刘媛媛

(中国政法大学 国际法学院，北京 100088)

北京时间2018年2月7日凌晨4点45分，SpaceX公司的“重型猎鹰”运载火箭在美国肯尼迪航天中心成功发射，并成功完成两枚一级助推火箭的完整回收。这是目前全球现役运载能力最强的火箭，轨道载荷能力达到63.8吨，同时，这将开启“超重型火箭”廉价发射的新纪元。(1)参见SpaceX官方网站：https://www.spacex.comSpaceX公司“重型猎鹰”运载火箭的成功发射，让全球目光再次聚焦商业航天。近年来，许多航天国家都在推进商业航天的发展，越来越多的私营团体进入到太空探索这一新兴领域中来。我国的商业航天起步较晚但发展势头迅猛，尤其是自2014年以来，私营团体所创办的商业航天公司如雨后春笋般出现，给我国的航天商业化进程注入了新的活力。活跃的航天商业化活动需要法律的引导、监督与规制，虽然我国早在1980年就正式成为了联合国外空委员会成员，并先后加入了《外空条约》《营救协定》《责任公约》《登记公约》，但是我国目前仍未出台航天基本法及其他相关法规，这对我国商业航天的进一步发展造成了阻碍。本文正是从航天商业化大趋势出发，对我国外层空间法的发展方向和路径展开论述。

一、航天商业化发展是大势所趋

(一)航天商业化的内涵

随着空间技术的不断进步和国际空间市场需求的不断增加，航天商业化发展是大势所趋，也是推动航天事业不断向前发展的源泉和动力。对于“航天商业化”的理论概念，有的学者认为，航天商业化是通过航天活动获取商业利益，或者说以获得商业利益为目的而进行的航天活动。(2)参见薄守省：《中国航天活动商业化及法律架构》，载《北京理工大学学报》2012年第3期。也有学者认为，航天商业化是指利用外层空间提供航天发射、通信、遥感或其他空间服务以及开发空间产品和资源，以盈利为目的的开发和利用外层空间的活动。(3)参见赵海峰、张超：《中国航天商业化及法律政策问题研究》，载《国际太空》2017年总第466期。这两种观点都认为航天商业化的目的是获取商业利益，但都缺乏对航天商业化主体的界定：商业化是指国企所承接的部分商业化活动还是只包括私企的航天活动？笔者认为，航天商业化应包括一切行为主体或法人的以盈利为目的的开发和利用外层空间的活动。这个主体可以是国家、国际组织，也可以是国企、私企或公私合营企业。

在全球范围内，航天事业的发展已由国家任务牵引向商业需求牵引转变，航天产业的商业价值已得到了充分的彰显。(4)参见冯国栋：《中国航天产业经济立法需求及框架研究》，载《科技管理研究》2014年第20期。2019年5月8日，美国卫星工业协会(SIA)在华盛顿发布的2019年卫星行业状况报告显示，截至2018年全球在轨正常运行的卫星数量达到2100颗，同比增长超过20%。近年来小卫星和立方体卫星的技术逐渐成熟，发射数量上升，带动卫星制造、发射服务收入增长。2018年，全球卫星行业收入同比增长3%，达到2770亿美元。其中卫星制造行业收入为195亿美元，同比增长26%；卫星发射服务收入为62亿美元，同比增长34%；卫星消费宽带收入同比增长12%。(5)参见网站前瞻经济学人：https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/190520-9111f085.html.美银美林集团曾在2017年10月作出预测：未来30年商业航天至少能够发展到2.7万亿美元的规模。

(二)商业航天的广泛应用

商业航天的应用十分广泛，涉及到人类生产生活的各个领域。目前主要包括商业卫星制造、商业卫星发射、商业卫星通讯、商业卫星导航、商业卫星遥感以及太空旅游、亚轨道商业飞行等。除此之外，空间材料、空间制药、农作物空间育种、空间资源的开发和利用等也都有着无限的商业前景。长征十一号固体运载火箭总指挥杨毅强曾指出：“商业航天应用是公认的‘只受人们想象力的限制’，具有强大的适应分享经济资源和动力的两大功能，而分享经济作为经济发展的新动力，也是民营经济发展的新舞台。商业航天与分享经济的结合，将推动产业创新，两者都将如虎添翼”。航天产业庞大复杂，涉及的相关产业众多，美国太空基金会发布的《航天报告——全球航天活动指南》中，就将全球范围内的太空活动及太空产业分为了6大类31小类。(6)同①。总的来说，商业航天产业链长、辐射面广，不仅分布业态丰富，应用领域也十分广泛。

二、当下国内外商业航天发展现状

(一)我国的商业航天现状

我国的商业航天事业起步相比于其他航天大国较晚，虽然20世纪80年代就已经有先驱者对我国的商业航天作出构想与尝试，但真正开始起步还是在21世纪。

从国家层面来看，1985年，当时的航天工业部宣布“长征火箭将从事商业发射活动”，这是中国第一次将目光瞄准商业航天领域。直至1990年，长征三号运载火箭成功将“亚洲一号”送入预定轨道，我国的商业航天才正式迈出了坚实的第一步。2016年8月5日，国家发改委正式对《武汉国家航天产业基地实施方案》作出批复，这是我国首个国家级商业航天产业基地。2016年12月发布的《2016中国的航天》白皮书中明确提出“鼓励引导民间资本和社会力量有序参与航天科研生产、卫星运营等航天活动”。伴随着我国商业航天的不断发展，未来几年将是一个政策窗口期，我国对商业航天的政策支持仍然有很多可以细化提升的地方。虽然我国商业航天事业步伐坚定，但起步还是晚了一些，较国际上的航天强国比还有较大差距。航天商业化受制于传统模式的影响，国有企业在这方面仍呈现垄断的态势，开放给商业航天创业公司的资源较少，军民融合还需进一步深化、商业航天金融保险配套不足、航天尤其是商业航天方面的立法缺失，这些都是阻碍商业航天发展的紧迫问题。虽然起步晚，某些方面不甚完善，但现实中我国的商业航天发展还是十分迅速，从没有国产商业遥感卫星，到高景商业遥感卫星进入0.5m主流市场，再到商业遥感卫星在国内市场开始出现差异化竞争。可以说，航天商业化本身就是一个巨大的挑战，也是航天事业发展的必经之路。在接下来很长一段时期中，我国的航天商业化道路将在探索中前进。

从私人资本层面来看，受到国家政策的支持和国际商业航天市场的吸引，我国的商业航天创业公司自2014年起如雨后春笋般冒出：翎客空间成立于2014年7月，科创航天成立于2014年7月，九天微星成立于2015年6月，蓝箭成立于2015年6月，零壹空间成立于2015年8月，天仪研究院成立于2016年1月……这些公司主营业务大致分为两类：卫星制造与运营、火箭研制与发射。截至目前，部分公司已取得了初步成果。例如，国内首家民营火箭制造研发公司零壹空间，其自主研发的OS-X火箭“重庆两江之星”于2018年5月17日成功点火升空，这是中国首枚“民营自研商用亚轨道火箭”，开创了中国商业航天历史上的崭新起点。虽然我国的商业航天企业发展迅速，但较国外其他诸如美国SpaceX公司、OneWeb公司、法国阿里安航天公司、法国泰勒兹公司、加拿大MDA公司等相比还有较大差距。对于我国的商业航天创业公司，资金和技术是亟需解决的两大难题。航天科技作为“高精尖”技术，后期回报丰厚，但先期投入巨大。巨额的投入对于商业航天创业企业来说绝非易事，往往需要一边融资一边发展，往往会牵扯初期创业者许多的时间和精力，资金不足很容易成为私营商业航天前进道路上的绊脚石。此外，除了资金和技术上的短板，我国的航天商业化也面临着法律法规不健全、市场竞争体制不完善等问题，这些问题无一不制约着我国商业航天的发展速度。

(二)世界几个主要航天国家的商业航天发展现状

1.美国。美国是目前综合航天实力最强的国家，也是航天商业化起步最早、进程最快、水平最高的国家，美国的商业航天领域已经取得了较为丰硕的成果。美国国家航空航天局(NASA)积极向商业航天企业提供技术与数据支持，并深入开展合作，例如SpaceX、Blue Origin、Bigelow、Space Dev以及Virgin Galactic等。(7)高健：《浅析美国航天商业化的发展》，载《卫星应用》2016年第6期。美国商业航天企业和NASA进行合作的模式，大大降低了研制和发射成本，加快了航天技术创新，促进了传统航天产业的变革，带来了巨大的经济效益，使得政府可以通过投资分配的方式来引导航天企业的发展。以SpaceX公司为例，曾获得总价值16亿美元的12次国际空间站运送协议，并作为成员之一与NASA合作研发价值62亿美元的新型太空船。(8)参见搜狐：《美国航天局联手波音及 SpaceX 两公司共建太空船》，网址：http://mil.sohu.com/20140917/n404398727.shtml，最后登陆时间2019年6月14日。美国对航天产业最直接的支持体现在财政预算上，并通过人才派遣、技术转让、协助研发等多种方式对商业航天企业给予技术支持。NASA局长查理·博尔登表示将低轨道运输交给民营市场，NASA将专注于更远大的目标，未来NASA将集中力量发展深空探测，尤其是登陆火星。(9)参见环球网：《SpaceX 波音获NASA七十亿大单，将送人上太空》，网址：http://tech.huanqiu.com/discovery/2014-09/5140610.html?agt=15438，最后登陆时间 2019年6月14日。

由于商业航天所带来的巨大经济效益，美国政府在政策和法律上给予其大力支持。2015年美国国会通过了《商业航天发射竞争力法》《鼓励私营航空航天竞争力与创业法》的议案，此外还制定了《航天现代投资法》《商业航天法》《商业航天发射法》等一系列相应的配套政策。(10)参见吴勤、张梦湉：《美国商业航天快速崛起之道—以SpaceX公司、轨道科学公司等为例解析其发展新思维、新理念、新模式》，载《中国航天报》2015年2月。2016年1月8日，NOAA(美国国家海洋与大气管理局)正式发布《商业航天政策》，其中提出“寻找机会整合商业航天系统或服务，适合整合到已批准的未来空间段的体系架构和能力中”，充分体现了美国政府对航天商业化的支持力度。《美国商业空间发射竞争法》S113特别提出“简化商业空间发射活动”，其中明确指出“国会认为，删除冗杂的要求和批准商业发射和再入运营将促进和鼓励商业空间领域的发展”。(11)李寿平主编：《2015中国空间法年刊》，世界知识出版社2016年版，第413-415页。之后又详细规定了如何简化的实操办法，总的目标在于为商业航天提高效率、减少成本、将没有根据的约束条件最小化。

2.俄罗斯。俄罗斯的航天事业起步很早，1957年就将第一颗人造地球卫星送上天。现在的普京政府积极推动服务政府的航天技术转化应用，特别注重军民两用技术的开发和利用，以服务俄罗斯经济现代化和区域发展。2015年7月，俄罗斯航天局(Roscosmos)与联合火箭航天公司(URSC)合并成立“俄罗斯航天国家集团公司”(ROSCOSMOS)，(12)关于成立“俄罗斯航天国家集团公司”的215-F3号法案正文参见克里姆林宫官方网站：http://www.kremlin.ru/acts/bank/39889，最后登陆时间2019年6月14日。进一步集中国家力量系统解决航天企业面临的问题，加强国防和保障国家安全，并谋求壮大商业航天企业国内外竞争实力。(13)参见李云：《美俄欧航天军民商融合发展思路与措施研究》，载《卫星应用》2016年第8期。虽然俄罗斯的航天事业起步较早，但商业航天发展迟缓，至今尚未在国际商业航天市场上占有较大份额。例如，2015年俄罗斯的运载火箭发射次数独占鳌头，达到33%(29次)，但在航天市场上最大的两个领域——太空通信和卫星平台、航天设备制造方面,俄罗斯所占份额无几。因此呈现出航天领域投入多产出少的不平衡现象，离开政府的技术支持和资金反哺，俄罗斯的商业航天收入并不能支撑起庞大费用。其新一代“安加拉号”(Angara)火箭就由于经费不足和技术不成熟而导致研制缓慢，至今仍难以取代“质子”火箭。

俄罗斯的国内空间立法相对完善，但并没有专门的商业航天立法。俄罗斯的国内航天立法，是以《俄罗斯联邦航天活动法》为基础，并在此基础上颁布了一系列的法律法规，如《关于空间活动许可证发放条例》《关于俄罗斯联邦空间活动管理结构》《关于完成俄罗斯联邦空间项目和国际空间协定的实施方案》《俄罗斯航空航天局规章》等。对于商业航天，俄罗斯并未有单独的法律法规，只是在《航天活动法》中提出鼓励私人企业参与航天活动。

3.欧洲。近年来，欧洲的商业航天事业欣欣向荣。对于通信卫星、对地观测卫星、运载火箭等航天优势领域，欧洲在产业技术水平、市场份额、企业竞争力等多方面可与美国比肩。(14)参见李宇飞：《法国航天：弹好独立与合作协奏曲》，载《中国航天报》2018年1月20日。以法国为例，法国政府高度重视航天产业的发展，并由国家空间研究中心(CNES)统一规划与管理。CNES于1961年正式成立，1965年成功发射了第一颗卫星阿斯泰里，法国成为继美苏之后用本国火箭发射卫星的第三个国家。1972年，法国提出研制大型阿里安火箭的计划方案。最终，CNES受欧空局委托，全面负责阿里安火箭的研制工作。阿里安系列火箭是目前世界上首屈一指的系列运载火箭，几乎占领了世界卫星商业发射市场的半壁江山。法国非常重视航天技术的商业应用,积极倡导并推动航天技术向其他工业领域转移,带动国民经济其他领域的发展。CNES联合欧洲36家大制造商、13家欧洲银行创办的阿里安航天公司是世界上第一家私营的商业性航天机构。阿里安航天公司专门经营阿里安火箭的商业化发射服务业务，取得了巨大的市场份额，牢牢占据着商业卫星发射市场的头把交椅。

1975年通过的《欧空局公约》是欧洲航天局(European Space Agency，以下简称ESA)开展外空商业活动的法律依据。欧空局将空间活动分为强制性活动、任择性活动和可操作性活动三种，并将大部分的预算都应用到任择性活动，也就是具有应用性质的空间活动上。(15)参见李寿平：《21世纪空间活动新发展及其法律规制》，法律出版社2016年版，第53页。在欧共体层面，欧盟参加空间活动的法律依据主要是1986年的《单一欧洲文件》，2009年的《里斯本条约》对欧盟从事空间活动作出了进一步的法律规制。在对航天商业化的政策支持上，欧盟委员会于1988年第一次发表了“空间通信”，之后多次发布了一系列通信，促进了欧洲商业航天的发展和空间商业化利用的国际合作。

4.印度。印度的航天事业起步较早。1961年，印度“空间强国”的地位就因其技术的发展而得以奠定。(16)参见[印]V.S.MANI：《印度空间政策与空间法及其与环太平洋地区的相关性》，载赵海峰主编：《空间法评论(第四卷)》，哈尔滨工业大学出版社2011年版，第214页。但印度所适用的空间立法的典型特征在于：与空间活动相关的法律与法律问题本身一样具有多变性。其相关法律的宽度涉及1950年《印度宪法》、1996年《仲裁和解法》、1962年《原子能法》、1995年《科技发展局法》、1993年《无线电法》以及《出口法》《电影法》《版权法》《环境保护法》《专利法》《保险法》等各种法律法规。然而，除了电信领域之外，印度不存在专门的空间法，对于商业航天领域也并不存在一个基础广泛的法律框架去规范运营。但法律的缺失并没有影响印度航天商业化的进程。2017年2月15日，印度空间研究组织ISRO在萨迪什·达万航天中心成功发射了一箭104星，打破俄罗斯在2014年6月创造的“一箭37星”世界纪录，是迄今人类单次发射卫星数量最多的一次。这104颗卫星中，只有3颗是印度卫星，其余有96颗来自美国。CNN表示，很多美国的私人公司发现“委托印度发射可以如此之便宜”。可见，印度与美国走的是两条截然不同的商业航天发展道路：美国依靠技术、资本、体制等走高端商业航天之路，而印度依靠低廉的价格迎合了一些私人公司，走普适保守的发展道路。

三、我国需进一步加强对航天商业化的政策与法律支持

(一)政策支持

近年来，我国政府大力支持和鼓励商业航天的发展。《2016中国的航天》白皮书中明确指出：保持政府对航天活动经费支持的持续稳定，鼓励和引导民间资本和社会力量有序参与航天科研生产、空间基础设施建设、空间信息产品服务、卫星运营等航天活动，大力发展商业航天。2015年，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中也明确鼓励民营企业进入商业航天领域。在2016 年4月22日的新闻发布会上，时任工信部副部长、国防科工局局长、国家航天局局长许达哲曾就这个问题谈到“中国已经开展了商业航天，和多个国家开展了商业航天发射服务，签订了多个合同。但是，怎么利用好社会资源，使社会资源能够更好地投入到航天这个产业中来，这是我国政府关心的一件事情。我们是开放的，我们鼓励社会资源加入航天的建设中……中国把军民融合发展战略上升到国家战略，也是希望更多的民营资源向航天领域投入”。(17)经国务院批准，自2016年起，将每年的4月24日设立为“中国航天日”。国务院新闻办公室举行新闻发布会，请时任工业和信息化部副部长、国家国防科技工业局局长、国家航天局局长许达哲介绍首个“中国航天日”及中国航天发展有关情况，并答记者问。也正是获得了国家政策的支持和鼓励，我国的商业航天创业公司才能发展如此迅速。国家政策给出的利好信号为我国的商业航天发展摒除后顾之忧，但在私人资本进入商业航天领域以及我国的商业航天进入国际航天产业竞争市场的过程中，不可避免地会遇到很多问题，这些问题已经不属于政策可以解决的范畴了，此时需要外层空间法的法律支持、规制和裁决。

(二)法律支持

自1980年正式成为联合国外空委员会成员，我国先后加入了《外空条约》《营救协定》《责任公约》和《登记公约》。但是，我国至今尚未形成体系完整的航天领域基本法。直至2015年，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中才明确鼓励民营企业进入商业航天领域，但政策落地仍需要一系列法律法规保障，我国航天基本法的出台迫在眉睫。对航天商业化进行法律支持，要着重注意两个方面，一是立法要建立在我国的航天基本国情之上，二是要正视航天商业化对立法的根本需求。

立法要建立在我国外层空间领域发展的基本国情之上。我国的航天领域基本国情主要是指我国的航天产业发展能力和我国的航天事业发展阶段。目前，我国已建成了完整的航天工业体系，早已跻身航天大国行列，但距离航天强国仍有一段距离。截至2019年6月5日，我国长征系列运载火箭已完成第306次飞行任务，发射成功率达96.78%，是世界上发射成功率最高的国家。在国际商业发射服务市场具有良好的技术品质，并在价格和服务上占有竞争优势。同时，我国的航天产业也处在全面转型的阶段，由产品制造商向系统集成商转型，由制造为主向制造与服务相结合转型，由以航天型号为主的任务型向军民融合发展的任务能力型转型，由单一产权为主向以市场为导向的多元产权转型，由粗放型管理向集约化精细化管理转型，由以国内市场为主向国内、国际两个市场并重转型。(18)参见马兴瑞：《全面构建航天科技工业新体系为建设国际一流大型航天企业集团而努力奋斗——马兴瑞总经理在航天科技集团公司第四次工作会上的报告(摘要)》，载《中国航天》2008年3月8日。

立法要正视航天商业化对新时期空间立法的根本需求。航天商业化对法律的寻求主要有两个方面：扫除制度障碍与获得政策支持。扫除制度障碍，就要先打破国企垄断的壁垒。目前商业航天创业公司进入航天链条之路并不顺畅，例如，在蓝箭公司火箭研制的关键阶段，火箭发动机制造商突然宣布不再允许对外提供发动机，使得蓝箭公司与丹麦小卫星公司Gomspace签订的合同面临着很大的无法正常履约的风险。其实这种风险早在预料之内，一直以来，发动机等咽喉环节都牢牢掌握在少数国企手中，由于技术和政治等问题，我国航天创业企业又很难从国外获取发动机，(19)参见王雷生：《商业航天的中国式冒险》，载《中国企业家》2017年第15期。这使得我国的商业航天创业公司从创建之初就“如履薄冰”。可见，航天创业公司要想获得良好的发展环境，就要先从制度上扫清障碍。同时，这类公司渴望获得政策上的支持，尤其是在技术上和资金上的支持。私营的航天创业公司希望能如同NASA和SpaceX公司那样开展合作，能站在巨人的肩膀上开发更加先进的技术，在合作中获得国家的资金支持以撬动更多的资金、 获得更多的利润。在这个过程中，法律对产业的促进、指导与保障作用是不可或缺的，因此我国可以吸收借鉴美国对航天领域尤其是商业航天领域立法的经验。

(三)我国未来商业航天领域的立法方向

目前，我国航天领域的立法十分有限。民用领域的空间立法有《空间物体登记管理办法》《卫星发射保险基金管理办法》《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》及其《审批办理程序》和《国防科技工业民用专项科研管理办法》。军用领域的空间立法包括《敏感物项和技术出口经营登记管理办法》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《中华人民共和国军品出口管理条例》以及《军品出口管理清单》。(20)参见高国柱：《中国空间立法的评价及未来展望》，载《北京航空航天大学学报(社科版)》2007年第1期。我国的空间立法仍处于不完善的状态：立法中存在大量空白，很多没有触及的领域出现了“无法可依”的状态，现行立法数量较少且层次不高，有些法律法规已不能适应当下空间发展的现状，立法领域分散且条块分割严重，距离形成完整的国内空间法体系还很遥远。这些情况都在无形中阻碍了我国航天商业化的进程。我国商业航天正处于转型升级的关键阶段，应借鉴美国等航天强国的早期立法经验，制定符合我国基本国情的法律法规，争取使我国的航天法尽快落地。对于我国的外层空间法，不要做“行政组织法”而应做“产业促进法”，并力争以此为基础，突破一些长期制约我国空间商业化的体制机制障碍。

我国的外层空间法，应以现有的国际条约和国内立法作为起点和基础。我国自 1980年成为联合国外空委员会成员并先后加入了《外空条约》《营救协定》《责任公约》和《登记公约》，因此在制定外层空间法时应首先考虑将这些国际条约及相关的国际习惯法“国内化”。(21)我国宪法中并没有关于国际条约在国内适用的专门规定。根据我国的法律实践，一般国际条约在国内适用有两种方式：直接适用和转化适用。我国的部分国内法中会明确规定“我国参加的国际条约与我国法律有不同规定的，优先使用国际条约的规定，我国提出保留的除外”，但对于外层空间领域，我国有限的立法中并未作出直接适用或转化适用的规定，因此有关四项外空条约在我国的适用问题尚缺乏明确依据。具体参见马新民：《国际外空立法的发展与我国的外空政策和立法》，载《中国航天》2008年第2期。但同时，我国的外层空间立法也不应仅是国际条约的转化形式，而应结合本国的实际国情并在国际背景下制定本国法律。

我国的外层空间法，应在实现对外空活动总的监管架构的基础上把握关键问题和核心利益。1979年，《月球协定》确立了外层空间作为“人类共同继承遗产”，鉴于外层空间的丰富资源和探索外层空间的巨大利益，我国在制定外层空间法时应在考虑监管层面的问题时尽可能多地考虑市场层面的问题，把握关键问题和核心利益，为使之成为我国新的经济增长点而保驾护航。

我国的外层空间法，应引导和支持航天商业化发展以及鼓励和规制私营团体的参与。随着空间技术的迅猛发展和航天商业化趋势的不断推进，越来越多的私营团体参与进来。商业航天是未来航天事业发展不可逆转的大趋势，也是世界经济新的增长点和生力军。如今纷纷涌现的商业航天创业公司较之国家航天企业，往往更有创造力和进取精神。国家在立法时应鼓励和引导私营团体的参与，促进国家航天机构和私营团体开展合作，并对有实力有潜力的私营团体进行技术支持和政策扶植。

我国的外层空间法，应以开放包容的姿态促进国际合作。1996年《国际空间合作宣言》的决议中就提出了“为所有国家谋福利”、“顾及发展中国家”、“适当发挥空间应用和国际合作的潜力”以及“广泛参与原则”。但目前的国际空间合作存在一定程度上的分散性，大量有关空间合作的组织在职能上相互重叠或冲突。随着航天技术的迅速发展，空间活动越来越频繁，参加空间活动的国家越来越多，国际合作早已成为航天事业发展的新趋势。外空活动的参与者理应知道，探索与利用外层空间是一项复杂、艰巨、高风险、高投入的事业，单靠一两个国家难以深入和持久。因此，我国在制定外层空间法时，应当重视国际空间合作的重要性并在此基础上推动空间国际关系健康有序发展。

四、我国航天商业化进程中面临的几个重要的空间法问题

(一)私人主体的准入问题

自2014年以来，中国的商业航天创业公司纷纷涌现，现今皆已初具规模。在可以预见的未来中，还会有更多的此类创业公司。值此之际，对我国私人主体进入航天领域的准入机制作出系统的法律规制是十分有必要的。我国商业航天起步较晚，对此并没有太多的实践经验，因此我们可以借鉴其他航天国家的准入机制，找到适合我国国情的发展道路。

美国可以称为世界上航天商业化程度最高的国家，其商业航天的一套准入体系也较为完备。目前，美国的商业航天准入体系主要包括三大类：空间发射许可、遥感系统运营许可、通信卫星业务许可。(22)参见李成方、孙芳琦：《美国商业航天准入管理制度分析》，载《中国航天》2017年第1期。对于空间发射许可，《美国商业航天发射法》作出了专门的规制。根据这部法律，许可主要是向在美国境内从事发射活动或经营发射场的个人及私营企业以及在美国境外从事发射活动或经营发射场的美国公民、 受美国法律管辖或由美国公民控制的私营企业颁发。按照所从事的活动，美国空间发射许可需要包括运载火箭发射许可和发射场运营许可两类。运载火箭发射许可证又可进一步分为“特定发射许可”和“发射经营者许可”两种。前者是一次性发射许可，后者是允许在某个时间段内多次发射。无论申请上述哪一种许可证，都要通过严格的评审程序，主要包括申请协商、政策性评估、安全评估、有效载荷评估、 赔偿能力的确认以及环境评估等。遥感系统的经营许可主要在美国2003年颁布的《美国商业遥感政策》中作出了具体的规制。根据该规定，美国公民、私营企业或受美国法律管辖或受美国控制的外国人及私营企业，以及与美国存在实质性关联，或因美国支持其国际遥感业务而获取重大利益、足以被划入美国法律管辖范围的其他所有私营企业均在其遥感系统运营许可的管理范围内。通信卫星业务许可主要由美国国会授权联邦委员会(FCC) 颁发许可执照。

我国目前对民用航天发射、民用卫星制造和遥感卫星地面站建设作出了准入规定。早在2002年11月，我国国防科工委就颁布了《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》，目的是为了规范民用航天发射项目管理，促进民用航天产业健康发展，维护国家安全及公众利益。国防科工委对民用航天发射项目实行统一规划和管理，负责审查、批准和监督民用航天发射项目。《办法》规定：民用航天发射项目实行许可证管理制度。凡从事民用航天发射项目的自然人、法人或其他组织，应当依照本办法的规定申请审查批准，经审查合格取得民用航天发射项目许可证后，方可从事民用航天发射项。(23)参见《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》第一章第三条。。根据《政府核准投资项目管理办法》及《政府核准的投资目录》，我国对于民用卫星制造、民用遥感卫星地面站建设相关的固定资产投资项目，由国务院投资主管部门核准。项目单位应向项目核准机关报送项目申请报告，主要包括项目单位情况、拟建项目情况、资源利用和生态环境影响分析、经济和社会影响分析等内容。这些准入管理法制法规对于规范商业航天市场秩序、促进商业航天有序发展起到了积极的作用。但随着我国航天事业的不断发展，原有的准入机制也出现了部分滞后性问题。而且，在没有建立完善的航天基本法的前提下，准入机制以《办法》的形式出现，法律上的位阶较低，不能充分发挥法律法规应有的指导与规范作用，无法与其他法律法规之间进行有效的衔接与配合。因此，我国应尽快出台航天基本法和其他相关法律法规，给予航天企业政策上的支持，加强行业上的监督与指导，努力营造自由、公平、开放的商业航天市场环境。

(二)外空活动造成的损害责任赔偿

人类的外空活动本身就是一项高风险的活动，在各种活动的各个环节都有可能造成损害。其中，卫星商业发射的国际责任是针对卫星商业发射发生意外事故而可能引起的损失和损害而言。它是指卫星发射国对该卫星在地球、空气空间或外层空间使另一国家或其自然人、法人或国际政府间组织受到损害，所应负国际上的责任。其中损害包括人身损害和财产损害两个方面(24)参见李寿平、王天敬：《论卫星发射中的国际责任》，载《河北法学》2013年第3期。。在卫星的商业发射活动中，国际责任的主体是发射国，这是世界所有国家普遍承认的，《外空条约》第7条就对此作出了明确的规定。(25)《外空条约》第7条就规定：“凡发射或促使发射物体进入外层空间，包括月球与其他天体在内的缔约国，以及以其领土或设备供发射物体用的缔约国，对于这种物体或其组成部分在地球上、在大气空间或在外层空间，包括月球与其他天体在内，使另一缔约国或其自然人或法人遭受损害时，应负国际责任。”但如何确定发射国是一个关键性问题。对此，《责任公约》第1条明确指出发射国是指：(1)发射或促使发射空间物体的国家；(2)从其领土或设施发射空间物体的国家。此外，如果损害是由一个国家单独发射卫星造成的，则由该国单独承担全部责任。如果损害责任同时涉及两个或以上的国家，那么应遵循两条基本原则：第一，所有参加发射的国家负共同连带责任，前提是所有发射国承担责任，可由一国向受害方赔偿，一国在对联合发射卫星导致损害赔付之后有权向其他发射国索要补偿；第二，共同发射国责任大小，可由上述国以协议形式确立。(26)参见[美]C·W·Jenks ：《太空法》，雷崧生译，台湾地区商务出版社1996年版，第261页。此外，《防止空间碎片造成环境损害的布宜诺斯艾利斯国际文书》中还特别规定了空间碎片对环境、人员或物体造成损害的国际责任和国际赔偿问题。(27)参见《防止空间碎片造成环境损害的布宜诺斯艾利斯国际文书》第7条:“发射或促使发射空间物体的缔约方，包括国家和国际组织，对其活动之实施符合本文书的规定以及1967年《外空条约》和1972年《责任公约》的规定承担国际责任。”

《责任公约》是专门对空间物体致损的责任和赔偿问题进行规制的国际公约，我国于1988年批准加入。《责任公约》中针对损害发生地的不同采取两种规则原则：过失责任原则和无过失责任原则。对于过失责任，《责任公约》第3条规定“任一发射国的空间物体在地球表面以外的其他地方，对另一发射国的空间物体，或其所载人员或财产造成损害时，只有损害是因前者的过失或其负责人员的过失而造成的条件下，该国才对损害负有责任。”过失责任原则适用于以下两种情况:一是发射国卫星在外空范围对另一发射国的实体或人员财产造成损害；二是因发射两国的相互行为对第三国的实体或人员财产造成损害。 在这两种情况下，发射国承担过失责任。无过失责任也适用于两种情况：其一是发射国卫星在地面对另一国构成损害；二是由于两国间的相互行为对第三国地面或飞行中的飞行器造成损害。在上述情况下，如不能证明损害结果为发射国负责事项法人或自然人个人疏漏，即应履行赔偿责任。(28)参见钟建华：《试论承揽国际商用卫星发射的几个法律问题》，载《法律科学》1992年第6期。

有关进行外空活动造成损害后所应负担的国际责任问题，除了准确界定发射国和适用认定责任原则，还有一个十分重要的问题就是责任主体的认定问题，这随着私人资本进入航天领域和航天商业化的发展显得尤为重要。《外空条约》第6条指出：“各缔约国对本国在包括月球和其他天体在内外层空间的活动应负国际责任，不论这类活动是由政府机构或是由非政府团体进行”，这表明各国应为国家活动承担国际责任，这种国家活动既包括政府机构也包括非政府团体的活动。但非政府团体的活动该由哪个国家承担责任的问题是长期以来国际社会争论的焦点。部分观点认为对活动拥有管辖权之国家为唯一承担国家责任之国家(29)Von der Dunk, Frans G.,Private enterprise and public interest in the European“spacescape”,Leiden University,Leiden,1998,p.19.。然而又对如何确定拥有管辖权之国家产生了分歧。主流观点认为:国家对在其领土上开展的活动或由其国民(自然人或法人)开展的活动拥有管辖权，这种观点严格依照国际公法上的属地原则和属人原则来确定国家责任；还有观点认为应依照第6条上下文作出解释，认为承担国际责任的国家应为登记国；还有观点认为只要是参与空间活动的国家，无论参与的程度有多少，都应承担国际责任，此处既包括其国民开展空间活动的国家、登记国，也包括其他发射国。国际实践中，多数国家立法中采取适用于一国领土内进行的活动或其国民或法人在该国领土之外进行的活动。随着我国航天商业化的发展，伴随着外层空间活动所产生的国际责任问题值得引起我们高度重视。我国应尽快出台有关的航天活动赔偿责任管理办法，明确发生损害后的权责分配，为我国商业航天活动提供强有力的法律保障。

(三)保险问题

探索外层空间是一种高投入、高风险的活动，任何国家都无法做到万无一失。纵观航天发展史，发射失败的事故时有发生。世界上的首例航天保险发生在1965年——美国国家卫星公司对“晨鸟”卫星进行投保。

为支持中国航天事业的发展，扩大我国保险界对航天风险的承保能力，保证航天保险联合体的正常动作，财政部于1997年制定了《卫星发射保险基金管理办法》。《办法》的出台，为我国的航天保险事业搭建了框架和平台，但措施不够细化，监管部门不甚明确，很多实施细节有待进一步给出解释。而且，《办法》出台距今已有二十余年，在国际航天技术不断发展和商业航天蓬勃发展的今天，有些内容显示出了滞后性。在我国最初进入航天发射服务领域之时，产生的所有损害后果均由国家承担。随着商业航天的发展，提供航天服务的主体不再单一，依然简单地采取由国家承担一切损害后果的方式显然是不科学、不合理的。因此，后期逐渐转化为企业购买商业保险。目前我国尚未建立系统规范的相关法律制度，因此，确立科学的商业航天强制保险制度势在必行。

建立科学的保险制度，在扩大承保主体和承保范围的同时，要分阶段投保。以前保险的保单范围较宽泛，将整个发射过程进行整体投保。分阶段投保，就是指将发射的几个阶段区分开，如发射前的保险、发射阶段的财产与人身保险、在轨卫星运营保险和第三方责任险等。可以分阶段选择投保或自行承担风险，也可以选择不同的有层次的保险公司投保。同时要在开展国际合作的基础上，尽快出台我国的航天保险法。我国的发射成功率近年来稳居世界第一，长征系列运载火箭历年累计发射成功率为95.10%，(30)数据来自百度百科“中国运载火箭发射记录续表”，时间截止到2019年6月5日。高成功率使得我国成为广受世界其他国家欢迎的发射服务商和承保对象。鉴于此，我国应尽快出台相应的法律法规，将一系列当下出现的问题纳入其中，维护我国的国家利益和投资者的合法权益。建立科学的保险制度，还要不断发展联合保险业、再保险业。由国际范围内实力雄厚的保险公司联合承担风险，或是对于商业航天的发射活动进行再保险，以期降低发射的风险及保险的风险。

五、结论与展望

人类航天活动的进一步拓展和航天技术的不断进步，对外层空间立法提出了新的要求。“天高地迥，觉宇宙之无穷”。人类的太空探索之路道阻且长，商业航天的发展也将日新月异。航天商业化是一个多国家、多领域、多环节的综合性问题，更是对各国的商业空间立法提出的挑战。外层空间法的特殊之处，就在于它的综合性与前瞻性。我国近年来在外层空间领域不断取得新的进展，根据Gunter's Space Page网站公布的统计数据，截至2018年12月31日，2018全球航天发射共计114次，各国家和地区的火箭发射次数分别为：中国(39次)、美国(31次)、俄罗斯(20次)、欧洲(8次)、印度(7次)、日本(6次)、新西兰(3次)，我国的火箭轨道发射次数首次超过了美国。目前，我国已有2000多项航天技术成果转化为产业动能并应用到国民经济的各个部门，对经济建设和社会发展作出了巨大贡献，这些“高精尖”的航天科技不断地转化成普惠民生的科技，使人民享受到科技发展福祉。我们在欣喜航天事业不断达到新高度的同时，也应正视我国目前航天事业面临的困难与挑战。尤其是在当下航天商业化的大趋势下，我国应十分重视商业航天发展所带来的巨大经济效益与国家安全利益，顺势而为，加快出台我国的航天基本法和商业航天领域配套的法律法规和相关政策，用法律和政策去指导、监督、规范、保障和引领航天商业化发展。