钱小平

(东南大学 法学院，江苏南京 211189)

引言

“追诉”通常是指司法机关行使刑罚权，确认行为人刑事责任的活动，追诉时效构成了国家刑罚权发动的必要限制，超过追诉时效，即意味着国家必须放弃刑罚权，以换取对已经稳定的社会秩序与生活状态的尊重。鉴于追诉时效所具有的法治价值，其被行政法借鉴于处罚制度之中，《行政处罚法》、《税收征收管理法》等行政法律均建立了处罚时效制度，以发挥控制行政权、保障公民权利的重要功能。这也使得“追诉”一词可以被广义理解为公权机关对不法行为进行评价，要求不法行为人承担法律责任的活动。作为与司法权、行政权并列的公权力，监察权是基于中国共产党的执政领导权而形成的专门的反腐败权，具有对职务违法的惩治功能以及对职务犯罪的追诉功能，理应受到时效制度的限制。然而，《监察法》并未就时效问题做出规定，理论界对此问题也缺乏关注，目前仅有刘练军教授《监察追诉的时效问题》一文对此问题进行了专门研究，其核心观点认为“追诉有时效乃法治的应然内涵，监察追诉应像刑事追诉一样受时效之限制，监察追诉时效的期限具体分为监察立案的期限(三年)和监察移送的期限(三个月)。”(1)参见刘练军：《监察追诉的时效问题》，载《法学论坛》2019年第1期。本文赞同通过建立时效制度来限制监察权的基本立场，但同时也认为，基于监察权的属性、功能以及与刑事追诉的衔接关系，应当区分职务违法监察和职务犯罪监察的不同体系来讨论追诉时效问题，故撰以此文，以兹商榷。

一、追诉时效的基本理论

时效，是指一定的事实状态持续经过一定的期间即产生一定的法律效果的法律事实。(2)参见柳经纬：《关于时效制度的若干理论问题》，载《比较法研究》2004年第5期。时效包括取得时效与消灭时效，追诉时效属于消灭时效。消灭时效最初源自于希腊民事法，在公元前403年希腊雅典《大赦法》之后，民事消灭时效被移植到刑法中，与大赦制度相结合，成为追诉时效制度的最早起源。公元前18年奥古斯都《惩治通奸罪的优流斯法》明确规定了刑法上的追诉时效制度。(3)参见徐国栋：《论〈惩治通奸的优流斯法〉秉承的追诉时效制度及其近现代流变》，载《法学家》2013年第2期。在此之后，追诉时效被后世立法和学说广泛继承与发展，形成了较为系统的时效理论。

(一)追诉时效的制度根据

在刑罚目的论之下，关于追诉时效的制度根据，有不同的观点。“改善推测说”认为，既然犯罪后长时间没有再犯罪，可预见犯罪人已经得到了改善，没有处刑之必要；“准受刑说”认为，犯罪人犯罪后虽然没有受到刑事追究，但长时间的逃避与恐惧所造成的痛苦，与执行刑罚差别不大，视同于已经执行刑罚；“规范感情缓和说”认为，随着时间的经过，社会对犯罪的规范情感得以缓和，不一定要求给予现实的处罚；“刑罚正当化根据说”认为，应当联系刑罚正当化根据，将“准受刑说”、“改善推测说”与“规范感情缓和说”结合起来考虑追诉时效的根据。(4)参见张明楷：《刑法学》(第五版)(上)，法律出版社2017年版，第648页。

除了刑罚目的论之外，追诉时效的制度根据还来自于时效具有的社会秩序维护的刑事政策功能。希腊-罗马的追诉时效在产生之初，具有“毋搅扰已静之水”的本质，不仅是因为时隔已久，举证困难的原因，更是因为选择性地忘却过去的不好事情有助于巩固社会团结。(5)同②。时效制度就其本质而言，不过是在犯罪人责任追究与新社会秩序维护两种对立的秩序和相互冲突的利益中作出的在立法者看来是适当的选择。(6)同①。不被发现的犯罪人经过相当长的一段时间后未有新的法益侵害行为发生的，表明已经形成了稳定的新的社会关系，继续追诉将破坏已经稳定的社会关系，其产生的损害成本可能更高，国家可以选择放弃追究犯罪人的刑事责任；但若经历较长时间后犯罪人仍然具有严重的反社会倾向或者犯罪行为产生的严重社会危害性并未较大程度的消减，则国家还可以通过超期追诉制度，对超过诉讼时效的特定案件进行追诉。因此，追诉时效实质上反映了国家刑事政策的理性选择。

(二)追诉时效的法律后果

追诉时效属于消灭时效，在超过追诉时效之后会产生法律关系的消灭后果。从各国立法上看，超过追诉时效产生的法律后果有四种类型：一是“公诉权消灭说”。以法国、日本为代表的部分国家将追诉时效作为程序制度规定在刑事诉讼法中，超过诉讼时效导致公诉机关丧失公诉权。二是“拟制的犯罪消灭说”。《意大利刑法典》第157条规定“在相当于最高法定刑刑期的时间经过后，时效使犯罪消灭”，但限制于犯罪事实的客观性，这种消灭仍只是属于观念拟制的消灭。三是“刑事责任消灭说”。《西班牙刑法典》第130条将超过追诉时效作为刑事责任的消灭原因，即，犯罪不能消灭，能够消灭的只是其刑事效果；四是“部分刑事责任消灭说”。《德国刑法典》第78条规定，对犯罪行为的惩罚和处分因时效届满而取消，但同时也规定充公、没收和查封不受刑事追诉期间的影响，即，消灭的是部分刑事责任，从而最大限度地不让犯罪人在被除罪后保留犯罪带来的经济利益、犯罪手段和可以继续有害他人的资料。(7)同②。我国《刑法典》第87条规定了追诉时效的法律后果：“超过追诉期限的不再追诉”。“不再追诉”意味着国家放弃了针对被追诉对象的刑罚权。刑罚权包括制刑权、求刑权、量刑权和行刑权。超过追诉时效的，司法机关的求刑权、量刑权即告消灭(行刑权对应行刑时效)，即，尽管行为人的行为符合犯罪构成，但也不追究其刑事责任。“不再追诉”是对被追诉对象不再适用刑罚权的法律后果，刑罚权的放弃自然导致被追诉对象刑事责任的消灭，因此，我国追诉时效的法律后果采取的是“刑事责任消灭说”。

(三)追诉时效的法定期限

追诉时效是一定事实超过法定期限后的法律后果，法定期限是追诉时效的构成要素之一。《刑法》第87条规定了追诉时效的法定期限，如，法定最高刑为不满5年有期徒刑的，经过5年不再追诉。追诉时效的计算，从犯罪之日开始计算。犯罪之日，即犯罪构成之日，不同犯罪的犯罪构成不同，认定犯罪成立的时间标准也不同。如，受贿罪以利用职务上便利收取请托人财物之日作为犯罪之日、玩忽职守罪以实害结果的发生之日作为犯罪之日。关于追诉时效的截止之日，有三种观点：“刑事立案说”认为，追诉是指追查、提起诉讼，只要行为人所犯之罪经过的时间到案件开始进入刑事诉讼程序时(以刑事立案为标志)尚未过追诉期限，对其就可以追诉；(8)参见高铭暄、马克昌主编： 《刑法学》(第五版)，北京大学出版社、高等教育出版社 2011年版，第 312 页。“提起诉讼说”认为，“追诉”是指起诉而言，追诉时效也就是提起诉讼的有效期限；(9)参见曲新久：《追诉时效制度若干问题研究》，载《人民检察》2014年第17期。“审判之日说”认为，追诉不只是起诉的含义，而是包括了侦查、起诉、审判的全过程，追诉期限应从犯罪之日计算到审判之日为止。(10)参见张明楷：《刑法学(上)》(第五版)，法律出版社2017年版，第651页。从追诉时效的法律后果看，超过追诉时效导致国家放弃对被追诉人适用刑罚权的结果，包括了求刑权与量刑权的放弃，求刑权属于人民检察院的权力，量刑权属于人民法院的权力，应当以最后环节的量刑权启动之日(审判之日)，作为追诉时效的截止之日。在超出追诉时效的情形下，即使检察机关不当提起公诉，人民法院也可以径直终止审理，从而实现追诉时效的法定后果。以审判之日作为追诉时效的截止之日，也便于与行刑时效相衔接。因此，“审判之日说”更为合理。

与追诉时效的法定期限相关的另一个概念是刑事诉讼的期间。刑事诉讼的期间是指法律规定的人民法院、人民检察院和公安机关，以及当事人和其他诉讼参加人进行某种诉讼活动所必遵守的时间期限，(11)参见樊崇义主编：《刑事诉讼法学》(第四版)，法律出版社2016年版，第124页。如立案期限、移送起诉的期限等。追诉时效的法定期限与刑事诉讼的期间均表现为一个时间段，但不能将两者等同。区别在于：一是期间的目的不同。前者的目的是稳定新的社会秩序；后者则是防止诉讼拖延，保证诉讼活动顺利进行，保护公民的合法权益。二是期间的性质不同。前者是非办案期间，发生在案件尚未被揭示、求刑权尚未启动的情形下；后者是办案期间，发生在案件已经进入诉讼程序之后。三是超过期间的后果不同。追诉时效规定在刑法中，超过时效意味着国家放弃刑罚权，案件终结；诉讼期间规定在刑事诉讼法中，超过诉讼期间的结果是程序参与主体可以行使程序纠正权，但并不导致刑罚权的消灭。需要说明的是，追诉时效的法定期间与刑事诉讼的期间不是排斥关系，可以并存。在追诉时效法定期间采取“审判之日说”的前提下，司法机关立案侦查或者受理案件后，仍然受追诉时效法定期间的限制，这样也有助于提高工作效率，防止程序拖延，保证审判活动顺利进行。

二、监察追诉时效的生成基础与概念甄别

从追诉是一种责任评价、追诉时效具有对公权力限制功能的广义角度，在监察语境中，使用“追诉时效”一词并无不妥，但必须考虑监察权运行的不同层面以及所产生的不同法律后果，在区分不同责任的基础上，对监察追诉时效进行概念甄别。

(一)监察追诉时效的生成基础

追诉时效具有经过法定期间后的公权力不能再对特定的违法犯罪行为进行评价的法律效果。作为公权力的监察权是否具有责任评价能力以及能够施以何种性质的责任评价，是确立监察追诉时效首先必须解决的基础问题。

1.监察权的属性与特征。作为中国特色腐败治理模式的重大创新，监察权是在整合行政监察权、职务犯罪侦查权的基础上，以公权力行使的清廉公正为评价对象的独立的国家权力形态，由此形成了“一个专门承担反腐败综合职能并与其他国家权力相独立的宪法性权力”。(12)周佑勇：《监察委员会权力配置的模式选择与边界》，载《政治与法律》2017年第11期。关于监察权的属性，有“第四权说”、(13)该观点认为，从现代监察体制的发展看，监察权在国家政治中具有独特作用，属于独立的“第四权”，具有扼止公权滥用，促进现代政府“廉能、善治”的重要功能。魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辨正：属性、职能与职责定位》，载《法学》2017年第3期。“复合权力说”、(14)该观点认为，国家监察权是一种“复合性”权力而非“综合性”权力，其权源的生发性使其具有天然的行政属性，但又脱胎于行政权具有相对独立性；而无论是其权力的规制指向一般违法行为还是指向触犯刑事法律规范特定对象，其权力运行亦当遵循“上下一体、内部协调、横向协作、整体统筹及客观义务”的理念、程序及其规律。徐汉明：《国家监察权的属性探究》，载《法学评论》2018年第1期。“专门监督权说”(15)该观点认为，监察机关对全体公职人员行使监督权，是国家监督体系的有机组成部分，是通过预防和惩治腐败来对公职人员实施的专门性监督。陈瑞华：《论国家监察权的性质》，载《比较法研究》2019年第1期。等观点，分别从监察权的功能、权力特征、监察对象等角度阐释了监察权的性质，但这些观点本质上具有同一性，均认为监察权是基于腐败治理需要而产生的独立性权力而不是各项权力的简单累加或准司法权。从监察体制改革背景上看，国家将监察体制改革定位为政治体制改革的最高层面，其目的在于构建高效、权威的腐败治理体制，提高国家腐败治理能力和效果，以维护党的执政安全和国家政治秩序的稳定，而执政安全与政治秩序的稳定又是确保司法权和行政权有序运行的前提，这是监察权独立化并能与司法权、行政权并列的重要理由。可以认为，监察权是中国特色的国家反腐败特别权，或称之为腐败治理权，以此为基础形成了中国特色腐败治理体制的全部内容。(16)参见魏昌东：《〈监察法〉与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑》，载《华东政法大学学报》2018年第3期。监察权的特别之处不仅在于权力行使的对象范围具有特定性，更在于权力本身具有“复合性”与“一体性”特征，既包括了腐败监督权，也包括了腐败惩治权；既包括了程序性权力(调查、移送起诉)，也包括了实体性权力(处置权)。

2.监察权行使的法律后果。基于“复合性”与“一体性”的权力结构，监察权在职务违法和职务犯罪两个层面展开运行，通过调查权的行使，对被监察对象是否构成职务违法以及是否涉嫌职务犯罪作出评价并予以处置。根据《监察法》第11条和第45条的规定，监察处置的类型包括：免于处分、政务处分、领导人员问责、移送检察院起诉、提出监察建议等五种。其中，“免于处分”适用于有职务违法行为但情节较轻的公职人员，通过谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以训诫等轻处理方式予以处理；“领导人员问责”适用于对职务违法或犯罪行为发生负有领导责任的单位管理人员，如因管理疏忽而未能发现腐败问题、发现问题后不报告、不处置等；“提出监察建议”是监察机关针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题，向相关单位和人员就其职责范围内的事项提出具有一定法律约束力的建议，如纠正单位做出的明显不当的录用、任免、奖惩决定、撤销违反法律、法规或者国家政策的决定、命令、指示等。(17)中共中央纪律监察委员会、国家监察委员会法规室：《中华人民共和国监察法释义》，中国方正出版社2018年版，第208页。上述五种处置措施中，“免于处分”不涉及公职法律关系的变更；“领导人问责”和“提出监察建议”不涉及监察对象，仅针对领导人员及单位的廉政责任；唯有“政务处分”和“移送检察院起诉”涉及到监察对象的实体权利义务，由此形成了政务与刑事层面的两种法律后果。

在政务层面的法律后果为实体性法律后果。经调查，监察机关认为监察对象存在职务违法行为，但尚未构成犯罪的，可依据相关法律、法规，对应当承担责任的公职人员予以处分。政务处分与行政处分在很多方面具有相似性，在同时发生的情形下，还会产生处分的竞合。(18)《公职人员政务处分暂行规定》第19条规定：对公职人员同一违法行为，监察机关已经给予政务处分的，任免机关、单位不再给予处分；任免机关、单位已经给予处分的，监察机关不再给予政务处分。然而，基于监察权的独立性，政务处分与行政处分仍存在本质区别：其一，处分原理不同。政务处分是对公职行为廉洁性、公正性进行外部评价的责任后果，属于外部监察范畴；行政处分是对公职行为合法性、合规性以及合纪性进行内部评价的责任后果，属于内部监督范畴。其二，处分依据不同。政务处分的根据在于公职人员实施了职务违法行为，损害了公职行为的廉洁性与公正性；行政处分的根据则是公职人员实施了违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令的行为，损害了行政机关的纪律和管理秩序。其三，处分对象不同。政务处分的对象为所有行使公权力的人员，包括协助政府行使公权力的村委会或居委会工作人员等(此类主体的处分方式有别于国家工作人员)；行政处分的对象仅限于行政机关公务员。基于监察权的独立性，监察机关对政务处分具有完全的决定权，不依赖其他权力，可以独立地作出政务处分决定，并强制性地要求公职人员承担责任，从而在监察权运行体系内形成了“封闭式”的责任评价机制。

在刑事层面的法律后果为程序性法律后果。经过调查，监察机关认为监察对象涉嫌职务犯罪，犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，移送人民检察院起诉；经调查，没有证据证明存在犯罪行为的，撤销案件并通知被调查人所在单位。移送起诉，是监察机关对监察对象应当承担刑事责任的初步判断，在此基础上正式启动刑事程序，但公职人员是否承担刑事责任，依赖于司法机关的最终裁断。

(二)监察追诉时效的概念甄别

在明确监察权性质、监察权运行的“二元”层面以及法律后果的基础上，对监察追诉时效可以做出以下基本判断：

1.在职务犯罪层面，不存在独立的监察追诉时效。职务犯罪层面的监察调查具有侦查的属性，不仅是因为调查措施在手段上与侦查措施具有相同性或相似性，更为重要的是权力行使的法律后果完全相同：监察调查收集的证据应当符合刑事审判的证据要求和标准，受非法证据排除规则的制约；调查之后只有达到“犯罪事实清楚、证据确实、充分”的程度，才能移送检察机关审查起诉；检察机关对于监察机关调查后移送起诉的案件，发现事实不清或证据不足的，有退回补充调查或自行补充侦查的权力。(19)参见陈瑞华：《论国家监察权的性质》，载《比较法研究》2019年第1期。此外，2018年11月24日最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》规定了司法工作人员利用职权实施刑讯逼供等14种侵犯公民权利、损害司法公正的职务犯罪案件，由检察机关负责侦查。检察机关行使自侦权的14种职务犯罪，属于渎职类犯罪，同类犯罪适用相同程序，是程序正义的基本要，也表明犯罪调查应当具有与犯罪侦查相同的程序属性。正如公安机关、司法管理机关均属于行政机关，其权力本质上属于行政权，但在特定领域中也存在行政司法权这样的混合权力，针对职务犯罪的监察调查权也具有混合权力性质，可称之为“刑事调查权”(也有观点称之为“职务犯罪预处置权”(20)参见刘艳红：《〈监察法〉如何与其他规范相衔接？》，载《法学论坛》2019年第1期。)，这与监察机关独立于司法机关、监察权独立司法权并不矛盾。

监察机关在接收到报案或举报之后，进行问题线索初步审核，监察对象涉嫌职务犯罪的，按照规定权限和程序办理立案手续，启动具有追诉功能的刑事调查，从而使得案件实质上进入了追诉阶段，监察案件实质上转为刑事案件，并受追诉时效的制约，监察机关需要对是否超过追诉时效进行全面审查，发现确已超过刑事追诉时效的，应当不予立案或撤销立案。从此意义上看，职务犯罪层面的监察追诉时效，实际就是刑事案件的追诉时效，不存在独立的监察追诉时效。追诉时效是从犯罪之日到审判之日，刑事调查期间应当计算在追诉时效之内。在监察机关办理的监察案件超出了追诉时效的情形下，监察机关坚持向检察机关移送起诉的，检察机关可以依法不起诉；在审判阶段发现超过诉讼时效的，人民法院也可以终止审理或宣告无罪。

2.在职务违法的层面，监察追诉时效应为政务处分时效。政务处分是监察机关对职务违法行为进行调查，并对违法的公职人员依法作出处分的活动。从责任追究角度，监察机关对公职人员职务违法进行调查并予以惩治，也属于“追诉”范畴，但与刑事追诉不同的是，政务责任的追诉是在“封闭”的监察体系中实现的，监察机关具有完整的政务处分权(包括调查、处置和执行)，权力具有强制性、制裁性和约束力，涉及监察对象的实体权利义务关系，直接导致实体性法律后果的产生，裁断权应当受到时效制定的必要限制，此乃法治之基本要求。此外，构成职务犯罪的，尚且有最低五年的追诉时效规定，犯罪人尚且可以通过时效制度自我救赎，基于举重以明轻的当然解释，对于比职务犯罪更轻的职务违法，更应当给予违法人获得宽恕的时效机会。

然而，《监察法》以及《公职人员政务处分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)未对政务处分时效作出规定。其原因，可以从行政处分制度中窥见一斑。《公务员法》以及《行政机关公务员处分条例》(以下简称《处分条例》)均未规定行政处分的时效问题，其理由在于，处分者与被处分者是内部行政法律关系，属于行政机关自身建设问题，外部制度不宜加以干预，(21)参见徐继敏：《监察委员会政务处分行为探究》，载《河南社会科学》2018年第5期。行政处分不属于行政诉讼的受案范围，不存在时效问题。但是，如前文所述，政务处分是监察机关对公权力行使廉洁性、正当性进行外部评价的责任后果，与建立在行政机关内部管理关系基础上的行政处分具有本质的不同，在移植、借鉴行政处分制度过程中，应当确保政务处分的制度设计能够契合监察权独立化的理论与制度体系，有必要建立政务处分时效制度。

从体系衔接角度，建立政务处分的追诉时效，也有助于《刑法》第383条第2款的合理适用。《刑法》第383条第2款规定：“对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额计算”(该规定同样适用于受贿罪)。该条款中的“未经处理”包括了两种情况：一是行为符合犯罪构成情形下的“未经处理”，二是行为不符合犯罪构成情形下的“未经处理”。在第一种情形下的“未经处理”仅指未经刑事处理，若行为人已经受过刑事处罚，属于“已经处理”，根据“一事不再理原则”，不得累计计算数额；若行为人仅受过行政处分未受刑事处罚，处罚不具有终局性，仍属于“未经处理”，可以累计计算数额。在第二种情形下，“未经处理”包括了未经党纪、政纪处理。在行为本身不构成犯罪的情形下，行政处分具有责任评价的终局性，已经被行政处理过的一般贪贿行为，应属于“已经处理”而非“未经处理”，其数额不应再累计在犯罪数额之中，否则就会导致同一笔数额被重复评价。(22)参见孙国祥：《贪污贿赂犯罪研究(上)》，中国人民大学出版社2018年版，第199页。刑事实务中，在单个行为未达到犯罪数额标准，只要是“未处理”的，都可以累计计算数额，以至于两个时间间隔非常久远的受贿数额累加计算之后可以达到犯罪构成的数额标准，从而追究刑事责任。将两个无关违法行为放在一起评价，得出犯罪结论，实际混淆了违法与犯罪的界限，违背了刑法的谦抑性原则。若设置合理的政务处分追诉时效，则有助于明确违法与犯罪的边界，超过政务处分时效的，监察对象的违法责任消灭，监察机关不得再做出政务处分。不得再做出政务处分，意味着监察机关放弃了政务处分权，如同司法机关在超过诉讼时效的情形须撤销案件一样，都导致行为人责任的消灭，因而，可以视为“已处理”，不能适用刑法第383条第2款的规定，从而避免数额的错误累计及被告人刑事责任的不当加重。

三、政务处分时效的立法建议

2019年国家立法机关在《政务处分暂行规定》的基础上，研究起草《政务处分法》。目前该法草案已提交十三届全国人大常委会进行初次审议。基于法治反腐之要求，应当在《政务处分法》中明确规定政务处分的时效制度，确定追究违法责任的法定期间以及超出时效的法律后果。

(一)政务处分时效的期限设置

政务处分时效的法定期间设置，有两种方式可以选择：一是固定期限。《行政处罚法》第29条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”；《税收征收管理法》第86条规定“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。”有观点认为，对照适用于普通人的行政处罚所规定的两年追诉时效，作为公职人员应当承担更多责任，可以将监察追诉时效设定为三年。(23)参见刘练军：《监察追诉的时效问题》，载《法学论坛》2019年第1期。二是比例期限。如同刑法追诉时效一样，可以根据政务处分的轻重不同，设置“递进式”的处分时效。由于被监察对象在追诉时效内不被发现，属于自我放逐，较之实际处分，无任何负担和不利后果，政务处分时效应当长于行政处分期间。如，《处分条例》第7条规定警告、记过、记大过、降级撤职的受处分期间分别为6个月、12个月、18个月、24个月；那么，对于警告、记过、记大过可设置2年的处分时效，降级、撤职可设置3年的处分时效。

“递进式”处分时效虽然反映出不同类型处分与行为人所负担的被追责义务之间的比例关系，但存在以下问题：其一，未必符合追诉时效的设置初衷。追诉时效设立的初衷是对经历较长时间后已经稳定的新社会秩序的确认，只有经历过较长时间的不再犯，受损的法律关系才能逐步被新的社会秩序所修复，行为人的人身危险性也才能被证明得以降低，故而责任才能得以消弭。“递进式”处分时效将时效期间切割为不同阶段，部分阶段由于期间过短，无法对新社会秩序是否建立以及行为人是否悔改进行有效评价，难以实现追诉时效的设立目的。其二，容易造成数额累计计算的漏洞。在贪污、贿赂犯罪中，行为人可以采取分批次小额贪污或受贿的方式，每次数额均达不到犯罪数额标准，且有一定的时间跨度，若政务处分的时效过短，则会导致应当纳入累计计算的数额被排除在外，造成刑事责任的脱逸。其三，实践中很难操作。在不构成犯罪的情形下，不同政务处分之间仅具有量的差别而无质的区别，不同政务处分之间的界限较为模糊，精准确定被调查对象应当接受的处分类型，具有不确定性，也增加了时效计算的复杂性。

因此，将政务处分时效设置为固定期限的做法更为合理，但三年的期限仍然过短，建议以五年为限。主要理由在于：一是反映了“从严”惩治腐败的基本立场。设置更长的考察期限，可以更为全面地评估监察追诉的必要性，避免因时效较短而导致贪贿数额计算的漏洞，充分体现严厉打击腐败的刑事政策。二是与刑法规定的最低追诉时效相衔接。在社会危害性程度上，贪污贿赂违法与犯罪的行为本质相同，区别在于数额或情节的差异。贪贿犯罪第一档法定刑为“三年以下有期徒刑或拘投”，根据刑法第87条的规定，适用贪贿犯罪第一档法定刑的犯罪的追诉时效为五年。将监察追诉时效设置为五年，可以与刑事追诉时效相衔接，符合对违法与犯罪责任评价的“递进”关系，有助于形成更为严密的“一体化”的腐败惩治体系。

(二)政务处分时效的计算方式

在规定政务处分时效期限的前提下，还应当规定时效的计算方式。政务处分的时效期限，从违法行为成立之时计算，至政务处分决定作出之日截止。

违法行为成立之日通常是职务违法行为作出之日，对于特殊情形下以结果发生为条件的，如，不依法履行职责，致使可以避免的爆炸、火灾、传染病传播流行、严重环境污染、严重人员伤亡等重大事故或者群体性事件发生的，则以结果发生之日起算。违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。由于责任消灭的实质是监察机关放弃对职务违法行为的处置权而非调查权。因此，政务处分时效的截止时间，为监察机关作出政务处分决定之日，在政务处分决定作出之日还没有超出时效的，才能予以政务处分。在政务处分之前的立案、调查等办案期间，应当计算在政务处分时效之内，以督促监察机关及时履行职责，按期处理案件。根据2019年1月6日中央纪委《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第41条的规定，需要对被审查调查人采取留置措施的，应当依据监察法进行。《监察法》第43条规定，“留置时间不得超过三个月，在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。”(24)留置既适用于职务犯罪，也适用于严重职务违法，对案件性质不加区分，适用相同的留置规则，会导致严重的规则内外部冲突，造成留置规则运行的过程中难以自我证成的逻辑错误以及法法衔接不畅的困境。参见刘艳红：《程序自然法作为规则自洽的必要条件——〈监察法〉留置权运作的法治化路径》，载《华东政法大学学报》2018年第3期。但是，无论是党内法规还是监察法，均未规定监察调查的期限，这意味着非留置案件调查期限在理论上将不受限制。缺乏时效制约的权力，使得权力随意行使成为可能，进而使得社会秩序长期处于不稳定状态，甚至侵害公民利益。对此，应当将调查期间纳入政务处分的时效期间，以加强对监察权的监督，从而体现法治之精神。

与刑事追诉时效相同，政务处分时效也会出现中断，即在追诉期间内又出现了新的违法行为，导致前一违法行为的时效中断，处分时效从后一个违法行为实施之日起重新计算。这种情形下，还可能出现政务处分时效与刑事追诉时效的竞合。行为人在中断之日实施的职务违法行为属于未经处理的可以累计计算数额的同类违法行为，且两次数额累计已经符合犯罪构成标准、需要追究刑事责任的情形下，中断之日即是刑事追诉时效的开始之日，政务处分时效与刑事追诉时效发生竞合，按照刑事追诉时效处理。此外，政务处分时效也存在延长问题，即，在监察机关已经立案后，公职人员逃避调查的，不受政务处分时效的限制。

(三)超过政务处分时效的法律后果

在明确政务处分时效的同时，立法还应明确规定超过政务处分时效的法律后果。即，违法行为在五年内未被发现或未给予政务处分的，不再给予政务处分。具体而言，包括两种情况：一是违法行为在行为实施五年后才被发现的，不再给予政务处分；二是违法行为在行为实施五年内被发现，但在政务处分作出前超过五年的，不再给予政务处分。

超过处分时效的法律后果既包括了程序上的后果，即，监察机关不得立案调查；已经立案的，应当撤销案件；也包括了实体上的后果，即，被监察对象职务违法责任的消灭。由于超过处分时效包括了实体上的责任消灭效果，因而监察机关不得事后再进行追诉，也不得将超过处分时效的违法行为所包含的数额与之后职务违法或犯罪数额进行累计计算。需要注意的是，只有在可以完整地且独立评价职务违法时，才可能出现超过处分时效的法律后果，若职务违法行为本身并不独立，是职务犯罪的一个组成部分，则适用于刑事追诉时效的规定。如，行为人基于概括性故意，连续收受他人财物，单次收受均没有达到犯罪构成的数额标准，应当进行数额累计计算，对连续收受行为进行整体评价，不能孤立地将单次行为按照政务处分处理。值得进一步思考的是，若规定政务处分五年时效之后，会不会造成法律的漏洞，导致行为人为规避法律而以五年为限故意实施“周期性违法”？其实，这种情况在刑事追诉时效中也存在，但不能因此否定追诉时效的制度价值。追诉时效是“两害相较取其轻”的政策选择，以放弃追究极少数的犯罪或违法行为为代价，换回新社会秩序的稳定及公民合法利益的保护，符合追诉时效的设计目的，总体上是有积极价值的。

政务处分是监察机关对公职行为廉洁性、公正性的评价结果，不同于旨在维护行政机关内部管理秩序的行政处分，在超过政务处分时效的情形下，并不导致行政处分的消灭，行为人所在单位(行政机关)依然可以行政处分，但须将超过政务处分时效作为行政处分的考量因素，从轻处理。

结语

监察追诉时效虽只是监察体制改革中的一个小问题，却充分反映出法治反腐机制建设的复杂性。国家监察体制改革的目标是，整合反腐败资源力量，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，新生独立的监察权应受追诉时效的必要制约，此乃法治反腐的内在要求，但必须充分考虑到监察权“合中有分”的职责配置以及与外部其他反腐权力的衔接问题，否则会导致制度设计的错位，影响腐败治理效能的整体提升。在厘清“刑事监察”和“政务监察”的监察“二元系统”的基础上，监察追诉时效呈现出政务处分时效与刑事追诉时效的混合形态，而在监察权运行的“封闭体系”中，监察追诉时效仅指政务处分时效。建立政务处分时效制度，具有以放弃对轻微腐败追责为代价，维护社会新秩序的政策调节功能；同时也具有限制处罚权、保护公民权利的法治功能。