黑志君，田 发

（上海理工大学管理学院，上海 200093）

一、引言

1999年，我国成立了第一家第三方支付企业，当时由于技术原因及经济发展缓慢，第三方支付还未形成相应的市场规模。直到2004年支付宝的横空出世，大众才开始了解支付公司，余额宝的出现为第三方支付公司赢得了民众的信任。随着国家政策的引导及鼓励，淘宝、京东及苏宁等大电商的崛起，互联网金融的到来以及移动设备的偶极，支付行业迎来了高速发展期。与此同时，监管政策及措施的落后也使得支付行业发生了一系列问题，比如挪用客户备用金、洗钱及直连等。

2014年开始，央行也对急速发展的第三方支付产生了担忧，相继出台了一些政策进行规范，例如2015年12月出台了《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，其中明确界定了第三方支付只能是支付体系的补充。2016年，我国开始整治互联网金融，其中包括对第三方支付行业的整顿，央行发布了《非银行支付机构分类评级管理办法》，规范了支付行业的备用金及费率，一定程度上缓解了支付行业监管难题。

2018年3月，全国第十三届人大一次会议在京召开，国务院总理李克强向大会作了《政府工作报告》。报告指出，2018年要强化金融统筹协调工作，健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管，进一步完善金融监管。报告还表扬了我们的高铁网络、电子商务、移动支付及共享经济，其中，支付作为我国金融基础设施的重要组成部分，对于我国经济有着重大意义，如何提升和完善对支付行业的监管，成为了两会代表们热议的话题。

二、支付行业现行状况

2018年3月5日，央行公布了《2017年支付体系运行总体情况》，据2017年支付业务统计数据显示，全国支付体系运行平稳，社会资金交易规模不断扩大，支付业务量保持稳步增长。以下为根据《2017年支付体系运行总体情况》对我国支付行业进行的分析。

非现金支付工具是现代支付体系中的重要组成部分，从表1统计数据可以看出，在2014年，非现金支付工具的交易笔数及交易金额增长率明显提高，这也是支付宝推广普及的那年，可以说支付宝的普及对我国支付行业的发展起到了助推器的作用。非现金交易工具的使用及普及不仅使得资金安全高效运转，减少现金流通，降低支付成本，也能提高金融机构抵御风险的能力，保障社会经济健康发展。

表1 非现金支付工具历年交易数据

根据中国人民银行公布的支付系统历史交易记录数据可知，我国的支付系统交易笔数及交易金额的增长率增加，2010—2016年增长率都维持在15%以上，2017年我国增速放缓，增速只有5.86%，我国的支付行业由高速增长步入稳步增长状态，表2为2010—2017年我国支付系统历史交易记录。

表2 支付系统历史交易记录

根据表3人民币银行结算账户历年数据可知，人民币银行结算账户稳步增加，单位银行结算账户增长率稳定略有下降，但整体基数增加，个人银行结算账户也由2010年的33.51亿户增长到了2017年的91.69亿户。央行261号文件规定：自2016年12月1日起，银行为个人开立银行结算账户的，同一个人在同一家银行（以法人为单位）只能开立一个Ⅰ类户，已开立Ⅰ类户，再新开户的，应当开立Ⅱ类户或Ⅲ类户。即使有了一人一行只能有一个Ⅰ类账户的规定，我国的个人银行结算账户仍然保持了10.42%的增长率，银行卡的普及已经成为了时代的趋势，虽然支付行业的增速可能放缓，但是增长的空间仍然很大。

表3 人民币银行结算账户历年数据

支付行业疯狂增长的同时，我们也应看到我国支付行业监管存在的不足及问题，越来越多亟待解决的问题摆在我们面前，如何让支付行业更好的服务金融、服务社会成了需要我们考虑的问题。2017年对于支付行业来说是不平凡的一年，也被称为支付行业的监管强年，央行出台了一系列政策进一步收紧了对清算机构、金融机构、支付机构及收单外包机构的监管，监管范围进一步扩大，涉及无证经营、反洗钱、聚合支付等，这一系列政策的出台显示出了监管层的决心。表4为2017年对支行行业影响较为深远的十大监管政策。

表4 2017年对支行行业影响较为深远的十大监管政策

三、支付机构罚单情况统计分析

2018年5月15日，人民银行与外汇管理局联合对智付支付开出年度目前罚款金额最高罚单，罚款原因为违反外汇账户管理规定的业务范围、逃汇、未按规定报送相关资料等，因此，人民银行深圳市中心支行没收违法所得并处以2 561.38万元的罚款金额，外汇管理局深圳市分局也给与了智付支付1 590.8万元的罚款并给与警告处分，两者合计罚款金额高达4 152.18万元，一举成为今年第三方支付机构领到的罚款金额最高的罚单。

实际上，从2016年开始，我国对于第三方支付的监管力度就不断加大，2017年支付机构收到罚单俨然已经屡见不鲜，至2018年，罚单的力度及频度不断加大，本文选取的研究数据为支付圈统计的2017年支付机构收到的罚单，研究维度为罚单的数量及类型，通过研究近去年年罚单数量及罚单类型，结合我国去年支付行业运行情况分析我国支付行业监管的侧重点。

图1 2017年支付行业罚单地区统计

图2 2017年支付行业罚单类型统计

由图1可知，我国罚单大部分集中在我国的东南及经济较发达的地区，我国的支付行业机构大多位于经济发达的一二线城市，上海作为全国经济中心，全年共开出了30张罚单，罚款金额高达849.65万元，占到全年罚款金额的30.13%。

图2为我国支付行业监管的侧重点，我国反洗钱虽然占据的罚单数量较低，但惩罚力度堪称罚单之最，罚单最低金额29万元，更有两张高达百万级的罚单。反洗钱涉及我国金融的各个领域，支付行业作为金融行业兴起较晚的领域，监管部门在监管体系还未完善之初便确立了对防范反洗钱的决心。洗钱行为一直是我国金融行业监管的重点，洗钱行为不仅危害了普通群众的利益，使得违法犯罪所得顺利流通市场，还增大了金融行业的系统性风险，全球各国对于反洗钱行为都给予了较为严厉的惩罚。

罚单的另一个重点为违反银行卡收单业务管理规定。银行卡收单业务极大的推动了我国移动支付行业的发展，但同时也存在着一些问题：（1）银行卡业务监管冲突。中国人民银行及银监会同时承担着我国支付行业的监管责任，两方监管不能存在监管真空，人民银行更多的是对于支付机构准入牌照的管理，负责审查机构是否具备做银行卡收单业务的资质，银监会则注重于支付机构银行卡收单业务的日常管理，具有较强的可操作性。（2）不合理的收单业务价格竞争机制。我国还没有对支付机构的收单业务手续费制定合理的定价，商户费率的决定还属于典型的“双边市场”，大部分发卡行为了较高的手续费对于接入商户没有做尽职调查，而是任由支付机构签约商户，对于不良商户或者资信较差的商户没有仔细识别，这些行为都会极大的威胁到金融行业的稳定运行。（3）在银联直连模式下，人民银行能够对于每笔交易进行实时监控，并对可疑交易进行实时拦截，及时防范风险，但支付机构的发展使得我国间连模式增加，人民银行对于我国经济运行情况的整体把控程度降低，风险增大。

违反支付结算规定主要体现在备付金的管理问题及直连问题上：（1）支付机构开展支付清算业务不可避免的会产生金额巨大的客户备用金，规范支付结算业务关系到支付机构的生存问题，沉淀的大量客户备用金如果不能得到合理的利用和有效的监管，将带来极大的系统风险。另一方面，支付机构推出的各种首付款码、POS机等如果存在技术或者操作风险，带来的客户资金丢失等问题也没有明确的法律提供支持，众多的中小支付机构让广大消费者及商户面临的支付结算风险大大增加。（2）支付机构与发卡银行直连，对接的另一头为广大的个人消费者及中小企业商户，为了保障经济平稳安全运行，央行于2017年3月推出了网联的试运营，规定截至2018年6月30日，支付机构必须接入网联平台，网联作为类似于银联的机构，只负责清算业务，而不做具体大的支付业务，支付机构接入统一的平台将使得支付机构的交易数据有迹可循。

未按规定报送业务数据及变更相关事项也是支付机构被罚的重点之一，经历了前期野蛮生长的支付行业在经历了监管部门的严厉惩治及规范后，截至2018年4月有牌照的支付机构共243家，很多小型支付机构控股股东或直接控制人变更频繁，造成很多客户的资金存在安全隐患，支付机构业务涉及面广，资金量大，对于支付机构的控制人的资质要求也较高，只有及时进行审查及相关信息披露才能使得支付机构运行在阳光之下。

2018年，支付行业迎来了新的发展机遇，为了拓展支付行业新领域，众多支付机构纷纷布局海外市场，支付宝作为国内最大的支付行业巨头，早在2017年已将业务接入了国外的国家或地区，微信也在加速布局海外市场。从今年的罚单类型来看，跨境支付违规问题受到的处罚最为严重，一些支付机构超出自己的经营范围布局跨境支付业务，跨境经营将使支付行业的监管变得更为困难，同时如何避免支付机构套汇将成为另一大监管难题。国外市场不同于国内市场，国内市场的银行机构早已为支付行业的发展提供了良好的准备工作，客户的身份认证及转账结算等支付机构必须关注的两大问题都由发卡行代为解决，因此虽然第三方支付最早出现于欧美国家，我国却实现了弯道超车。就目前来看，国外的银行大多对于利润较低的发卡业务热情较低，银行卡也远没有我国的银行卡普及面广，支付行业出海能否像国内一样迅猛发展还有待市场检验。

四、加强支付行业监管的政策建议

支付行业的强监管是近几年释放的一个信号，对于即将出海的支付行业加强监管更是对监管层提出了更高的要求，支付与金融领域的众多机构一起构成了人们生活的日常，基于此本文提出了对于加强支付行业监管的几项建议。

（一）明确我国支付行业监管部门的职能

我国支付行业监管还没有一个明确统一的职能部门，究竟是将支付行业划分为央行的监管系统还是银监会的监管之下还没有一个明确的界定，两者合作监管既带来监管的重合也造成了监管的真空，两个部门在业务领域信息共享的程度、协作的程度都将影响到整个支付行业的监管效率。未来需要将监管的领域细分到每个监管部门，或者将监管纳入统一的部门中来才能最大效率的实现监管的作用，保障支付行业从牌照到业务都有一整套完整的业务操作规则。

（二）建立完善的监管政策

支付行业较为依赖支付进步，每一个小的技术创新都能对支付行业带来较大的改变，技术创新层出不穷，支付行业的发展及变革也较快，这就对于我国的监管行业提出了要与时俱进，不断发展的要求，监管政策要立足长远，解决我国支付行业发展前瞻性长远性问题，但同时各种规范及文件也要跟上形势的发展，及时解决支付行业面临的各种问题，做到指导性与规范性相结合，引导我国支付行业形成健康的发展环境。

（三）重视文件、政策的落地执行

监管部门不仅要及时制定各种政策及文件，也要保证这些政策及文件的落地及执行，虽然2017年处罚力度加强，但是仍有众多资质较低、质量较差的支付机构活跃于市场之上，很多支付机构形成上有政策下有对策的风气，监管部门不仅要仔细甄别这些潜在的违规行为，更要对于这些行为给与严厉的惩治，对于那些心存侥幸想要蒙混过关的支付机构严以惩罚，不能让监管的作用流于形式，对于造成极大不良社会影响的机构应当坚决取缔牌照，给支付行业树立起应有的威严。

（四）严格把控支付行业牌照的发放

支付行业混乱无序的发展大多是由于中小支付机构的无序经营造成的，中小支付机构很多没有完善的风险保障机制，业务模块划分混乱，业务开展也是处于灰色地带，在法律的边缘试探，特别是很多较小的持牌照机构，更是成为了很多大公司的附属机构，完全没有自己的经营模式及利润来源，几乎成为大公司非法融资的渠道。针对这类小型支付机构，要给予引导与支持，鼓励他们更好的丰富支付行业体系，正确为社会经济的发展做出自己的贡献。

（五）严控支付机构业务范围

支付行业大多是先发展后续观察再决定能不能做该怎样做，支付机构也是处在试探的边缘，创新不断相对应的是不断与时俱进的监管，支付机构是金融市场的一部分，如何做到更好的与市场上其他机构协同发展，发挥出最大的经济效益，更好的为人民服务，需要监管部门严控支付机构的业务范围，明确各个金融主体的业务范围，对于不能由支付机构来做的事要及时成立相应的部门或者及时将业务划分至其他金融领域。对于支付行业的发展，监管部门要有超前的眼光，对于业务范围的审查要尽量细致，减少监管的真空地带。

五、结论

2018年召开的十三届全国人大一次会议上李克强总理做了题为《政府工作报告》的报告中指出，2018年要强化我国的金融监管统筹协调，支付作为我国金融基础设施的重要组成部分，如何加强我国的金融监管成为了不可避免要考虑的问题，本文基于对2017年、2018年罚单汇总分析了我国支付行业存在的问题，并从监管部门、立法、执法、牌照发放及支付行业经营业务等方面给出了几点建议，希望能为支付行业长远健康发展提出一个合理的建议。