PPP背景下交通设施项目的影子收费模式研究

2018-04-04杨茂华林洁韩玉麒

价值工程 2018年10期

杨茂华林洁韩玉麒

摘要：基于PPP背景探讨了交通设施项目的运作结构和影子收费模式，即政府方和社会资本方按照合同约定投资比例出资形成资本金，按照合同中约定的职能责任组成项目公司，政府方依据项目的交通量和绩效相结合的组合形式向项目公司付费，交通量指标和绩效指标分别占一定比例，对项目公司进行适当、有效的激励，确保项目实施的效率和质量。然后对曾家岩大桥进行分析，提出该项目政府付费结构的不足之处，并提出相应的建议。

Abstract： Based on the background of PPP， this paper explores the operation structure and shadow tolling mode of transportation facilities project， that is， the government and social capital form capital funds according to the investment proportion agreed in the contract， and the project company is formed according to the functional responsibility stipulated in the contract. The government pays the project company according to the combination of project traffic and performance. traffic indicators and performance indicators account for a certain percentage. Appropriate and effective incentives are given to the project company to ensure project implementation efficiency and quality. Then Zengjiayan Bridge is analyzed， and the shortcomings of the government pay structure of the project is pointed out and corresponding suggestions are put forward.

關键词：PPP；影子收费；交通设施项目

Key words： PPP；shadow tolling；traffic facilities project

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）10-0041-02

0 引言

交通基础设施作为社会生产和居民生活的公共物质工程设施，是其他基础设施发展的前提和基础，现在推行“一带一路”更离不开交通基础设施，只有交通先通，满足运输的要求，才能推动经济带的畅通，由此可见，加快推进交通运输基础设施建设仍是现阶段的重要任务。根据2015年《中国交通年鉴》中分行业固定资产投资完成情况显示，全国各行业投资总额为501264.9亿元，除了制造业、房地产业、公共设施管理业，交通运输业占总投资额的7.26%，位于第四名。为充分发挥交通重大工程建设对于促投资、调结构、稳增长的重要作用，更好地支撑国家战略目标的实现，2016年国家发展和改革委员会与交通运输部联合发布《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》，该行动计划指出2016-2018年拟重点推进铁路、公路、水路、机场、城市轨道交通项目303项，涉及项目总投资额约4.7万亿元，以铁路、公路、轨道交通项目为重点投资项目。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心是处理好政府和市场的关系。政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnerships，简称PPP）很好地把市场在资源配置中的决定性作用与政府在经济社会发展中的引导作用结合在一起。PPP模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式是顺应市场发展的产物，在交通运输、市政公用事业、房地产、学校、医院等领域得到广泛应用。

英国M20公路的实际案例中，英国国家审计署首次提出了“影子收费”的思想，这种思想为以后解决融资问题提供了一个新的思路和契机[1]。

目前，交通设施项目影子收费模式的研究不多，财政部政府和社会资本合作中心编制了国外PPP案例，分析了各案例的项目结构、风险分担与管理以及经验教训等[2]；宋杰针对重庆曾家岩嘉陵江大桥项目进行分析，得出了政府支付责任与社会资本收益最优均衡点[3]；骆建艳在对BOT模式进行分析的基础上，根据经济学中的影子价格原理提出一种新的基础设施建设融资模式[4]；方建珍等人介绍了影子收费模式“授予设计-建设-融资-运营特许权”的运作结构，制定了基于服务量（交通流量或灌溉面积）的农业基础设施建设项目影子收费的基本结构，并指出其不足及优化思路，提出了影子收费模式应用的建议[5]。本文将在论证影子收费模式在交通基础设施建设中适用性的基础上，研究交通基础设施项目影子收费基本结构，并提出相应的建议。

1 影子收费融资模式的运作结构

影子收费模式下，政府方和社会资本方按照合同约定投资比例出资形成资本金，社会资本一般以货币方式出资，政府方以货币或实物资产出资，从而按照合同中约定的职能责任组成项目公司，项目公司在规定的权限期限内负责项目的设计、建设、融资、运营，到期限后移交给政府方，交通基础设施建成后，不直接向使用者收取任何费用，而由政府方依据项目的交通量和绩效相结合的组合形式向项目公司付费，交通量指标和绩效指标分别占一定比例，对项目公司进行适当、有效的激励，确保项目实施的效率和质量。交通量可根据测量设备测算出车流量，然后按照事前确定的“影子收费”标准计算出一定时期内项目公司在交通量指标中的收费额度。绩效付费是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费[6]。政府方与项目公司通常会明确绩效标准，将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，若项目公司未达到约定的绩效标准，则会扣减相应费用。其运作结构如图1所示。

2 交通设施项目影子收费基本结构

在影子收費模式中，最关键的技术就是如何确定影子价格才为合理。项目公司不直接向使用者收费，政府以土地资本、地域空间、项目产权和未来收益等经济要素作价入股，通过对该交通设施社会效益的综合评价，从而确定政府方应向项目公司支付的费用。

由于政府方依据项目的交通量和绩效相结合的组合形式向项目公司付费，故交通设施项目影子收费基本结构由两部分组成：一是交通量，二是绩效。故影子收费结构可以表示如下：

E=f（t）+P

其中f（t）为交通量付费，P为绩效考评付费。交通量付费和绩效付费分别测算。

交通设施项目根据交通量建立的影子收费基本结构可以按下列步骤进行：首先测算交通量；其次合理划分交通流量区间；接下来进行交通量影子价格的计算；最后确定交通量给付结构[7]。给付结构可以表示如下：

绩效评价采用较多的是专家评分法，具体流程可分为三个步骤：首先对每项指标划分出评价等级；其次，采用具体的数值和区间来表示每个等级对应的评价标准，相应专业根据标准对所列指标进行评价；最后通过数学统计方法计算出评价对象的总分值。交通设施项目绩效指标如下表所示，项目采用专家评分法对项目运营阶段的各项指标权重打分，并统计汇总结果。在此基础上，采用德尔菲法求取各指标的权重值，从而得出绩效考核分数。

3 案例分析

重庆曾家岩大桥主桥采用三跨连续刚性悬索加劲钢桁梁桥，桥梁全长544m，大桥为城市道路-轨道-供水三用桥梁，分两层建设，上层为城市道路，下层为轨道交通和过江供水管道。该项目社会资本为招商局重庆交通科研设计院有限公司、中铁隧道集团有限公司、中交第二航务工程局有限公司联合体。该项目总投资32.78亿，项目资本金为总投资的40%，政府方代表与社会资本按1：9股权比例出资，合作期为23年，其回报机制为政府付费。由于曾家岩大桥是重庆首座采用PPP模式修建的大桥，故采用的影子付费形式简单，根据“拟中标结果公示表”可知中标“影子通行费率”为8.36元/辆，曾家岩大桥二期环评报告中对交通量的预测年限为2019年、2025年和2033年，高峰小时交通流量预测见表2。

故该项目的政府付费W=tP，直线式的付费对于政府方是非常不利的，这对项目公司的管理缺乏监督和激励。交通流量的预测只是参考，而实际交通量受到多因素的影响，建议使用上面提到的多部分阶段式付费考评体系，这在一定程度上有利于控制政府付费，同时还把项目公司的服务情况与付费挂钩，能在一定程度上达到激励的效果。