（海南政法职业学院，海南 海口 571100）

一、引言

习近平总书记在党的十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议上强调指出：广大公安机关一定要充分体现出党中央深化改革的指导思想和任务部署，表现出勇于改革的坚定信心和决心，全面深化公安警务管理体制改革。［1］

2018年7月25日，赵克志部长在全国公安厅局长座谈会暨全面深化公安改革推进会上也强调：1.要努力构建符合新时代要求的现代警务管理体制；2.要努力构建符合新时代要求、适应国家治理体系和治理能力现代化的现代警务管理体制；3.要聚焦重点难点问题，切实打好攻坚战，扎扎实实把全面深化公安改革推向深入。给下一步的公安警务管理体制创新，明确了方向。［2］

公安警务管理体制改革，首先应从源头上解决制约警务整体效能的体制性障碍和瓶颈性问题，切实提升公安机关核心战斗力和公安工作智能化水平；［3］其次，应坚持问题导向，加强调查研究和整体谋划，在机制、体制上下功夫；再次，应在更高起点、更高标准上谋划好今后的公安改革，切实提高公安机关维护国家安全和社会稳定的能力水平。最后，公安警务管理体制创新，必将使公安工作和公安队伍更好地完成党和人民赋予的责任使命、更好地适应新时代提出的使命要求、更好地维护国家安全和社会稳定、更好地做有中国特色社会主义的保卫者。［4］

二、我国警务管理体制改革理论基础

（一）警务管理体制的概念

警务管理体制，是指警务的机构设置、权力分配所对应的组织领导制度、法律法规和规章制度建设，是警务正常运转的基础和保证。［5］警务管理体制的模式取决于国家政治体制，根据国家政权权力集中的程度来对世界各个国家的警务体制类型进行分类，一般可以划分为以下三个种类：1.中央集权；2.分权集权；3.地方自治。我国现行的警务管理体制是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”。

（二）警务管理体制的构成要素

公安警务管理体制改革过程中，分析其构成要素并在此基础上有的放矢地推进，能够事半功倍地达到创新效果。警务管理体制的构成要素，一般包括专业要素、法治要素、均权要素、科技要素、民主要素等，几个要素之间是互相联系、相辅相成的关系，共同发挥作用，组成了警务管理体制。

（三）新时代警务管理体制改革的必要性

1.警务管理结构不完善。过去，我国公安机关的警务管理体制呈现出椭圆形构建，缺乏扁平化，也就不能把实战化、实务化能力完全发挥出来，比如机构庞杂、机关林立、警种繁多、任务交叉、沟通不畅等等。国际上公认的是警力部署以金字塔形为最完美，我国警力部署却往往呈现出倒金字塔形，直接或间接地造成了警力不足、职能重复等弊端，虽然执法办案力量不足，实际上却存在着警力浪费、基层警力缺乏等矛盾，亟待解决。

2.警务管理体制不顺畅。我国现行的16字公安警务管理体制，有其产生和存在的必然优势，也在很长的历史时期内发挥着无法抹杀的重要作用。新时期，国情、社情、警情、民情、案情等都在时刻发生着巨大的变化，如果人力、物力、财力还有中央或地方政府统一管理，势必给公安机关的警力部署、执法办案、资金使用等造成桎梏，可能会带来一系列影响。如果上级事权不能对公安警务管理提供实打实的业务指导，还容易造成权力部门职能重叠、国家资源交叉浪费、非警务活动和警力浪费、警民关系恶化等，因此需要对警务管理体制进行彻底改革，最大化地提高效益，使公安工作更好地服务国家机关。

3.警务指挥链太长。我国现行的警务管理体制，普遍是上传下达，请示汇报，之后再采取措施。如果层级太多、环节太多、程序太多、指挥链太长，势必会给执法办案的基层民警带来延误，造成警情沟通慢、下达命令迟、采取措施滞后，轻则拖延时间，重则错过稍纵即逝的侦察和抓捕机会，尤其是处理群体性事件。

4.警务监督机制欠缺。近年来，社会治安的新情况新变化不断涌现，警情越来越复杂，工作要求越来越高，任务强度越来越大，公安机关民警出现了能动性降低、积极性降低、主动性降低等情况，对工作也出现了敷衍、搪塞、不积极作为甚至不作为的现象。要解决这些问题，就必须进行公安警务管理体制的改革，一方面给执法办案民警提供更宽松的工作和生活环境；另一方面健全监督机制和绩效机制，多劳多得，优秀的要鼓励和奖励，不合格的要督促和帮助。

三、吉林省辽源市公安警务管理体制改革成功模式

在公安部2003年开展贯彻十六大精神的大讨论活动中，按照公安部、吉林省公安厅关于警务改革的要求和吉林省委、省政府关于在辽源进行公安警务改革试点的指示精神，在辽源市委、市政府和省公安厅的直接领导下，自2003年11月起，辽源市公安机关进行了一场脱胎换骨式的管理体制改革。撤销市、区公安分局及其派出所，设立警察署，变三级管理为两级管理，把90%的警力放在第一线，在不增编、不增人的情况下，探索出了一条解决一线警力不足的有效途径，冲破了长期困扰公安工作发展的体制性、机制性障碍。［6］

当时，辽源市在吉林省是个较小的地级市，总面积5 139平方公里，下辖两县两区，全市总人口约125万，市区人口近50万。全市实有警力1 447人，占全市人口总数的万分之11.7；市区实有警力982人，占全市人口总数的万分之22。虽然总警力占人口比例在全国不是最低，但也一直面临着工作任务繁重、一线警力严重不足的压力，从1983年严打以来，一线民警一直疲于奔命。多年的警务实践使辽源市公安机关上上下下感到，要改变这种现状，仅靠政府增人、增编是不够也是不现实的，必须对自身的警务理念、管理体制、运行机制、监督保障机制进行一场深刻的反思，从体制和机制上入手，革除多年来存在的一些弊端，才能使公安工作从整体上进入主动局面。

（一）实施强有力的领导，确保警务改革顺利进行

警务管理体制转型升级是一项系统工程，也是一场深刻的警务革命，［7］必须“一把手”负总责亲自抓，分管领导具体抓，全警发动，全警参与，一级抓一级，层层抓落实，形成攻坚合力。

1.强化组织领导是根本。要紧紧依靠上级公安机关的指导帮助，争取项目支持，提供业务指导和专业手段支撑，发挥自身领导班子作用，群策群力，凝聚全警智慧，抓好组织谋划，抓实措施落地，抓出长效机制。各警种、各部门要确定责任领导、责任民警，一项一项抓，一项一项落实，确保取得实效。

公安管理体制改革，一定意义上说是政治体制改革的一部分，涉及到组织、人事方方面面等，难度大，阻力也大，它虽是公安自身改革，但它绝不是靠公安自身能够完成的，必须紧紧依靠当地党委、政府和上级公安机关的坚强领导。［8］

2.思想工作和政策效应是关键。改革是一次利益调整，改革的最大难点就是如何在利益调整过程中，保护和调动好广大民警的积极性。辽源市公安局把思想教育贯穿改革全过程，局长、署长深入到派出所、家庭，把思想工作做到每个群体、每位民警，最大限度地调动民警参与改革的积极性，理解、支持改革。通过制订合理的政策，保护和调动广大民警积极性，确保改革稳定。通过对提高警署级别和高配一些所队领导职务，提高新任职人员的待遇；通过增加科级虚职职数，保留和提高一些业务骨干、公安战线老同志级别，使其积极性不受挫伤。对改革后不再担任职务的150余名科所队长都保留了原职级待遇不变。改革中，对老同志和女同志做到“一不二优先”，即能留在机关工作的不下基层，下基层的优先选择单位，优先选择工作；对公安英模、省级劳动模范、专业人才优先安排。思想政治工作与政策并举，既保护了广大民警的切身利益，又调动了参与改革的积极性，保证了全市公安警务改革的健康发展。

3.强化管理、提高素质是保证。辽源市公安局坚持以人为本，以管理监督机制保证新的管理体制的运行，以加强民警素质建设，保证新的管理体制释放效应，做强监督管理部门，强化监督管理工作。市、区各警署都成立了党委，设立了纪委，并由政委兼任党委副书记、纪委书记。确定科学、合理的岗位目标责任，在社区内实行社区警、治安警、刑事警捆绑式考核。规定发案率下降10%、命案破获80%以上，巡逻抓现行占打击处理人犯的15%，执法质量必须达到省厅验收标准，群众满意率必须达到85%以上，并严格考核、奖惩兑现。建立人民监督警察制度。加大人民群众监督管理警务工作力度，成立警务监督管理委员会，监督管理警察署和社区民警，每年评议一次。下大力气提高民警素质。采取集中培训、专题授课、业务骨干传帮带等多种形式，分批分层次对全市公安机关160名中层干部和市区警察署400名民警进行了警务改革和社区警务知识培训。在全市公安机关开展了民警“走百户访千人”的入户调查见面活动和岗位练兵活动，编发民警“工作规范”手册，让民警理解新的工作机制，学会新业务、新方法，解决不会干的问题，为新管理体制的运行提供素质保证。

（二）突出转型改革重点，推进警务工作扁平化

推进警务工作扁平化主要有两个可行的路径：第一个路径是利用公安警务管理体制改革，将组织领导机构扁平化，由上至下，以此推进警务工作的扁平化。第二个路径是利用公安警务管理体制改革，对警务信息双向立体流通进一步加以创新和延伸，以警务运行形态带动警务整体工作，以此推动警务工作的扁平化。具体做法包括以下几点：

1.组织领导机构向扁平化转变。（1）信息主导，主动防控。一方面要加大情报预警机制的建设，培养专门技术人员负责，把握好收集、整理、分析、利用、辅助决策等几个情报工作环节，早研判、早预警，增强警务工作快速反应能力。另一方面，要加强社会管控机制的建设，要把各项工作落到实处，做到“接地气”，求真务实、真抓实效地做好公安基础管控、内部安防系统建设、基层所队的信息系统建设等基础工作，实现公安工作扁平化和转型升级。（2）科学指挥，有的放矢。整编指挥调度系统和指挥决策流程，执行任务前先明确指挥员和组织机构，实现精确摸清警情，精准把握战机，精细制作预案，使省、市、县、派出所等各级业务单位能及时沟通，点对点扁平化指挥，节约执法办案时间，提高警务工作效益。（3）快速反应，合力攻坚。建立完善合成作战机制突出“准”字，即准确、准时围绕刑事案件联办、突发事件联处、安保任务联勤、重要阵地联控、重点人员联管、警务资源联用，全面构建实战化、常态化、一体化合成作战格局，市县两级公安机关合成作战机制拓展延伸到分局和派出所，抓规范、强效能，真正形成上下贯通的合成作战体系。（4）执法规范，强化证据。建立完善执法管理机制突出“严”字，即严格、严明围绕建设法治公安，把法治思维和法治方式贯穿到警务工作全流程，深化执法规范化建设，提高依法履职能力和执法公信力。同时，要强化证据意识，在信息化环境下对现场勘查、网上执法等环节要做到全程留痕、全程可查、事实确凿、证据固定。

2.警务运行形态向扁平化转变。新时代，要将警务运行形态由人力密集型向科技密集型转变，引入信息化、大数据等先进理念，主动作为，积极应对，从而实现警务运行形态的扁平化，达到快速应急反应、立体联防联控、统筹集约指挥的目的。（1）转变勤务方式。转型升级要突出去行政化、去机关化，社区警务转型和派出所工作要突出勤务方式的转变，调整市、区分局过去的队组制工作模式、城区实战化公安分局和两县派出所勤务模式“一室两队”，即：指挥研判室，案件侦办队、社区警务队使更多的警力充实到社区警务、沉入到社区，深入到老百姓当中去，扎实开展好各项基础工作。社区工作是公安工作的重要基础，社区民警是掌握主动权的重要依靠力量，场所控制、信息采集等方面都要依靠社区民警来进行，要重点推进，强化保障，强力落实。（2）转变执法方式。深化执法规范化建设，既要依法办事、规范执法，又要全程管理、网上留痕，提高依法履职能力和执法公信力在执法上由注重实体正义向实体正义与程序正义并重转变，在侦查上由习惯“抓人破案”为中心向“取证定案”为中心转变，在取证上由偏重“言词证据”为中心向以“实物证据”为中心转变，在诉讼上由“侦查主导”向“庭审主导”转变，在结果上由片面注重效率向公正与效率并重、打击与保护并重转变，努力实现法律效果与社会效果、政治效果的有机统一。（3）转变服务方式。更多地运用现代科技手段推行网上服务、网上审批，利用“两微一端”系统，开设微博、微信和移动客户端平台，第一时间将警务信息向社会发布，力争从群众中来、到群众中去，进一步增进警民关系和互动积极性，掌握第一线的情况，推动各项工作的落实。

（三）“三三制”社区警务战略

辽源市的警务改革结合辽源市情、从工作实际，从形式任务对警务改革提出的要求出发，创新警务管理体制和警务工作机制，以适应发展小康社会的需要，更好地发挥公安机关的职能作用。截止目前，专项斗争、社区警务、快速反应三大警务战略仍是我国公安机关打击防控违法犯罪、驾驭社会治安的三个基本手段。如何使警力布局更合理、集约，使三大战略相互补充、形成合力，是当前警务运作方式改革的重要内容。辽源市公安局当年设立的警改办、严打办、金盾办就是为配合警务体制改革实施整体性运作服务的。

在创新管理体制的同时，辽源市在警察署工作运行机制上实行了以“三三制”为主体的社区警务战略。即实施以“三警联勤”“三长负责”“三位一体”为内容的社区警务工作机制；实施以刑侦三大基础工作、治安三大巡察方式、社区三大防范措施为重点的社区勤务工作机制；实施以警民联防、警民共建、警民互动为载体，以“发案少、秩序好、社区稳定、群众满意”为目标的社区群众工作机制。这就从工作运行机制上克服了机关化，保证了警力下沉，使90%的警力压到社区、压到社会面，在十五年前科技不甚发达、信息化大数据都没有的情况下大幅度增加了可见警力，解决了一线实战警力不足的问题，扭转了公安机关孤军作战、警种各自为战、民警单兵作战和打防脱节、管理失控的被动局面，形成了专门机关与群众路线相结合，打防管控一体化的社区治安管理工作新格局。

1.“三警”联勤（三警包括：刑警、巡警和社警）。辽源市公安改革的办法是寻找共同利害关系点。采取的形式包括：实行捆绑式考核，以岗位目标责任制为基础等。（1）加强刑警三大基础工作：刑嫌调控、阵地控制和获取犯罪资料；（2）加强治安巡警三大巡察方式：查点、巡线、控面；（3）加强社区民警三大防范措施：人防、物防、技防。

2.“三长”负责（三长包括：探长、巡长和警长）。辽源市公安改革的主要目标就是确保警务区平安。为完成职责任务，公安机关按探区、巡区、社区划分各自的责任区，以最大的单位探区作为共同的警务区，“三长”各司其职，轮流在警务区中心警务室统一值班，调度指挥。

3.“三位”一体（三位包括：打击、防范和控制）。工作主要包括两个方面：第一个方面，做好主体工作，也就是“三警”联动；第二个方面，做好客体工作，也就是确保社会稳定、社区平安。（1）警民联防：减少违法犯罪，发案少；（2）警民共建：文明社区活动，秩序好；（3）警民互动：增强理解沟通，群众满意。

（四）建立集打防管控于一体的新型战斗实体

2018年3月，赵克志部长在北京市调研并主持召开部分派出所所长座谈会上强调：要切实增强“四个意识”、提升政治站位，牢记人民公安为人民的初心和使命，大兴调查研究之风，树立鲜明基层导向，深入推进各项公安改革，采取有力措施加强和改进新时代公安基层基础工作，努力为维护首都安全稳定做出新的更大贡献。

1.“减层”。辽源市当年改革一项重要措施就是“减层”，即撤销分局和派出所，成立警察署，变三级管理为两级管理。改革过程中，辽源市公安局着力做精机关、做专警种、做强基层、做实基础，积极推行机构编制优化调整、机关警力前置、警务前移等警务运行机制改革，创造积累了很多宝贵的经验，为公安事业持续发展注入了强大动力。认真总结、大力推广这些好经验好做法，使之变成全国公安机关的共同财富，能够不断推动吉林省乃至全国公安工作的创新发展。

2.“下沉”。赵克志部长曾指出：基层派出所是公安机关预防打击犯罪、维护社会治安、服务人民群众、保一方平安的多功能战斗实体，是维护国家安全和社会稳定的第一道防线，是密切联系群众的窗口和纽带。［4］辽源市公安局采取有力措施，真正树立起重心向基层下移、警力向基层下沉、保障向基层下倾的正确导向，在警务体制机制改革时面向基层、服务基层。“下沉”，就是精简机关，充实基层，把90%警力投放一线。辽源市警察署内设社区国保队、刑事侦查队、治安巡逻队、综合保障组，设署长1人，政委1人，副署长3人，政委兼综合保障组组长，3名副署长分别兼队长。每个警察署配备50～80名警力，其中社区国保队警力占40%，刑事侦查队警力占30%，治安巡逻队警力占20%，综合保障组警力占10%。改革后，一线实战警力由改革前的49.5%增加到90%，官兵比例由改革前的1∶4.5变为1∶11.4。

3.“放权”。“放权”就是按照属地原则下放事权，强化警察署的功能。经吉林省编委、省公安厅批准，辽源市警察署行使县级公安机关职权，除涉黑、重大涉外、跨区域、重大集团、领导交办的五类刑事案件和经济案件外，其余案件由警察署按属地管辖；行业场所治安管辖权全部下放到警署，实现了权责统一，保证了实战需要。

4.“一警多能”。“一警多能”就是集约用警，最大限度地发挥警力资源的效能。警察署民警都兼有多种职能，警种之间协同作战，民警之间互相配合，共同完成打击、防范、管理、服务的工作任务，共保辖区一方平安。

（六）全面开展社区警务战略

1.提高认识，加强领导。社区警务是社区建设的重要组成部分，是适应城市管理体制改革的产物，是公安基层改革的方向，对于合理配置警力，强化防范功能，密切警民关系，提高民警素质，都具有重要作用。因此，辽源市公安机关以城市社区改革为契机，把社区警务建设摆在头等位置，全力推进，狠抓落实。辽源市局警改办从长效管理、规范运作的角度制定社区警务实施的计划和分步实施的工作目标，避免短期效应、政出多门、多头指挥，确保社区警务战略的顺利实施。

2.根据社区特点科学配置警力。为确保警署民警沉得下、找得到、用得上，辽源市每个社区都建立了警务室，作为联系群众的窗口和社区民警处理警务的场所。在警力调配中，充分考虑到基层基础工作的延续性，保持社区民警的相对稳定，同时注意发挥原派出所长、政治指导员、分局机关科长的作用，尊敬老同志，爱护女同志，做到老少搭配，强弱搭配，优势互补。部分警署还实行弹性工作制，在重要时段和区段加大民警的巡逻密度，提高群众的见警率，增加群众的安全感。

3.落实“三三制警务规范”。“社区警务三三制”“社区勤务三三制”“警民协作三三制”是公安机关当年根据辽源市的实际情况，经过反复调查研究、论证评估而总结出来的，是贯彻“预防为主、警民合作、警察工作重心在社区”的主动提前型警务理念的具体操作办法，时至今日，也具有先进性。在今后的改革工作中，各基层公安机关可在一个地区先确定一个警务区作试点，取得经验后再全面推开。

4.建立科学的考评办法。科学合理的目标导向和有力度的激励机制是落实“三三制”和目标责任制、保障社区警务战略实行的重要措施。辽源市公安机关的岗位目标责任制，一直坚持围绕着“打防结合、预防为主，服务群众”的社区警务思想来制定和实施，把发案少、秩序好、社区稳定、群众满意作为考核标准来认定工作优劣。具体说就是社区发案率同比下降10%，抓获现行违法犯罪嫌疑人要占全部抓捕人数的15%，杀人命案破案率要达到80%，执法水平要达到合格以上。

5.依靠社区力量搞好治安。各警察署充分挖掘和利用社区资源，依靠社区基层组织，运用市场经济规律，开展形式多样的群众性治安防范活动。辽源市公安局把市、区两级综治委出资和组织的、由各警署管理和使用的专业联防队伍用得好、带得好，同时发挥各级治保会、治安积极分子、社区工作人员、社区清洁工的作用，形成严密的群防群治网络。社区民警也真正沉到社区，自觉接受群众批评和监督，赢得群众的信赖和支持，以人为本，争取民心，成功践行了社区警务战略。

四、结束语

辽源市的公安管理体制改革，放回15年前的历史时期和社会环境，从理论和实践两方面看，都体现出了极大的优势、效果和先进性：可见警力明显增多，老百姓安全感普遍增强；打防管控能力增强，社会治安平稳；密切了警民关系，树立了公安机关良好形象；促进了公安队伍整体素质的提高，激发了民警的工作热情，尤其是在地方党委和上级公安机关的领导下敢闯敢试的改革精神，应该得到肯定。当然，这次改革受历史的局限和各方面的影响也存在很多缺点和不足，在后来的公安工作中不断得到充实、提高、完善，与全省乃至全国各级公安机关一道履行着打击犯罪、保护人民、服务四化、维护稳定的历史使命。

新时代，在党中央、公安部等各级机关和领导的号召、部署、指导下，公安警务管理体制创新改革必然推进，而且一定能够顺利开展，越改越好，越来越适应我国当前的国情、社情、警情、民情和案情，公安队伍也一定能够为国家和社会的稳步发展做出更大的贡献。