易红 吴相利

[摘要]东北地区省级开发区是我国实施东北振兴战略和供给侧结构性改革的重要平台，同时也是小范围区域内部产业发展的主要载体，承担着区域增长极的重要任务。东北地区省级开发区平稳有序的发展，是地方经济的重要保障，对振兴东北老工业基地具有重要促进作用。但是目前东北地区省级开发区发展面临着规划无序、产业混乱等问题。通过对东北地区184家省级开发区的设置时序与空间特征进行详细梳理发现，东北地区省级开发区在1992—2018年间共经历紧跟全国、限定批设、优化升级、趋于饱和四个发展阶段。整体而言，其具有生产为主研发为辅、三大主导产业突出、省域尺度产业结构化差异显著、复合型产业依赖要素为主、部分开发区潜力较大等特征。同时，也面临着诸多发展问题，主要有：对外交流条件差，对内创新能力低;发展规划不明确，管理制度不规范;难以提升工业生产效率;招商引资碎片化，产业集聚非自然;政府主导占优势，市场调节能力弱。基于此，东北地区省级开发区应加强合作、科学规划、加快改革、培育特色产业并深度融入东北亚发展大环境。

[关键词]东北地区;省级开发区;开放发展;经济与产业

[中图分类号]F127[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2019）01-0115-05

经济特区、沿海开放城市、国家级开发区是我国实行改革开放的三个维度[1]，省级开发区则是各省积极响应改革开放的省域空间经济组织模式。省级开发区是推动区域经济的重要方式，为地区工业，尤其是主导产业带来了长足发展，但这种模式主要是效仿国家级开发区的成功经验，存在着跟风建设、盲目发展等问题，尤其是短期内大量建设带来的经济快速增长能否持续的难题。如今，在东北振兴的大背景下，东北地区省级开发区能否为经济制度的转型持续贡献力量，极具探讨意义。将开发区进行维度的区分，对不同开发力度以及政策引导下的经济区进行产业及发展问题的研究，有利于准确定位、对症下药。通过对国家发改委、商务部、科技部、住房城乡建设部、国土资源部和海关总署联合发布的《中国开发区审核公告目录》（2018年版）以及各省级开发区官网的数据进行统计，东北地区共有省级开发区184家，虽然在管理级别、政策扶持、经济体量上无法与国家级开发区媲美，但省级开发区胜在数量。省级开发区的未来发展方向在于创建特色产业，以独特的产业区带动县市发展，再到提高整体经济，东北地区必须重视这片充满希望的星星之火。

一、东北地区省级开发区设置历程

（一）紧跟全国“开发区热”

1992—2002年是东北三省萌生开发区意识、融入全国“开发区热”浪潮中的10年，这期间东北三省共批设50家省级开发区，全部都为省级经济开发区，没有省级高新技术产业园区。其中，吉林省最多，达到21家;其次是辽宁省16家;而最先设立省级开发区的黑龙江省仅13家。国家在1988年开始允许国务院各部门以及省一级行政单位批设开发区，随后在1992年全国省级开发区开始出现井喷式增长。正是在这一阶段，从1992年开始黑龙江省率先在佳木斯市（1992.01）、黑河市逊克县（1992.05）、密山市（1992.06）成立3个省级开发区，随后吉林省成立吉林德惠经济开发区（1992.08），同年黑龙江省和吉林省又依次成立了黑龙江双城经济开发区、黑龙江北大荒经济开发区、黑龙江同江经济开发区、吉林长白经济开发区、吉林临江经济开发区，这是东北地区第一批省级开发区。

（二）限定批设，合理改革

2003—2008年，国家在全面清理整顿开发区的同时，也对东北老工业基地和一些其他特殊区域做出了相应的政策倾斜，这对东北地区省级经开区的设置和发展起到了一定的推进作用，也使得在全国大范围停止批设时期，东北地区仍然有所增加。东北地区省级开发区在整顿清理期过后仍然有几年的时间按照开发区要求不断进行自身规范，因此这一期间是开发区限定批设、整体改革时期。这时东北地区一共批设了46家省级开发区，绝大多数都为省级经济开发区，只有2家省级高新技术产业园区，为牡丹江高新技术产业开发区（2006.08）、綏中高新技术产业开发区（2008.04）。其中，吉林省批设最多，共19家，其次是辽宁省17家，而黑龙江省最少仅10家。“开发区热”使产业集聚无序混乱，招商引资恶性竞争，侵占农民土地。国家在2003年开始对全国开发区进行了集中清理整顿、规划审核、设立审核及落实“四至范围”等几个阶段的开发区清理整顿工作。到2006年12月，全国各类开发区由6 866个核减至1 568个，规划面积由3.86万平方公里压缩至9 949平方公里。同时，对中西部地区、东北老工业基地的资源枯竭型城市、部分老、少、边、穷地区的开发区，在入园企业个数、基础设施建设水平、产业发展规模等具体审核条件上给予了一定倾斜[2]。国家在东北开发区建设上给予的政策倾斜，使得东北地区在清理整顿期间存留较多的开发区，东北地区产生了相对于全国的开发区红利。

（三）优化建设，竞争升级

2009—2012年，东北三省共批设39家省级开发区，多数为省级经济开发区，省级高新技术产业园区只有4家：其中辽宁省3家，为抚顺高新技术产业开发区、铁岭高新技术产业开发区、朝阳高新技术产业开发区，黑龙江省1家，为佳木斯高新技术产业开发区。在省级经济开发区中辽宁省最多，达到17家，其次是黑龙江省14家，而前两个阶段都设立最多的吉林省开始减少设立，仅8家。东北地区省级开发区持续优化，为晋升成为国家级开发区做准备。自2009年起，国家开始按照省级开发区综合发展情况，对符合升级条件的省级开发区进行申报、批准、升级等一系列流程，实行省级开发区考核升级制度，随后东北地区出现了一股“升级热”，光在2010年内升级的省级开发区就有7家，这也是2010年之后的几年里东北地区国家级经济技术开发区数量猛增的直接原因，从此开始呈现逐年上升趋势。2009年是国家开始实行省级开发区考核升级制度的第一年，随后2010年有7家省级开发区升级成为国家级经济技术开发区，这一阶段省级开发区的主要任务是按照标准进行质量提升。

（四）省级开发区容量趋于饱和

2013年，党和国家明确指出，将科学发展观作为长期坚持的指导思想，同时也明确了坚持出口和进口并重，提高利用外资综合优势和总体效益，加快走出去步伐，统筹双边、多边、区域次区域开放合作，提高抵御国际经济风险能力的任务[3]。其中，我国的三大次区域合作格局包括以图们江次区域合作为核心的面向东北亚的次区域合作区域。省级开发区作为对外开放的基础载体，直接影响到东北省级开发区加强对外开放、深入探讨科学发展的艰巨任务。这一期间，东北地区一共设立了49家省级开发区，绝大多数为省级经济开发区，只有1家省级高新技术产业园区，即盘锦高新技术产业开发区（2013.11）。在省级经济开发区中，黑龙江省批设最多，达到37家，辽宁省12家，吉林省未批设。这一阶段东北地区省级开发区批设的特点之一为：吉林省停止批设，黑龙江、辽宁两省持续批设。十八大之后国家针对东北振兴颁发了多项政策，在这一阶段东北的发展深入各个领域。将深化经济体制改革，推进经济结构战略性调整，全面提高开放型经济水平作为重要任务，以推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题为主要目标[4]。黑龙江省的省级开发区以每年平均9家的速度上涨，主要批设于2013年，达到15家;辽宁省也主要批设于2013年，达到7家。东北地区最后一批省级开发区批设于2016年，当年辽宁省批设了4家，黑龙江省批设了9家，至此，四个时期的波动形成了目前东北地区省级开发区的总体分布形式。

东北三省的省级开发区，以黑龙江省数量最多，达到74个，辽宁省62个，吉林省48个。形成此种分布特征的原因为省级开发区一般设立在较大的市、地级市或县级行政单位，并与其辐射的地理范围有很大的关联，因此每个省份拥有省级开发区的数量多少，有很大一部分原因取决于该省份的辖区面积大小以及地级行政单位和县级行政单位的数量多少。相比其他两个东北省份，吉林省从辖区面积大小和地、县级行政单位数量综合来看是对省级开发区承载能力最小的，当吉林省在第一阶段、第二阶段以最快的批设速度成为拥有省级开发区数量最多的省份后，第三阶段批设较少，并在第四阶段达到饱和，故不再批设。而黑龙江省无论在辖区面积大小以及县级行政单位数量上都居东北三省之首，并且未曾出现过爆发式增长的情况，因此在四个阶段能够持续稳定的批设。

二、东北地区省级开发区经济与产业发展存在的主要问题

（一）对外交流条件差，对内创新能力低

开发区作为改革开放的直接产物，对外合作是终身使命，随着科学技术发展，大城市的科研院所、高等院校云集为科技创新提供条件。然而对东北地区的省级开发区来说，区位与建设层次的局限性导致其过于封闭，缺少对外交流的便利条件，其内部又缺乏科研载体，整体创新能力不强，这两个因素成为制约东北省级开发区发展的根本性因素，通过政策的宏观调控以及企业的自主创新，可以在一定程度上进行改观。

（二）发展规划不明确，管理制度不规范

自2017年2月6日国务院发布《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》国办发〔2017〕7号以来，各省以及各开发区管委会纷纷以省或开发区为单位制定开发区发展的“十三五规划”。加强经济开发区、工业园区、高新技术产业园区等省级开发区依托区域资源优势，推动产业要素集聚，提升营商环境国际化水平，向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展，成为区域经济增长极，带动区域经济结构优化升级[5]。国家对各类开发区提出要求，督促其进一步明确发展方向，省级开发区也融入了更重要的发展理念。

（三）难以提升工业生产效率

省级开发区的建设能够大幅提高所在地区的工业经济规模，但主要是针对主导产业的规模增大，并不能带来生产方式的创新以及产业结构的转型，对生产资料的配置也无明显优化，因此不能促进工业生产效率的提升。这表明，省级开发区经济发展主要依赖要素为优惠政策和廉价要素投入，然而这样的发展模式并不能促进资源的优化配置以及生产方式的创新，难以促进区域经济的持续增长，对生产效率也难以改善，转型和升级已经刻不容缓[6]。

（四）招商引资碎片化，产业集聚非自然

较小的经济规模难以支撑其内部多种关联程度较低的主导产业，开发区产业缺乏特色性，是东北地区省级开发区中存在的普遍现象。深入探讨形成此种现象的原因，發现主要是由开发区在建立初期缺乏规划所导致。如果说国家级开发区的布局策略是一整套从沿海开放城市试点、到内陆重点城市布局、再到全国推进的整体策略，那么省级开发区的发展则毫无规律可言，它们是在国家允许国务院各部委以及各省级行政单位批设开发区之后，各地区为快速提高经济发展而迅速建立起来的利益引导性区域，它们大部分没有自身发展特色，多数相邻地区省级开发区所扶持的主导产业相似度极高，反而使招商引资变得混乱，这种为维护自身利益的政策引导产生对同一资源的竞争性，反而使企业投资、产业发展违背传统自然选择优势，进行了碎片化的分布。

（五）政府主导占优势，市场调节能力弱

目前，东北地区的省级开发区多为由政府划定、为招商引资而大力发展区域主导产业的地方性工业集中区，其优惠政策由政府直接制定。所在地区的产业规模较小，主导产业种类单一，很难形成产业集聚效应和较为完整的产业链，所以对企业的优惠政策大多是由政府主导的土地利用政策、“先征后返”等与市场经济规律相违背的优惠，使市场的作用变弱。

三、东北地区省级开发区经济与产业发展问题分析

（一）开发区状态相对封闭，且科研载体缺失

开发区载体地区的外向性直接影响到开发区的产业发展规模，开发区呈现出的“所处城市级别越高，开发区GDP越高”的经济特点与之密切相关。东北地区绝大部分属于内陆地区，没有沿海及南方地区路网发达、交通枢纽密集，城市间的联结密度与人口密度都处于较低水平，除哈长沈大交通干线沿线分布的中心城市经济辐射范围较大，与其他地区交流合作较多之外，大部分区域是地广人稀、经济密度也较低的小范围区域，省级开发区处于这种相对封闭的状态不利于自身的开放发展，因此限制了省级开发区的产品供应范围，缩减了开发区的经济效益。此外，科学研发载体的缺失导致东北地区省级开发区中经济开发区与高新技术产业园区的比例严重失调。省级开发区所处地区经济体量较小，且处在对外开放的次开发区域，缺乏科研院所及高等院校的支撑，以经济开发区为绝对主力、高新技术产业园区数量稀少的环境导致东北地区省级开发区整体科技创新能力不足。

（二）政策优势逐年减弱，开发区面临转型需求

当政策红利因省级开发区数量的大幅度增加而逐渐耗尽时，优惠政策带给每个开发区的竞争优势逐渐减弱。依靠大量要素和资金投入、税收减免等优惠政策来吸引资本建立起来的开发区面临着转型的需求，开发区内部的制度优势将逐渐代替政策优惠成为未来省级开发区生存发展的重要因素。位于区县及地级市的开发区只是将原本区域内的产业进行搬迁转移，将能够产生经济效益的工业产业进行位置的规范化，由于省级开发区的所在区域一般经济体量较小，位置集聚后的开发区产业难以形成规模经济，于是产生了基于企业位置的开发区经济高速增长，由于开发区中产业的高密度性，使其成为所在区县的经济增长驱动，然而从区县总体上来看，这种区域的资本和生产要素内部流动所产生的主体中某一部分经济效益的明显增长，具有区域整体上的制衡性，并不能使整个区域的经济水平得到明显提升。

（三）开发区产业关联度较低，规模经济效应不明显

产业集聚是指在某一区域范围内，若干个生产某种产品的不同类企业，以及为这些企业配套的上下游企业、相关服务业，高度密集地聚集在一起[7]。省级开发区多为依赖大量劳动力和原材料集中地而发展起来的指向型经济，经济联系的集聚类型能够说明企业之间联系的稳定性，才能判断是否产生了效益的增加。经济集聚一方面需要产业达到一定规模，另一方面还需要企业在生产环节上下游之间高度契合。东北地区每个省级开发区都具有1～4项主导产业，然而，每个开发区内部的主导产业在生产环节上关联度较低，较为无序。如，辽宁丹东前阳经济开发区以服装纺织业、食品加工业、机械制造业为主导;吉林敦化经济开发区，以木制品加工业、食品加工业、医药业为主导;黑龙江肇东经济开发区以农副产品加工业、生物医药业、新材料业为主导等。在众多省级开发区中还有许多家开发区以较小的开发强度和经济体量支撑着种类较多且产业关联度较低的主导产业，这违背了经济自然集聚的规律，难以产生规模经济效应。

（四）开发区缺乏完整经验，政府与市场的不协调状况突出

由于省级开发区缺乏完整的开发经验，且体量小、主导产业单一，对市场的抵抗能力弱，政府与市场的不协调性要比国家级开发区更加明显。“处理好政府和市场的关系，更好发挥政府作用。坚持出口和进口并重，提高利用外资综合优势和总体效益，加快走出去步伐，统筹双边、多边、区域次区域开放合作，提高抵御国际经济风险能力”[8]，是党的十八大报告中明确的重要任务，东北地区处在大图们江次开发区域的后方战线，开发区更是作为改革开放的窗口。省级开发区迫切需要探索开发新的理论和模式，因此，怎样在改革开放进一步加深的同时协调好政府与市场的关系，对东北省级开发区的持续发展意义重大。

（五）区域合作程度较低，开发区之间尚未形成关联体系

加强省级开发区之间的区域合作，积极融入地区间开发区产业分工协作氛围，构建省级开发区产业衔接、分工协作体系。东北省级开发区遍布各区县，资源禀赋不尽相同，利于构建互相流通的“产品—市场”生产消费互补网络，以政府为主导的建设削弱了开发区之间关联体系的形成。建议加强市场流通，让省级开发区在生产环节上的分工以市场为导向，以创建自然形成的市场经济体系，加強自身调节能力。

四、东北地区省级开发区经济与产业发展的对策建议

（一）抓住契机，积极融入地区交流

充分利用好东北地区与东部地区部分省市对口合作契机，积极融入交流。不但要学习先进经验，推进体制机制创新，更要开展产业务实合作，加快结构调整步伐，以及促进科技成果转化，提升创业创新水平，尤其是合作园区共建，搭建合作平台载体[9]。国家支持在东北地区建设对口合作示范园区，引进东部沿海地区的先进经验、管理团队，创新管理体制和运行机制，吸引优势产业集聚。支持东部地区重点园区在东北地区设立分园区，鼓励东北地区与东部沿海地区合作发展“飞地经济”，探索跨地区利益分享机制[10]。

（二）科学设定各阶段发展目标

省级开发区承担着小范围区域增长极的作用，各阶段的目标设定应科学合理。省级政府一般会制定较为笼统的中短期发展规划，为全省各层次、各类型开发区把握发展方向，一些国家级开发区也会制定单独的发展规划，唯独省级开发区较少制定正式且详细的发展规划，省级开发区数量庞大，国家和省级层面难以全面深入到个体进行指导，各开发区应对全国市场需求、区域发展形势以及自身发展潜力有具体的把握，在发展目标、产业转型、具体实施方面能够有一套完备的理论体系，从而制定科学详细的发展规划。

（三）加快转型升级，加强开放程度

对内加强经济体制改革，促使资本和生产要素产生新的分配方式，加快产业转型升级;对外加强改革开放，吸引外资及发达地区的投资，打破省级开发区传统的经济效益在开发区聚集，但区域内整体制衡的低效率现状。开发区依赖的传统发展要素主要为外部优惠政策，这种方式会随着开发区数量增多、建设的日渐完善以及落地企业的逐渐饱和而弱化，转型升级在于产业结构的转型，但在这一时期更在于由制度转型而产生的经济运行机制的合理化。因此，在开发区发展驱动要素更替的背景下，完善经济体制改革是提升省级开发区工业生产效率的关键因素。省级开发区属于对外开放的次水平区域，无论开发强度还是吸引外资的能力都较弱，又因其大多地处区县等经济体量较小的区域，产业的空间集聚难以达到形成规模经济的程度。因此，需要加强开放、吸引投资，让省级开发区所在区域经济水平在整体上有所提高。

（四）培育特色产业，避免恶性竞争

省级开发区产业发展的首要任务是形成独具特色、区别于周边地区的产业园区，避免参与到政策趋同、产业趋同的恶性竞争中去。目前在省级开发区的三大分类中，东北地区共有177家经济开发区、7家高新技术产业园区，而特色工业园区的数量为0。要改变这种重经济、轻建设的局面，应建立引导性机制，出台经济开发区转型升级走向特色工业园区的奖励办法及考核机制[11]，积极引导省级经济开发区向省级特色工业园区的转变，增强开发区的创新发展导向与支持，弥补东北地区在省级特色工业园区的空白，促进3种开发区均衡、协调发展。省级开发区的经济体量一般较小，只有发展出自身的工业特色，才能形成竞争力，弥补建设前期因缺乏规划所导致的招商引资碎片化，才能在较小的经济体量上形成产业集聚效应。

（五）增强区域合作，推动经济发展

东北地区的省级开发区是促进东北经济融入东北亚的坚实后盾，省级开发区分工协作体系的形成与稳定有利于东北地区面向东北亚的次区域增长极建设，并能够为长吉图城市群、哈牡绥城市群、沈大城市群以及呼包鄂城市群的经济建设提供基础支持，保证地方经济的稳定发展[12]。

五、结语

东北地区省级开发区在1992—2018年间共经历紧跟全国、限定批设、优化升级、趋于饱和四个发展阶段，由黑龙江省率先开始批设并拥有开发区数量最多。影响东北地区开发区数量的因素在设置初期为各省的积极性，但到后期变为各省的辖区面积和各级行政地区数量。总体而言，东北地区省级开发区产业发展面临着一些问题：对外交流条件差，对内创新能力低;发展规划不明确，管理制度不规范;难以提升工业生产效率;招商引资碎片化，产业集聚非自然;政府主导占优势，市场调节能力弱，等等。产生这些问题的因素多元化，主要为开发区载体地区的外向性较低、高校科研机构等创新部门的缺失;政策红利的弱化;多数县域内开发区的产业规模较小，难以产生规模经济效应;政府和市场之间对开发区的调控关系，等等。东北地区省级开发区在未来发展中应利用好东北地区与东部地区部分省市对口合作契机，制定科学详细的发展规划，加强改革、促进开放，努力营造独具特色的产业发展路径，积极融入东北亚发展大环境。

[参考文献]

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[8]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-09（3）.

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[12]贾若祥.优化我国次区域空间格局研究[J].中国经贸导刊，2013，（16）：52-54.

〔责任编辑：徐雪野田丹婷〕