当作政策目的，机械地照搬照抄政策，以“上传下达”为限，没有针对性地创造、深化政策，也没有制定适合本地区、本部门实际情况的政策细则。这种呆板的政策执行不但不能解决现实问题，还会形成责任推诿，把责任推给政策本身，令人产生对政策正义性的质疑，从而危害政策的权威性。二是选择执行，为己谋利。公共政策是由若干相互依存、有着共同目标的子政策相互作用、相互制约形成的整体系统，在政策执行过程中，一些政策执行主体为确保自身利益的实现，“断章取义、为我所用”的选择性执行部分符合自身利益的政策，而对于不合自身利益的政策则懒惰执行甚至忽略执行，这使得政策内容残损不全，整体功能难以发挥，政策预期目标不能有效地、完全地实现。第三，扭曲执行，曲解政策。“政策执行主体在政策执行过程中附加表达自身利益的新内容，自行添加新的政策目标，使政策的调整对象、范围、力度、目标偏离原政策的要求”[2]，从而导致政策失真，扭曲为表达一己私利的“土政策”。或利用政策的某些抽象性，对政策的部分内容或精神实质有意进行曲解，制定与政策表面一致，与实际政策内容、政策目标、政策性质均已经有根本性改变的实施方案，扭曲为完全失真的“新”政策。

（二）政策对象或虚假政策对象的政策规避方式

在规避政策过程中的政策规避不仅仅限于政策执行主体的规避行为，政策执行对象或虚假政策对象也在一些情况下参与了政策规避。政策执行者从空间范围、时间界限、对象群体等角度划定政策的界限，赋予了公共政策一定的空间、时间和对象效力范围。政策对象或虚假政策对象逃避公共政策时，只要暂时逃离公共政策治理的地域范围，规避相应的时间界限即可，或通过虚假身份再造也能逃离。这里，界限划定依靠的数量标准、具体连接点等为政策对象或潜在的政策对象政策规避提供了可执行的数据，相应的，一旦改变与公共政策的连接关系，即可在一定程度上实现政策规避。常见的做法有：一是改变相关的数量关系规避政策，如通过分割重组，化整为零等实现政策规避。二是创造或改变连接点，如在计划生育中，生育意愿者通过外迁、转变身份等方式创造或改变与相关政策的关键性连接点，以使有利的政策适用于自己。

（三）政策执行者与政策对象合作规避政策

在规避政策过程中，政策执行者与政策对象的关系并非一成不变，更不是简单的相互对立。当政策执行者与政策对象的利益在某个地域、时间或部门中趋于一致时，政策适用能够带来巨大的利益，一些政策对象会与政策执行者合作，共同谋取利益。甚至当政策对象的规避行为可以帮助政策执行者获取更多政治成绩，或能有效降低政策执行成本时，政策执行者会主动与政策对象联合，共同参与对政策制定者、监督者的博弈。这一合作直接致使政策监督者处于十分不利的地位，例如在信息获取方面，政策执行者拥有天然优势，其与政策对象共享的结果就是政策规避变得不可避免。“地方保护主义”就是这种规避的典型表现，地方政府出于GDP增长需求和政绩考量，往往与创造经济增量显著的当地企业合作制造竞争壁垒，以保障双方利益。在社会急剧变革，各级政府、各个部门权力、利益划分不明确，政策评价体系不健全，评价权力集中于上级机关时这种规避更为普遍。

二、政策规避的形成机制分析

政策规避产生的因素是多方面的，既有利益导向下“经济理性人”的利益追求，政策各方动态博弈不平衡的结构性因素，也有在现有形势下政策执行机制缺陷和管理体制落后等因素，更有本质上政策资源不足的客观原因。具体分析如下：

（一）利益需求导向是政策規避产生的内在动力

公共政策本质上是对利益分配的划分，这就决定了在政策活动领域里无论是政策执行者还是政策目标群体，作为“理性经济人”都必然追求利益的最大化，一旦政策与利益相背离，他们将不约而同地选择政策规避。对于公共政策的执行者而言，自身利益追求决定其在政策执行中几乎难以做到“价值中立”，当政策执行结果与自身利益、部门利益密切相关，尤其是政策实际收益与预期收益存在差距时，利益受损心理会促使规避行为的产生。夏尔·德巴什（Charles Debbasch）指出，对于行政机构而言，“如果决策与他们期望的东西不相符或在他看来是无法实施时，他将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”[3]。作为政策执行对象，在政策适用过程中如果收益预期与理想状态不符甚至于政策适用后受到利益损害，政策对象自然就会设法规避政策，这是基于其理性人的预判。不但如此，对于政策对象以外的其他社会成员，这一心理判断也同样适用。政策对象以外的其他社会成员一旦预判到适用政策后的可以获得足够大的收益，他们也会设法将自己变身成为政策对象而进入政策适用的范围内，这一规避无疑将使得政策目标偏移而难以实现。

（二）政策各方动态博弈是政策规避的结构性原因

E·巴得什（Eugene Bardach）用“博弈”理论来分析政策执行过程，“在政策执行过程中各相关参与者就政策目标进行博弈，每一参与者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则”[4]。博弈过程的核心是“成本—收益”，各博弈方围绕这一核心展开“经济理性人”的竞争。在政策执行过程中，参与博弈者不仅是政策执行主体中的各层级、各部门，还包括政策执行者与政策对象之间的博弈。动态博弈，形象地描述了这一博弈的复杂过程。公共部门往往忽视这一点，在这个相对动态中，作为政策过程初始端的政策执行者实际处于相对不利的地位。这首先是因为，从博弈的时间过程来看，各博弈方的选择和行动不是同时进行的，无论在任何逻辑上，它们总有一个依次发生的顺序，故而后行动的博弈方可以在行动之前知悉和掌握其他博弈方的动向，从而做出有利选择。在一个政策过程中，政策执行者必然要先做出行动，政策对象的行动次序是在其之后的，其针对政策执行者的动向进行规避即可轻易地完成规避政策。如“上有政策，下有对策”，对策即是针对政策的规避。其次，从博弈的信息结构看，政策执行者参与博弈时，已经将自己的策略公布出来，其行动没有隐蔽性，完全呈现在大众视野之下，而政策对象则是在了解政策内容和政策执行部门的行动的基础上再行动，有足够的信息优势，决定了其先天可以针对政策的内容做出有利于自己的策略调整，并使其完善到可以良好应对的状态。

（三）政策执行机制缺陷是政策规避的制度性原因

1.执行主体的权力配置不合理。政策执行中要求权力在纵向、横向做出合理配置，保证各方协同配合，分工合作，发挥出整体的最大效能。现行权力配置中存在的一些问题，致使政策扭曲和偏移：在纵向上，上下层级间权力配置不均等，上级执行权普遍大于下级执行权，部分政策的执行权过于集中在上一层级，致使下一层级的政府管理者难以发挥因地制宜调整政策的优势，唯有“照本宣科”而已;另一部分政策执行权在各层级间过于分散，各执行主体间缺乏统一规范和相互配合意识，往往自行其是，政策目标难以实现。在横向上，不同地区政府之间、不同职能部门之间存在执行权配置模糊、权力关系互相冲突的现实，各机构间几乎难以协调配合，暴露了相当的管理漏洞和规避空间，政策对象在其中寻找管理缝隙，再通过多种运作实现政策规避并非不可能;概括而言，不合理权力配置致使结果即是：当政策执行有利可图时，各机构间竞争执行权，政出多门现象频发;当政策执行无利可图时，则又可能出现无人实际负责的情况。

2.政策执行中监督反馈机制的欠缺。监督和反馈是政策执行不可或缺的必要环节，有效的监督可以发现、收集和分析政策执行偏差，从而避免政策执行偏离政策目标的扭曲执行，保证政策执行的正确和完整。政策执行并不由执行主体独立完成，需要从政策制定者到各个层面的政策参与者共同协作完成，在这其中各方均可发挥关键作用。快速的信息反馈机制和政策再决策机制可为政策制定者及时调整政策提供依据，避免政策过时而失效。目前，我国的政策监督机制还存在很大的疏漏，“执行系统的监督反馈因体制的依附性而难以正常运转;监督主体因其主体意识不强和缺乏必要的法律保障而无法完整履行;新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量;社会监督反馈因诉讼渠道不畅而难以发挥作用”[5]。

（四）政策评价机制不合理是政策规避的外在动因

首先，政策评价主体的权力分配不合理。政策评估权力多集中于政府部门，政策对象的评价基本不能约束政策执行主体的行为。在这样的权力结构中，政策执行者的一切行动以向上级负责为出发点而不顾政策对象的利益，从而造成的形式执行、选择执行、扭曲执行也就不难理解了;而处于权利边缘的政策对象，因为基本监督权利的缺失而令其很难找到在政策中的参与责任，更促进了“唯利是图”的规避选择。其次，评价标准和评价方法陈旧，缺乏科学性。“现行的政策评价多用价值判断代替事实分析，用定性结论取代定量结论，这种评价方法使得政策执行者有机会投评价标准之所好，做表面文章或单纯追求数字”[2]。最后，评价缺乏长效的责任追究制度。政策评价目的是为奖惩树立标准，离开奖惩机制的评价将失去意义，政策规避行为如得不到处罚，将会产生恶劣的示范效应。

（五）公共政策的内在价值紧张是政策规避的本质原因

理想状态的公共政策是道德理性与理智理性的统一。道德理性追求的是“应如何”的价值准则，理智理性则体现的是“如何如此”的代价选择，道德理性不但不必然带来理智理性，而且可能存在二元对立甚至对抗的紧张态势。作为权威性社会价值分配的公共政策在一定程度上要做到道德理性优先，以保证政府的合法性，更加剧了这种内在的紧张。而且由于人类理性的有限性，对现有条件的分析和政策方案的设计不可避免地存在着漏洞，这为政策规避提供了可能。主要体现在：第一，政策界限的相对模糊性。公共政策的实践性要求其作用界限是明晰的，但由于客观事物的复杂多变和政策制定者、执行者的主观原因政策界限很难完全清晰界定。客观事物的复杂性决定了政策界限的含混，这种复杂性往往表现为现象上、形式上相同而本质上、内容上不同等。并且，有时准确地界定事物的客观界限需要耗费大量的人力、物力、财力，导致投入成本过大，从而使界限确定丧失意义。第二，政策目的与政策方案差距的存在。首先，政策表达的能指与所指的距离。公共政策不是秘而不宣的，需要向政策执行者、政策对象进行传达、宣讲，需要政策执行者、政策对象的理解和密切配合，在这一过程中政策以一定的外在形式表现出来。政策形式能否准确、全面表现政策本质，并使政策的实质性内容能够通过外在的表现形式传递给每一个政策对象却是一个复杂的问题。其次，公共政策涉及面广，要在一定地域内反复适用，并且为执行者提供一定范围内的自由裁量权，其实施方案必然有一定的回旋的余地，这为规避提供了可能。再次，政策制定标准的复杂性。制定政策时不仅要考虑已显露的条件，还要考虑隐含性条件，不仅要考虑现实条件，还要考虑政策实施后社会条件可能发生的变化，不仅要考虑短期效益，还要考虑长期效益，不仅要考虑局部利益，还要考虑整体利益。评价政策时，不但要考虑政策的价值，还要考虑政治上、经济上、文化上、技术上、法律上、文化传统上、伦理道德上等方面的可行性。而这些标准之间并不是完全一致的，彼此之间可能存在着一定的矛盾和冲突，需要进行系统分析和综合考虑，这一进程中政策制定者的理性受到巨大的挑战。

三、政策规避的防范路径

综上论述可知，政策规避的根本危害，在于利益主义者为实现自身特殊利益而阻碍既有政策目标的实现，进而会损耗政策效益、削弱政策权威，阻碍社会管理和社会政治经济发展的有序进行。故而，彻底防范政策规避现象的发生，充分发挥公共政策作用，确保政策目标的有效实现已成为迫切需要解决的重要课题。

（一）整合政策中各层次利益格局以化解利益沖突

利益本身即具有个人性和社会性的双重特性，就本质而言，其均有相对的独立性。但在现实社会中，个人利益如果不借助于社会力量或通过社会方式基本实现，因而社会利益自其产生之日起就拥有了高于纯粹个人利益的优先性，且因为社会群体的层次性而具有层次性。在良性社会中，国家利益与个人利益、局部利益与全局利益应各就其位，在各自限定的范围内追求价值最大化，各层次利益间的冲突阈值在合法限度内，基本不超过非冲突阈值。在这个范围内，只需适度调整个人利益、局部利益让步于国家利益、全局利益即可。一旦冲突加剧，即意味着利益整合即将开始。政策过程中因政策规避现象推动的利益整合是一个动态过程，长期伴随在政策过程中。整合应在承认各利益主体相对独立的前提下通过法定程序进行。整合应该包括纵向的利益整合和横向的利益整合：纵向的利益整合主要是整合中央与地方之间、各层级之间、政策制定者与执行者之间的利益，方法是明确各方权利、权力界限，依法保护各方的合法权益;横向的利益整合主要整合各地方政府之间、各行政机关之间的利益，方法是通过法规明确权力边界、设立协调性部门等方式，减少他们的利益冲突、行为的不协调。

（二）建构合理的政策制定体系以提高政策科学水平

首先，政策制定主体多元化，职能分置，分工配合，协同一致。完整的政策制定主体系统应包括政策决定者、决策参议者、决策参与者，他们在政策制定中负有不同的职责，发挥着不同的作用。决策参议者为政策制定提供专业性的知识和技术服务，更多关注于政策的科学性;政策决定者遵循民主程序，依据职权做出决断，为政策提供权威和合法性;决策参与者通过表达自己的利益需求、价值取向反映公众的政策需求，体现政策的民主性、公共性。这一过程中尤其要注意发挥决策参议者的专业技术能力，尊重决策参与者的权利，为参与者提供有效的参与渠道。其次，提高政策制定者的总体素质。政策制定者素质往往决定了制定政策的科学化程度，政策制定者的素质包括政治素养、智能品格等方面，其不仅限于某一个体，还可以定义政策制定者这一群体的整体素质。提高素质除了传统的政治教育，关注政策制定者的个体能力外，更要通过政策制定主体各方的相互支持、配合，相互弥补，彼此监督制约来提高政策制定者作为一个整体的综合素质和总体性素质。再次，多种政策手段并用，加强政策间协同配合，提升公共政策的效率与可操作性。政策手段间要协调、配套、互补，注重发挥合力作用，规制方式以法律手段、经济手段等引导性政策为主。

（三）健全政策执行机制以围堵政策规避的漏洞空间

1.建立政策执行的再决策机制，避免政策过时失效和政策目标落空的发生。政策执行过程也是再决策、再创造的过程，公共政策要在具体的地区、领域、特定环境下适用，各具体政策执行者必须针对政策目的，因地制宜，创造性地制定政策的解释方案、细则说明，以及政策的具体执行措施。再决策机制可以有效改良政策执行的实际效果，确保政策执行者既忠实于政策目的，又灵活运用政策方式。

2.建立信息传输机制和信息反馈系统，完善信息网络。构建内外结合、融会贯通的多层次、多维度的信息控制网络，利用数据的透明性反推政策执行的透明化，使任何试图隐藏的政策规避都无所遁形;构建完整的信息反馈系统，推进信息沟通向多维度深入、拓展，推进信息反馈从偶尔进化到经常、从习惯进化到制度，确保信息的即时传达和真实有效，从而确保政策执行与政策目标的一致性。

3.强化政策宣传以扩大导向价值成效，提升政策对象的认同感。持续有力、方向正确的政策宣传可以起到提升政策对象的认同感的成效，部分政策对象往往对政策认知不深刻，进而难以产生正确的政策认同感。通过宣传增加政策对象与政策间的互动，政策对象会从了解到产生对政策的价值认同。而研究表明，政策对象对政策的认同度越高，形成政策规避的可能性越少，政策执行者的执行成本、监督成本也将越低，政策认同度从根本上决定着政策对象对政策执行者的监督制约能力和自身的维权能力，在一定程度上决定着政策是否真正被执行。

4.提高政策执行者的政治素质和职业素质，提升其对政策本质的理解能力和真正贯彻执行的能力。政策需由政策执行者执行，其政治定位建设决定着政策执行者能动性发挥的方向;其知识储备和能力结构的完善，决定着政策执行者能动性发挥的程度。务必重视对政策执行人员的选拔、培训，进而规范他们的行为水平，明确他们的职责权利。

（四）建构科学的政策评价体系以发挥激励机制效能

1.推进政策评价主体多元化，合理配置各方权力。“兼听则明，偏听则暗”，合理有效的评价体系应确保政策制定者、政策执行者和政策对象在政策评价中的有效参与，从各方视角共同发言评价;还可引入中立性的专业评价组织参与政策评价，增加評价的公平性和有效性。

2.建构完善的政策评价指标体系。完善的评价指标体系应当兼顾价值与事实、定量与定性多个评判因素，综合考评。首先要划分评价指标的优先级，将最能体现政策目标和价值特性的指标居于第一优先层次，评价时先评价这一层次的指标，再评价其他指标;其次要区分评价指标的多维度，从不同维度建立评价指标以保证评价的全面，评价时要兼顾各个方面的指标，不能有所偏疏;再次要尊重指标但不迷信指标，指标是对政策评价体系构建的必需要素但非决定因素，指标必须与实际情况具体结合，实现对政策效果的合理反馈。

3.建构严谨的责任追究和奖惩激励机制。激励机制是良好的政策控制的有效保障，没有责任追究的评价体系是乏力且无效的。务必确保对政策执行信息的即时监督和反馈，并充分整合反馈数据，列入考评体系。对特别重要的、关键性的政策执行行为建立长期甚至终身责任追究机制，确保对政策执行失误者务必问责到岗、惩戒到人。而对高效完成政策目标的执行者，也应通过褒奖等方式予以鼓励。

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〔责任编辑：刘阳〕