朱荔玉

（上海数城网络信息有限公司，上海 200040）

《上海市城市总体规划（2017-2035）》提出，为建设“人文之城”，满足人民日益增长的美好生活需要，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，提升人民获得感、幸福感、安全感。总规还提出，公共服务方面，构建全覆盖均等化的基本公共服务体系，逐步消除不同地区、不同人群公共服务供给的不均衡性，提升基本公共服务的便利性与覆盖度；提供覆盖全年龄段的公共服务保障。在上海新总规要求的背景下，中心城区的公共服务设施建设亟须更新提升。

文章以宝山中心城单元范围内文化、体育、提升医疗、养老及基础教育设施五大公益型设施为评估对象，从规模、服务能级、空间分布情况及15分钟步行可达率四项指标展开分析，总结现状问题，寻找与未来目标的差距，提出策略导向与空间布局优化建议，为中心城的公共服务设施建设提供参考。

1 现状分析

宝山中心城内各类设施类型基本齐全，公益性设施基本是以基础型为主，但网络还不健全，尚处于以解决基础的文化、体育、教育、医疗及社会福利设施为主的发展阶段。同时公服现状普遍存在相对老旧、品质不高的问题，整个公服体系尚不能完全满足宝山市民日益增长的美好需求。

1.1 文化设施

市区级文化设施仅5处，知名度较高的仅3处，分别为“南京路上好八连”事迹展览馆、上海市陶行知纪念馆、上海玻璃博物馆，主要分散布置于大场镇和淞南镇，其他镇现无高等级文化设施。社区级文化设施以基础为主，分布较为均衡，15分钟（1 000米服务半径）步行可达率为67%。

从图书馆、博物馆、艺术馆、剧院或剧场类型分析，各项设施数量整体偏少，现状博物馆类设8处、图书馆9处、美术馆6处，剧场剧院尚缺，且大多数由社会力量组织的。

1.2 体育设施

区级体育设施为大场体育中心，尚未形成规模，位于大场镇。社区级体育设施主要为公共运动场和健身步道，分布较为均衡，15分钟步行（1 000米服务半径）可达率为74.7%。

1.3 医疗卫生设施

区级医疗卫生设施共5处，布局较分散，主要分布于大场镇、张庙街道和淞南镇。社区级医疗卫生设施建设较为成熟，分布较为均衡，15分钟步行（1 000米服务半径）可达率为97.8%。

1.4 养老福利设施

区级养老及福利设施共3处，尚未形成规模。社区级养老设施建设较为成熟，整体情况为数量足、分布均衡，15分钟步行可达率为94.9%。

1.5 基础教育设施

高中存在较大缺口，初中、小学、幼儿园数量尚可。现状高中9所、初中28所、小学39所、幼儿园83所。在步行可达率方面，高中（15分钟）、初中（15分钟）、小学（10分钟）、幼儿园（5分钟）的步行可达率分别为54%、95%、78%、83.53%，各项设施均存在服务盲区。

2 面临的问题与挑战

2.1 公共服务设施体系与中心城区定位不符，亟须完善提升

在宝山区总规中，宝山中心城单元定位为宝山区现代服务业、新兴创意产业的聚集区，是上海打造全球城市的重要功能承载区。公共服务设施体系与宝山中心城区未来的发展和功能要求不符。

从现状看，高等级公共设施数量明显不足、能级不高，有代表性及影响力的公共服务设施较为缺乏，亟须完善提升。图书馆、博物馆、艺术馆、剧院或剧场的总量规模与市总规要求的“每10万人拥有的各类博物馆数不少于1.5个、图书馆数不少于4个、演出场馆数不少于2.5个、美术馆或画廊数不少于6个”相差甚大，尚未发挥文化的引领作用。同时，高等级设施以区级为主，市级较少，导致了宝山缺乏具有代表性及影响力的公共服务设施，难以展现地区形象，塑造品牌。

2.2 15分钟社区生活圈品质不高，有待提升

上海15分钟社区生活圈是上海打造社区生活的基本单元，即在15分钟步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台。

15分钟社区生活圈的品质不高主要体现在以下方面：设施类型以基层为主，提升型偏少；各街镇空间布局差异大，不够均衡，服务范围存盲区；服务水平不强；设施偏老旧，体验感不大好；小广场、绿化率实施率偏低；步行可达率偏低，出行不够便捷。

2.3 离构建覆盖各年龄段各层次的公共服务保障目标差距较大

同时需要兼顾未来人口结构、社会结构的变化，将对公服系统产生影响。伴随宝山的产业升级和社会转型，城市市民群体日渐扩大，也日益丰富多元，既有本地居民，也有盘踞城区的农民工群体，还有常住上海的国际居民，不同收入水平、不同年龄结构、不同文化背景的社会群体集聚于此，也形成了相对多元的公共设施需求。

未来宝山中心城公共设施配置需要在补缺的基础上，统筹考虑未来人口结构、社会结构变化对公服体系的影响。

3 策略建议

3.1 推动城市有机更新，优先提升补充高等级公共服务设施，高品质地打造与中心城形象地位相匹配的标志性文化设施

考虑到宝山中心城区为成熟城镇化区域，“大拆大建”外延式扩张的发展老路已难以为继，注重提升城市品质和活力的内涵式发展成为当务之急。故宝山中心城区应积极推动城市有机更新，坚持以人为本，以提升城市品质和功能为核心，优先保障公共要素，改善人居环境。

在土地资源紧约束条件下，优先提升补充高等级公共服务设施，尤其是文化设施。文化已成为都市发展的重要动力，文化建设与发展已经成为国际大都市发展的趋势，成为都市发展规划的重要组成部分。作为全球城市的重要功能承载区的宝山中心城区应持续提升高等级文化设施，发挥文化的引领作用。应根据“重心突出，组团特色，轴线贯连 ”的原则，提高文化设施的综合化、多样化和网络化，打造核心文化区域，构建特色文化组团，形成联系紧密的文化网络，营造整体文化氛围。

3.2 发挥社区平台作用，完善生活圈功能品质

生活品质是全球城市重要竞争力，宝山中心城需要重点关注15分钟社区生活圈层面。需要结合转型发展与改善民生，坚持统筹兼顾、循序渐进，逐步扩大多领域、多层次、多元化的公共服务供给；结合城市功能布局调整，拾遗补阙，扩大服务覆盖面，提高基本公共服务保障能力和均等化水平。

以市民需求为导向，构建以社区为基础“网络化、多中心、组团式、集约型”的城市空间格局。重点关注空间重塑与社区激活，把社区作为一个功能完备的“小城市”；关注生活方式和公共空间品质，强调以人为本，围绕社区构建生活圈，增强公共空间的品质和人性化的场所体验；关注功能复合与空间活力，适应创新经济时代的需求，围绕人的创新创业活动，通过土地混合使用，打造功能合理复合的创新空间，激发城市产业活力，完善15分钟社区生活圈。

3.3 、保基本、促提升，统筹兼顾未来人口结构及社会结构对公服体系的影响。

公共服务设施不论是量或质上均与未来目标存在较大差距，接下来需要很长的一段时间进行补缺与提质。在土地紧约束的情况下，建议优先补充基础设施，保障居民基础需求。在促提升，出形象方面，建议以南大和不锈钢地区等全市重点转型工业区为抓手，利用存量用地转型的契机，寻找有潜力的功能节点，承载区级甚至是市级层面的重要功能，以此带动宝山中心城单元整体提升。

为应对未来人口结构及社会结构对公服体系的影响，建议在关注现实的同时关注未来，承前启后、统筹兼顾。在填补空缺的同时，预留公共服务设施用地，创建用地弹性机制，灵活应对未来人口老龄化、少子化等结构变化。

4 空间布局优化建议

4.1 市区级设施布局强调集聚性，发挥乘法效应

建议市区级设施可结合公共中心、轨交站点、公共开放空间集中布置，发挥乘法效应。鼓励文化设施与城市的商业、旅游等核心服务功能相结合，空间布局上与城市公共空间、绿地等相符合，将文化功能融入城市核心功能，发挥文化综合效应，形成整体文化氛围。以南大和不锈钢地区存量用地转型的契机，积极布局各项高能级公服。

4.2 社区级设施布局强调均衡性、复合性，达到全覆盖均等化目标

按照“服务均衡、使用便利、惠及市民”的要求，完善社区级服务设施的均等化布局，结合人口分布、城镇体系和发展重点，形成“点面结合、网络分布”的设施布局体系，达到空间覆盖率100%目标。在设施配置上倡导用地集约节约利用，鼓励文化、体育、养老设施等邻近或综合设置、复合利用、融合发展。同时，提倡弱势群体和公益设施的服务半径优先原则。优先考虑社区设施使用频率最高的老年人和儿童的需求，设施布局倡导“老幼人群优先”“服务半径优先”“区位选址优先”三个原则。

5 结语

文章以宝山中心城单元为例，积极探讨了城市公共服务设施的现存问题以及相应的策略导向，因此，本次研究无论是针对现有的城市公共服务设施布局及未来的公共服务设施规划布局方向，均有一定的参考意义。有利于城市公共服务设施精细化设计，着力构建全覆盖均等化、覆盖各年龄段、层次人群的公共服务保障，提升人民获得感、幸福感、安全感。