文、图／江苏省南通市安全生产监督管理局 邰江淼 徐荣 保剑 东鑫

党的十九大和中央经济工作会议提出“我国经济结构要向高质量的方向发展”，这是我国经济在高速增长后突破结构性矛盾和资源环境瓶颈，适应我国社会主要矛盾变化，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必然选择，也是我国实现社会主义现代化的必由之路。安全生产事关人民群众根本利益和社会稳定发展，更关系到高质量发展的进程。2016年，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确安监部门为执法机构，即执法就是安监部门的神圣使命。通过近年来的工作实践与走访调查，南通市安监局切实感受到严抓安全生产行政执法，是“打非治违”、强化普法效果，倒逼企业落实安全生产主体责任，减少事故发生，实现安全发展的最有力手段。同时，南通市安监局形成了一套相对完善的高质量安全生产行政执法（以下简称：高质量执法）工作思路，也取得了明显成效，全市事故起数和死亡人数持续“双下降”。

高质量执法及高质量安全发展的内涵

从行政执法角度看，高质量执法应包含六个特性：一是执法依据的准确性。权自法出，权依法行。安监部门在实施安全生产行政执法时，必须依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，安监部门不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。二是执法程序的规范性。安监执法人员要按照权力清单和责任清单行使权力和履行职责，严格按照行政执法的法定程序办案。三是处罚裁量的法理性。安监部门实施行政执法，应当遵循公平、公正原则，行政行为要客观、适度，符合公平正义等法律理性。要根据当事人违法行为的性质、情节等因素客观划分处罚档次，并综合考虑当事人的纠违态度、整改措施等，在裁量幅度范围内实施行政处罚。四是违法事实的铁定性。违法事实铁定，是对查办案件的基本要求。执法人员要对当事人违法行为的依据及证据等调查及认定清楚，实施严格执法，反之则无法实施处罚。五是执法过程的警示性。按照倡导诚实守信，惩戒失信行为的原则，执法人员在对企业实施安全生产行政处罚时，应当要求被罚企业作出相应承诺，以儆效尤，警钟长鸣。六是执法结果的威慑性。要与“安全生产违法行为信息库”有机结合，对典型案例实行通报，解决同一违法行为在同一区域反复出现的问题，达到“执法一家、教育一片”效果。

2018年6月4日，南通市安监局召开全市安全生产监察执法暨“以案释法”视频会议

安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。习近平总书记指出“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”充分体现了以人民为中心的发展思想，释放出“安全为人民”的鲜明价值导向，更回答了做好安全生产工作的认识论和方法论问题，这就是要处理好发展与安全的关系。只有正确处理安全与发展的关系，才能筑牢安全生产的根基，提升全社会安全生产整体水平。安全生产不能是“一阵风”，唯有将安全理念贯穿生产全程，使安全意识成为全民共识，生产安全意识、生命红线意识深入人心，渗透到每个企业职工、管理人员、领导层的血液里，使生产安全成为常态，使安全生产成为企业文化的关键核心内容，经济发展才能高质高效。从安全生产底线角度来看，高质量安全发展其中一项重要内涵就是更低风险的发展，不仅是确保不发生较大以上事故，也不仅是不发生一般亡人事故或重伤事故，而是确保任何时候都有十分严密可行的科学机制和制度，能够杜绝和防止各类事故的发生。国家为了确立全社会的安全理念、建立安全生产保障制度、实现安全生产，出台了许多安全生产法律法规、标准规范，而且特别强调依法治国、依法治安，对安全生产违法行为强化了打击力度。因此，经济发展和全社会要求通过高质量执法保障高质量安全发展，也只有高质量执法才能保障高质量安全发展。

高质量执法的构成要素

高质量执法构成要素主要包括执法人员、执法行为、执法程序和执法依据四个方面。

高素质的执法人员是高质量执法的保障。“高素质”三个字，是新时代安监执法人员的一项综合指标，代表执法人员五方面能力。一是坚定的政治品德。政治品德是安监执法人员的基本素质，执法人员只有坚定社会主义信仰与中国共产党的领导，才能正确理解和贯彻落实中国共产党和习近平总书记关于“高质量发展”的具体思路和方针政策，才能做到依法行政。二是牢固的法律观念。法律法规是安监执法人员遵守的底线，也是关键素质。执法人员在执法办案过程中一定要树立底线思维，严格依法办事，否则就会出现执法不彻底、执法过程含糊不清、执法结果不具说服力的情况，这样执法的意义也就不复存在。三是过硬的业务技能。业务能力是安监执法人员的核心素质，执法人员只有具备过硬的执法办案能力、较强的人际沟通能力等，才能做到规范执法、和谐执法。四是高尚的为民情怀。为民服务是安监执法人员的必备素质。习近平总书记强调“百姓的事，再小也是大事，与其相关的工作人员要始终把人民群众的问题放在首位，为百姓安居乐业提供强有力保障”。而安全生产事关全社会的公共利益，执法人员应当具备“为人民服务”“百姓为先”的宗旨意识，这样才能维护公众利益。五是强健的身体素质。身体是革命的本钱，没有健康的身体，工作就无从谈起，何况安监工作需要经常外出检查，查处安全生产违法违规行为，责任大、压力大、工作辛苦，这势必要求我们执法人员既要有良好的心理素质，又要不断加强身体与心理锻炼，自我调节，以饱满的热情、乐观的态度投身于执法工作中，为人民利益保驾护航。

高标准的执法行为是高质量执法的体现。安监执法从本质上说，是执法人员行使管理权利、履职尽责的活动。而在执法活动中，粗暴执法等不文明现象时有发生，不但影响执法人员形象，而且削弱法制的公信力。习近平总书记强调“要增强执法主体依法履职能力，树立执法为民理念，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会的公平正义”。同时，文明执法是执法人员的必备内涵，也是全面推进依法治国、维护社会公平正义的基本要求。文明执法，要坚持教育为先，执法为民，推行说理式执法。在实施标准化执法同时，要为常见安全生产违法违规行为制定自由裁量标准，在法律法规允许的前提下合情合理予以处置。只有努力做到法、理、情融于一体，坚持以法为据、以理服人、以情感人，才能发挥高质量执法最大效益。

严格的执法程序是高质量执法的关键。执法程序违法，执法效能趋零。党的十八届四中全会提出了推行行政执法公示制度、建立全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度等行政执法三项制度，在行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查六类行政执法行为中选择全部或者部分开展试点。这不仅是对执法程序的严格要求，还是对执法者职业化的严格把控，更是对人民利益的保护。因此，要严格执行行政执法程序，实行标准化执法，要对执法检查、询问调查实行全过程音像记录，确保执法公开、公平、公正。要将执法每个环节分解细化，落实岗位责任，确保每起案件程序合法。同时要健全完善执法文书台账，提高案卷质量。

南通市安监局执法人员在企业进行执法检查

充分的执法依据是高质量执法的根本。安全生产法律法规是执法的准绳和依据，也是执法的前提，更是高质量执法的根本，关系到执法结果的合法性。执法过程中一旦适用法律错误，就会导致复议被撤销、行政败诉情形发生。为此，要求执法人员要善于梳理和学习法律法规，在执法过程中根据铁定的违法事实，严格找准执法依据，实施精准执法。南通市安监局在江苏省安监局的指导下，于2017年对涉及安全生产执法的权力事项进行了梳理，在认真理解每个法条的本意、结合违法行为的实际表现，从达到“简洁有效、规范执法、惩教结合和和谐执法”的效果角度，起草出台了行政处罚实施细则并上升为《江苏省安全生产行政处罚自由裁量实施细则》，使得执法人员有了严谨、规范的执法依据。

高质量执法的科学运行机制

在高质量执法运行机制方面，南通市安监局在实践基础上总结出一套切实可行的高质量执法运行机制。从法制环境、法律体系、监管监督以及信息化驱动四方面，保障高质量执法常态化运行。

努力营造法制、法治良好安全环境，激发高质量执法动力。建立安全宣传教育体系，坚持正面宣传、反面曝光、事故警示相结合，弘扬生命至上、安全第一的思想，普及安全生产法律法规知识，提高企业主体和个人的安全意识，在全社会营造人人知法、守法、护法的良好环境，使执法者自觉维护法律尊严，违法者感知法律的威严，守法者得到法律的保护，进而维护高质量安全发展。要严格实施企业安全生产失信行为惩戒，以达到高质量执法警示震慑效应。对有影响的典型案件，通报其查处情况，进行信息公开，以儆效尤。对列入“黑名单”管理的企业，在投资、保险税收、政府采购、招标投标、土地出让等方面一律给予限制；对被追究刑事责任的生产经营者一律实施职业禁入；对弄虚作假的中介机构一律实施行业禁入。

努力完善安全生产法律、法规体系，奠定高质量执法基础。完善法律法规体系是安全生产行政执法的基石和前提，上至母法，下至规章。目前，我国法律法规体系的建立，正赶上了百年一遇的大好时机。全国人大、省级以上人民政府和有部分立法权的地级以上政府要与时俱进、不断健全、建立、修订相关安全生产法律法规，逐步形成适应新时代安全生产发展形势的完备的法律、法规体系，为高质量执法奠定坚实的基础。

努力构建严密高效的监督监察系统，检验高质量执法效果。一是制度监督。建立完善执法规范、守则、准则，健全执法公示、执法过程记录、执法决定法制审核、执法结果定期汇总、执法行为过错追究等制度，实施内部管理监督，确保执法规范运行。二是法制监督。由法制等部门对行政处罚卷宗进行专业、系统监督，不断净化内部体系，让“红脸出汗”成为常态，防止小病拖成大病，提升执法水平。三是舆论监督。建立执法信息公开机制，对行政处罚案件录入安全生产违法行为信息库，并予以公示。对典型的行政处罚案件邀请人大代表、律师、新闻媒体等予以监督，检验执法工作。四是群众监督。向社会公开执法证号、执法过程、执法结果、执法案卷，由社会公开监督，保证高质量执法在阳光下运行。

努力提供比较完备的投入支撑保障，提升高质量执法水平。当前，执法人员对企业进行执法检查时，现场情况较为复杂，很多违法违规行为的查处需要借助执法设备加以定性，传统单一的执法模式已无法满足新时代执法需求，跟不上时代的发展步伐。为此，亟需提升执法的信息化水平和实力，促使高质量执法与时俱进。要保障执法工作的必要投入，将人员经费、公用经费、专项经费纳入财政预算管理，并配备专门的办公场所、执法车辆，配备满足需要的检测设备和安全防护用品等，提高执法效率，确保执法质量。要运用执法信息技术手段，努力推广并使用移动执法终端，提升执法信息化水平。同时，要充分利用视频会议进行执法业务学习、加强以案释法交流互动、邀请专业人士教学培训等，提升高质量执法水平。

南通市安监局执法人员对企业违法行为进行调查取证

高质量安全发展需要高质量安全生产活动，更需要高质量执法予以有效保障。2018年，南通市安监局将继续深入贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》和《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》，紧扣高质量发展要求，集中力量，心无旁骛，持续深入开展高质量执法，倒逼企业高质量落实安全生产主体责任，促进企业转型升级、提质增效，全面提升企业安全管理水平，推进“两聚一高”新实践，为南通担当好江苏“一个龙头、三个先锋”作出新的更大贡献。