张细松，张晓云，徐 硕

(山东财经大学 公共管理学院，山东 济南 250014)

2015年11月份，习近平主席在中央经济工作会议上倡导以“三去一降一补”作为主要重点的“供给侧改革”，指出要展开在各个领域的结构性调整，对经济发展中出现的短板进行补齐。实际上，农村金融就是中国金融体系建设中的短板，农村金融的普惠性不足是制约农村经济发展的重要因素。普惠金融致力于对金融排斥进行消除，利用各种激励手段与措施促进农村金融机构创新提供农村弱势群体能够负担得起的金融产品与服务，这也意味着普惠金融创新发展的主战场必然是农村广大地区。

2016年又出台的中央一号文件进一步倡导“推动中国金融资源能够更多地向广大农村地区进行流动，尽快在农村地区建成现代化的金融服务体系，为中国农村普惠金融注入发展动力”。[1]农村金融供给侧改革的目的在于运用新的理念和新的技术对农村金融服务的成本进行降低，对农村金融服务的覆盖领域进行扩展，大力提升中国农村地区金融服务的质量，比较妥当地处理好广大农村地区金融需求者在农村金融产品与服务方面的可获得性与便利性困窘。同时，在供给侧改革方面更加突出利用供给体系效率的大幅提升来保障中国农村金融能够可持续发展。可见，中国农村金融供给侧改革中主抓的核心内容体现为建设多元化、多主体和多层次的高效率、包容性以及可持续的农村普惠金融体系，而推进农村普惠金融创新发展是关键。

一、农村普惠金融的特征及减贫机理

(一)农村普惠金融的特征

1.弱势群体是其主要服务对象。理论上讲，普惠金融服务对象应该是不同阶层的全部成员，而不仅仅是弱势群体。但是在现实之中，因为受到地域、价格以及条件等的制约，农村金融更多地倾向于对富有客户提供金融产品与服务，事实上形成了对穷人等弱势群体进行排斥的农村金融服务格局。

在中国，经济发展长期具有二元结构的特征，农村经济相较城市经济发展严重滞后，农业成为弱势产业，而广大农民成为金融服务的弱势群体，这就导致广大农村地区能够获得金融服务的情况远远不及城市地区，因此这也决定了中国普惠金融的主战场必然是农村地区，其服务对象也主要是包括农村地区农民、农村小微企业以及残疾和老年人等弱势群体。

2.主要服务对象通常具有长尾化特征。出于商业可持续性发展的需要，传统金融的服务对象总体上更加倾向于占社会少数的富人阶层，穷人等弱势群体往往被排斥在其服务对象之外。而以消除金融排斥为己任的农村普惠金融，必然会寻求使农民等弱势群体尽可能平等地享有金融产品与服务，也正因为如此，占人口大多数的农民等弱势群体一旦成为农村普惠金融的主要服务对象，其必然具有长尾化特征。这种长尾化特征一方面使得中国农村普惠金融发展呈现出典型的规模经济特色，一方面又能够对中国农村普惠金融服务的成本进行降低。随着越来越多的农村弱势群体被纳入普惠金融服务的对象范畴并形成良性的互动循环和促进，最终农村普惠金融服务对象的长尾化特征会日趋明显。不过，中国农村普惠金融服务对象长尾化特征的强化并不能完全杜绝农村金融排斥，在农村总有一部分弱势群体由于负担不起最低的服务成本而被金融排斥，他们需要社会提供其他的诸如贫困救济等直接救济方式。

3.初级产品是其主要产品。对于金融机构而言，向富裕群体提供高端的金融产品与服务，是容易获取高收益并实现最大化经营利润目标的，不过这种高大上的金融产品与服务也必然使得其使用成本也很高，这也会导致农民等弱势群体因为无法承担过高的使用成本而被排斥在外。

一方面，农村农民等弱势群体需要的金融服务更多的是初级金融产品，用于满足日常生活中最基本的需要。因此，致力于满足弱势群体需求的农村普惠金融其产品主要也是初级产品，比如像存款、银行贷款和汇兑以及支付等初级化、低端化的产品。对于那些初级产品因为使用成本较低，可获得性较强，比较能够符合农民等弱势群体的金融服务需求。另一方面，当代社会，农民等弱势群体传统的认知观念得到改变，在日常生活中注重普及金融知识和提高自身素养，其对普惠金融产品的需求也会随之改变，更加倾向于对理财、基金等产品的投资性需求。[2]虽然这样，相对于富裕群体消费的高端金融产品与服务，包括升级后的农村主要金融产品与服务总体上还算是初级产品。

4.产品通常兼具风险难控制和成本适度特征。农村是开展普惠金融的主要阵地，由于其服务目标针对农民等弱势群体，所以，农村普惠金融产品具有风险难控制的特征。这其中的缘由主要有三个方面：首先，农村农业遭受自然灾害的风险通常会传染到普惠金融产品上来，由于自然灾害的风险是无法进行控制的，这导致普惠金融产品也具有风险难控制的特征。其次，农村普惠金融的服务对象通常是低收入、少财富积累和无合格抵押品的农村弱势群体，其基本物质屏障缺失使得农村普惠金融产品的风险不能够通过资产抵押的方式进行化解。最后，因为农村居民居住地相对分散，金融产品需求通常规模较小，相关信息搜集较难，再加上农村普惠金融机构驻地等问题使得其服务对象的信用信息比较零散或缺失不全，农村普惠金融产品难以很好地化解信用道德风险。

通常农村普惠金融产品还同时兼具成本适度的特征。基于农村普惠金融产品具有的风险难控制的特点，农村普惠金融提供者往往会要求较高的产品定价以尽可能体现风险收益对等原则，这势必会使得一部分农村弱势群体因不能承担过高使用成本而选择放弃其服务，而这又是严重背离了农村普惠金融的目标的。农村普惠金融产品的成本必须是适度的，这样才能与农民等弱势群体的承受能力相适应的。实际上，农村普惠金融产品成本适度是具有现实基础的：首先，其服务对象的长尾化特征决定农村普惠金融具有规模经济效应，其成本有下降并适度的市场基础。其次，其服务产品的初级性特征决定农村普惠金融产品具有成熟性，在创新、技术研发等方面不需要太多的投入，这也使其成本下降具有了可能性。

(二)农村普惠金融的减贫机理

农村普惠金融对农村地区的贫困减缓通常是通过三种途径来实现的，其减贫机理的本质就是在根本上对农村地区低收入群体的贫困陷阱以及恶性循环问题进行解决。

1.农村自有资本提升减贫。农村地区脱贫致富从根本上还是依赖于自身能力的建设，其中农村人力资本以及社会资本的丰富对贫困弱势群体进行自身可行能力的内在性提高有很大的促进作用，也能够有效提高其风险抵御以及社会生存能力。农村普惠金融利用普及金融知识并改善农村金融生态环境的方式，不断使贫困弱势群体丰富生产技能和知识储备，从而在人力资本以及社会资本方面有质的能力提升，同时在道德素养以及社会网络关系方面也得到强化，最终实现其“造血式”的实力脱贫。

2.农村收入增长减贫。在农村地区，由于金融市场金融排斥现象普遍，通常贫困群体因为没有合格的抵押品以及存在自身认知的偏差等，不能够从农村正规的金融机构享受农业生产等经营活动需要的投融资服务，生产经营活动难以持续。农村市场主要被高端金融产品市场占据了最重要的资源，财富分配出现异化，富裕群体更加富裕，而贫困群体愈来愈困难并陷入贫穷的恶性循环。农村普惠金融的目标就是要消除农村金融市场的金融排斥，通过不断增加农村普惠金融机构的物理网点，尽可能使农村金融服务的效率以及可获得性进一步提高，使越来越多的被传统金融排斥在外的低收入弱势群体也能够比较便利且低成本地获得信贷资金的支持，发展农业等生产性经营，不断增加生产性收入并最终实现富裕。

3.农村地区经济增长减贫。农村普惠金融通过将金融资源向农村地区进行有效配置实现农村地区经济的增长。主要体现在两个层面：一是宏观层面。由于农村传统金融服务具有排斥性，农村地区收入差距较大是普遍现象，这并不利于农村地区经济的可持续发展。而农村普惠金融一方面对农村收入水平以及致富机会的平等性进行了提高，一方面又对农村金融市场的资源配置进行了优化，并使得经济增长与金融发展形成了良性循环，大大减缓了农村地区贫穷困境。二是微观层面。农村普惠金融持续发展使得农村金融账户的使用率大大提高，对农村经济社会生活的发展也起到促进作用，其中个人消费、收入以及投资规模也有了较大增长，在这种情况下农村经济也自然有了较快增长。[3]

二、农村普惠金融创新发展的制约因素

(一)竞争性并鼓励创新的金融体系尚未形成，市场建设市场化程度不高

自本世纪以来，政府主导在农村地区进行了自上而下的金融改革，这场农村金融改革主要有两大方向：一是农村金融机构的设立及准入改革；二是农村金融机构的商业化改革。围绕两大方向，主要开展了三大举措：一是2003年进行的农村信用社产权及公司治理改革；二是2005年进行的农业发展银行支农业务调整；三是2007年进行的农业银行服务“三农”改革和同年进行的邮政储蓄农村信贷业务改革。[4]中国银保会、中国人民银行也陆陆续续出台了有关加快农村地区金融体系构建的文件：一个文件就是《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》文件；二个文件就是《关于小额贷款公司试点的指导意见》文件；三个文件就是《关于鼓励和引导民间资本进行银行业的实施意见》文件。围绕三大文件的精神指引，主要包括农村地区村镇银行、农村地区贷款公司和农村地区小额贷款企业以及农村地区资金互助社的各种新型的农村地区普惠金融机构不断设立。

多层次农村金融机构体系在中国农村地区的初步建立和完善，在一定程度上解决了农村金融存在的机构数量少、网点少和服务覆盖率低的问题。但是这种农村金融机构体系并没有最终形成有充分竞争性并鼓励金融产品、服务创新的有效普惠金融体系。在农村地区，金融市场建设带有明显的行政和强制性特色和奖惩要求，金融体系建设的市场化程度严重不足，农村普惠金融创新发展需要的市场竞争环境以及市场化运作的制度环境远未得到完善，严重制约了农村金融市场机制的形成。

(二)技术创新动力不足，产品与服务供给成本高企不下

在农村地区自2003-2008年开展的一系列金融市场和机构改革，虽然完善了农村金融体系，但改革并未深入到微观层面，农村普惠金融面临的实际困难还没有在根本上进行解决，金融创新依然活力不足。围绕农村地区金融创新又推出了两个文件：其一文件是在2008年推出的《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》文件，其二文件是在2010年推出的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》文件。遵循两个文件精神，农村金融市场在微观层面的产品与服务方式创新在各个领域全面展开。越来越多的金融机构通过设立专门的相关业务部门或者业务单元的方式对信贷产品以及贷款担保方式进行了创新，在一定程度上使农村地区的农户以及小微企业贷款的可获得性有了较大的提高，在贷款技术和流程等方面进行了一些创新，信贷风险有了一定的控制。

不过，在实践中金融市场供需不均衡的状况在农村地区还是没有从根本上进行解决。一方面是广大农村小微企业、农村农业生产经营者和农村微型商户对贷款资金的需求不能得到及时和充分的满足，一方面又是信息不对称、交易费用过高以及合格抵押品不足的农村市场系统性缺陷普遍存在。农村普惠金融创新发展需要在技术创新方面对金融机构的风险与成本进行有效化解和降低。客观情况是，农村技术创新受到来自两个方面的因素制约：首先，农村多数金融机构一直离不开对传统贷款技术以及信息技术的依赖，由于缺乏市场竞争机制和创新型技术人才，在普惠金融产品与服务方面鲜有重大创新的能力和动力。其次，互联网、移动互联等在运行成本降低以及覆盖领域扩大方面有很好作用的现代信息技术在农村地区的应有极其有限，其运用也不充分。由于农村金融机构普遍对现代信息技术不够重视，在运用方面也相当保守，再加上农村地区基础设施严重不匹配以及相关金融网络等知识普及率不高，农村数字技术的应用成为农村普惠金融创新发展的一种制约因素。

(三)受农村金融风险控制制约严重

根据统计资料，在农村地区金融机构在“三农”方面贷款的不良贷款率是居高不下的，农村普惠金融的创新发展受到风险控制约束的严重制约的。

农村地区的普惠金融风险发端于两大主要方面：其一为逆向选择与道德风险。首先，在逆向选择上，主要是政府对农村金融机构持续的政府补贴会使得农村普惠金融机构对金融产品与服务提供的成本和风险进行忽视，使更多的风险很高的农村客户也被吸纳进普惠金融服务的对象队伍中来。其次，在道德风险上，主要是对广大农村农民等弱势群体缺乏信用约束，其原因一方面是在农村地区信用惩戒机制很不健全，违反信用成本很低，往往会出现集体性违约甚至还存在系统性风险隐患，另一方面是在农村地区存在信用信息不完整，由于信用信息的获取成本远远高于其使用成本，这使得在农村地区开展信贷的相关风险信息没有市场激励措施去鼓励机构去搜集和分享。其二是预期收益不确定风险。农村普惠金融提供金融产品与服务所能够获得的现实收益往往是远不及这些金融机构期望或者预期能获得的利润的。在农村地区，农户生产经营等是很大程度上受到自然环境等不可控制因素影响的，再加上农村整体缺乏合格抵押品，在具体生产经营上也没有确定保障，最终农村金融机构能够获得的真实收益往往是更加不确定的，这在一定程度上制约了进行金融产品与服务的创新。另外，在农村地区由于客户的“同质性”，信贷产品的资产组合是比较单一的且相关性很大，极容易出现资产的非系统性风险，而且由于农村地区金融需求的时间存在一致性，农村地区普惠金融的贷款存在的协同风险也极大，一旦出现自然灾害或者农业产品市场方面的问题，在农村地区金融系统性风险累积到一定程度随时就爆发，显然这种情况的出现会较大程度上增加农村地区普惠金融产品与服务的预期收益的不确定性风险。[5]

(四)金融监管妨碍农村金融产品与服务创新

在农村地区，对普惠金融的监管并不利于普惠金融产品与服务的创新。主要体现在两大方面：

第一，农村监管立法挤压农村金融产品与服务创新的空间。首先，相关监管立法是相当滞后的。本来就不多的农村金融监管的法律法规通常是一些原则性的规定，实际监管功能有限，一些操作性和针对性强一些的监管规定又往往是“办法”、“条例”和“意见”以及“指引”等形式，在立法层次方面普遍很低。这些法律法规一般也没有充分考虑到农村金融市场发生的新的变化，使得农村普惠金融机构无法从监管法律法规上得到进一步的保障。农村普惠金融创新的活力是建立在农村市场主体对于相关金融制度预期的确定性之上的。由于农村地区普惠金融的监管立法在层次上相对较低，农村地区的普惠金融机构不得不承担更大的决策成本，这样农村金融机构锐意开展金融产品与服务创新的活力不能够激发出来，市场创新能力不能强化，市场投机日趋普遍。其次，相关权利与义务是不相适应的。在农村地区“低门槛、严监管”指导思想下，农村普惠金融机构市场准入条件较低，但却面临资本流通上的较大限制，使得这些机构基于盈利性危机而逃离支农性。比较典型的是，《小额贷款公司指导意见》文件中明确指出农村地区小贷公司“不吸收储蓄”和面向“本地市场”，而在《村镇银行管理暂行规定》文件中第五条指出农村地区村镇银行不准给相关关系群体发放信贷资金，同时也不能够发放异地贷款。农村金融机构的流动性受限，这极大地挫伤了其进行金融创新的积极性。在农村地区，金融机构在国家“倡导下”数量出现了非理性上升，但并未真正完成“支农”使命，很多机构的业务范畴限定在农村比较发达的县或者市级地区，有的还出现“真放贷，假支农”，农村金融排斥依然很常见。分析其中重要原因就是在农村地区大量金融机构一方面承担太多的“支农义务”，一方面在权利享受上严重不匹配。

第二，农村普惠金融监管的政策契合度很低。在农村地区，普惠金融产品与服务的创新缺乏实质而有效的激励，缺乏创新空间，市场活力不足。[6]首先，金融监管机构习惯于对传统金融监管手段的运用，往往忽视了来自新型农村金融机构的创新供给空间。例如，银保会(原银监会)文件《扩大准入通知》强调银监会是属地监管机构，也是作为广大新型农村金融机构的第一责任人，从一定程度上讲这会无形中提高了农村地区普惠金融机构的监管成本。在政策倡导下，新设立了各种各样的农村金融机构，对它们的监管面临很多新的难题。比如，虽然多次强调要加强对农村地区民间资本的引导，但现实是农村监管机构更多的是考虑如何尽可能把这些存在民间资本的金融机构纳入非常传统和正规的金融监管框架之中，而不是进行新的监管。其次，在农村地区并不存在全面地差异化监管标准。实际上，不仅存在农村金融与城市金融的差异，在农村金融内部还存在地区性、个体性等诸多差异，但农村金融标准对此并未作出区分，基本上是一样的。比如，《村镇银行管理暂行规定》文件第五十条规定，依照村镇银行的资本充足以及资产质量的实际收入，银监会及其分支机构可以适时采取一定的监管措施。很显然，这一笼统的规定并没有充分考虑到不同经济发展水平以及不同性质金融机构对金融监管的差异化需求。在农村地区，没有全面的差异化普惠金融监管标准，就难以形成农村普惠金融产品与服务创新与农村金融监管的平衡互动，也就难以实现农村普惠金融市场整体上的耦合。

(五)农村金融消费者权益保护不足

农村普惠金融的发展离不开农村金融消费者权益的有效保护。农村开展的金融产品与服务创新一旦偏离了对农民等弱势群体进行服务和进行权益保护的原则就不能称之为实际意义的普惠金融。在本质上，农村普惠金融是对农村金融市场中以风险作为规则的机会公平性的一种体现，而并非转移支付或者社会贫困救助。因此，对农村农民等弱势群体金融消费者权益进行保护是农村普惠金融创新发展的一项重要内容。一方面，对农村普惠金融消费者进行权益保护能够有助于农村合格金融消费者的培养。加强权益保护能够提升农民家庭的金融素养，使农民等弱势群体成长成为有多元金融需求有自主决策意识和能力的消费者，并形成与农村金融机构之间的良性互动。另一方面，对农村普惠金融消费者进行权益保护能够有利于分散和管控其业务经营风险。按照消费者权益保护规则，农村普惠金融发展必须符合一定的立法以及监管等约束条件。普惠金融发展强调金融创新，其中信息技术的应有使得普惠金融产品与服务创新充斥很多新的复杂风险，加强消费者权益的保护大大降低在立法和监管方面减少风险太高、隐蔽性太强的创新产品与服务出现的概率。

实际情况是，对农村地区普惠金融消费者的相关权益保护力度不够。首先，金融消费者权益保护方面的立法严重滞后，也没有专门的监管和维权机构。2015年《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》文件虽然规定了相关保护，但总体上并没有细化的规则，尤其是针对农村地区农民等弱势群体的农村规范性立法。在农村地区还普遍存在隐蔽性和欺骗性更强的非法金融活动，一旦农村普惠金融消费者权益受到不法侵犯，其监管和维权将异常艰难。其次，农村普惠金融机构在维护农村普惠金融消费者权益方面动力不足、措施不力，而且普通消费者金融消费能力以及维权意识和能力均不足。[7]在农村地区，对金融机构的管理存在不规范的地方，再加上信息披露不充分，一些农村普惠金融机构基于对利润的追逐会牺牲广大消费者的正当利益，甚至还有民间资本扛着“普惠金融”的幌子侵占农民等弱势群体的权益。因为农村地区的正规金融机构也并非农村小农经济下的必然产物，对消费者的合法权益进行保护并未内化成为他们的自觉行动，更有甚者，农村金融市场被他们当成淘汰落后金融产品与服务的处理场所，根本无从谈起消费者权益的保护。

客观地讲，农村普惠金融创新发展的一个关键在于不断提升中国广大农村地区在经济层面的“可行能力”，在这之中核心任务体现为不断提高广大农村地区金融消费者具备的金融素养。而在农村地区，农民家庭收入普遍偏低，农村人际关系具有典型的圈层结构特征，比较普遍的是基于血缘、地缘以及情感的一系列关系型金融安排，对于契约型金融安排的农村地区商业信贷空间是受到严重挤压的。再加上国家长期以来奉行优先发展城市以及工业的金融支持战略，对农村地区农户以及小微主体在金融方面的需求以及教育长期是缺失的，这也造成农村地区家庭成员普遍缺乏相关金融知识以及参与消费能力和维权意识，并成为在农村地区实现普惠金融持续进行创新发展的一种重要障碍。

三、结论及启示

怎样不断提高中国农村金融的有效供给，在很大程度上就是如何有效增加对农民等弱势群体的信贷服务供给的问题，这也是中国农村普惠金融创新发展的症结和目标所在。在农村地区，金融市场达成均衡的前提就是农村金融供给与需求的双方相互之间都能够满足对方的交易条件。而实际上，农村金融市场因为大量面临农村信贷配给的问题，在市场均衡的情况下信贷配给往往是小于信贷需求的，农村金融市场往往就是一个标准的卖方市场。因此，农村普惠金融创新发展主要还是依赖于农村金融产品与服务供给侧的完善和改进。

结合上文的分析和多地创新实践借鉴，我认为中国农村普惠金融创新发展必须从供给侧方面进行综合配套改革。

首先，在政府侧要加快配套制度改革和政策供应。第一，政府要在农村集体所有制探索“三权分置”基础上，创建专属农村地区的土地使用权市场，创造农村地区“两权”抵押贷款的物权条件，从根本上解决农村地区用户普遍缺乏合格有效抵押物的难题。第二，推进在农村地区进行信用体系建设，尤其加大信用惩戒制度及相关激励政策的建立和出台，改变农村地区长期存在的信用环境不匹配的问题，打造农村普惠金融创新发展的良好信用环境基础。[8]第三，加快农村基础设施建设，尤其是普及互联网等现代信息技术在农村地区的应用，为农村地区金融普惠提供硬件条件。第四，改革金融监管机制，制定针对农村地区的差异化普惠金融监管制度。改变传统城乡统一标准的金融监管机制，因地制宜赋予农村地方金融监管机构更多监管权和制度制定权，使农村金融监管规则不再成为普惠金融产品与服务合理创新的制约。

其次，在金融机构侧要加大普惠金融政策和产品供给，尤其是要创新普惠金融产品与服务的模式。第一，以农村地区金融消费者权益保护政策为突破口，加强出台农村消费者的金融产品与服务相关权益的保护措施，切实从规章制度和实际行动两个层面加大普惠金融产品与服务的供给。第二，创新农村普惠金融产品与服务的模式，使金融普惠能够实实在在体现在农户的体验上。如推出更多的诸如国内外成功的无抵押信用贷款创新模式以及各种可及性和安全性更强的互联网技术应用金融创新产品等。第三，普及金融知识宣传教育，增加农村地区普惠金融产品与服务消费的体验环节。通过对金融知识的宣讲增强农村用户的金融素养，通过用户体验增强消费者的金融消费意识和能力。