于海洲，廖艳星

（内蒙古科技大学经济与管理学院，内蒙古 包头 014010）

自我国经济步入“新常态”，经济增速趋向稳步前进，国家对财政支出的质量和效果更加注重。2011年财政部颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》以来，财政支出绩效评价的相关制度、文件陆续出台，绩效评价工作也在全国范围内开始逐步实施，这对改善财政资源配置结构，转变政府职能，深化财政体制改革起发挥着重要作用。尤其是在2015年颁布实行的新预算法中，提出了财政预算安排与资金绩效评价应该建立联系，即“编制预算要参考上一年度绩效评价结果”，这意味着我国公共财政制度建设又跨越了一个新的台阶。但与此同时，财政支出绩效评价尚存在着一些问题：机制上，政府绩效评价虽然起到了对政府的监督和约束作用，但是绩效评价在国内尚无法律依据，也无独立的组织机构及领导体制，并且由财政部门主导评价导致角色错位；理论上，凡是拥有清晰目标事务应由市场调节，无须政府作为。但是，目前采用较为普遍的目标比较法的前提假设，一是存在可衡量的目标，二是假设目标的正确性，与此同时指标体系又普遍复杂烦琐，绩效评价中的量化要求及“关键指标评价”的要求有一定的差距[1]。明确的是，认定财政资金绩效评价的主体，明确责任边界，划定对象范围是构建财政支出绩效评价指标体系的基本前提，具有理论及现实的必要性及迫切性。

一、财政资金绩效评价指标体系设置

（一）评价主体和对象

政府绩效评价主体一般可分为内部主体与外部主体，内部主体广义地说包括上级政府，以及同级议会、司法机关等，而外部主体是指独立于广义政府之外的组织及公民，如高校学术团体、大众媒体和社会团体等。为保证考核工作的全面，在考核主体进行确认时，有以下五种情况：一是资金使用者或者管理者关于财政资金的自我评价；二是财政部门或主管部门对自评的审核；三是由人大主导或审计部门发起评价，人大为评价主体；四是委托第三方评价，评价主体由委托方和第三方共同组成，其中委托方有评价（组织）权，第三方有实施权；五是极个别的独立第三方评价，第三方行使评价权。

政府绩效评价的对象是责任主体，评价的本质是为提升绩效，因此，财政部门与主管部门及专项资金的使用机构是绩效评价的对象，财政资金则是评价载体，并非评价对象，因为财政资金本身不存在这一属性。关于财政资金绩效评价中三个的概念，即资金使用、监督和管理者与使用绩效、监督绩效和管理绩效一一对应，也即资金使用者承担依规依承诺使用财政资金的责任，财政部门负有资金监督责任，并作为资金管理办法的主要制定及执行者，而主管部门对财政资金的宏观决策、分配与管理起到主导作用。也有一些特殊情况，譬如一些专项资金补助项目，如针对贫困人口的转移支付，这类专项资金就无所谓资金使用绩效。

（二）财政资金绩效评价通用模型

财政资金绩效评价通用模型是多层次的指标结构，指标维度反映了财政资金绩效的全过程，从资金投入到产出效果，涉及4项一级指标以及9项二级指标（如下页图所示）。一级指标项目决策、资金管理、项目产出与社会满意体现了主观评价与客观评价互补和互证的功能，9项二级指标是一级指标的进一步拆分，是关键指标评价的理念，其中社会效益置于社会满意维度，体现满意度导向，更具科学性。通用指标遵循科学性、经济性和公平性原则，适用范围广，可应用于不同层级的财政资金的管理者和使用者。

财政资金绩效评价通用模型图

在通用模型的框架下，针对财政资金使用者，使用绩效评价指标进一步延伸至三级指标，建立资金使用绩效的评价指标体系，三级指标包括论证审批、目标设置、预算执行、财务制度、项目实施、项目产出、可持续影响和社会满意度。针对财政资金的绩效评价指标体系采用三级指标，包括目标设置、申报审批、资金预算、财务管理、制度建设、过程控制、产出质量、产出成本、可持续影响、满意度等。

二、财政资金绩效评价指标测度方法

绩效评价的测度方法有单项效益的测度方法和综合效益测度方法。单项效益测度方法分为经济效益的测算、社会效益的测算和特定效益的测算，特定效益的测算根据具体项目具体分析。综合效益的测算方法主要有德尔菲法、层次分析法、DEA数据包络分析方法、模糊综合评价法、BP网络模型法等（见下表）。单项效益评价方法便于定量测度，可以直观地反映出项目资金及项目产出中存在的具体问题，但就项目综合目标的实现程度很难体现，采用综合效益评价的测度方法，由于指标权重确定和评价模型的选择等的不同，易导致评价结果出现主观性和模糊性。因此，单项效益评价方法和综合效益评价方法各有优势。绩效评价是一个评价—反馈—再评价的系统过程，要科学选择测度方法，应从评价指标的确定，评价数值的确定、评价结果的测算、评价结果的反馈与应用等各环节综合考量不同测度方法的适用范围和应用特点，同时加强对评价信息的管理和反馈机制的研究[2]。

绩效评价测度方法

三、结语

财政资金绩效的目标评价与我国目前财政体制自上而下的管理属性和要求一致，对资金的经济、效率与效果性更加关注，而资金过程控制与结果导向、使用绩效与管理绩效的关系又指向部门利益。因此，基于我国财政资金绩效评价现实状况，建议：一是规范办法制定流程，强化专家论证，使资金绩效评价切实成为提高资金利用、工作绩效的有力工具；二是完善资金管理办法，明确责任主体，为政府资金的细化管理和使用效率提供保障；三是扩大公众参与度，进而推进绩效评价主体的多元化，提高公众对政府财政支出的认同和信任；四是建立通用模型，强化结果应用；五是增强权威性及评价组织的协调性，大力构建推广由第三方实施的评价模式。