城乡统一建设用地市场的构建：现状、模式与问题分析

2018-03-31黄忠

社会科学研究 2018年2期

黄忠

一、厚此薄彼：我国建设用地市场化改革的城乡鸿沟

在土地公有制的制度前提下，我国土地资源的市场化配置只能从土地使用权层面入手。1988年《宪法》与《土地管理法》的修改推动了我国土地使用权制度的变革，从而在法律层面明确了土地使用权的商品属性。自此，我国国有土地资产管理开始逐渐步入了市场化的轨道，国有土地出让市场获得了蓬勃发展，甚至还演绎出了“土地财政”的神话。然而，值得注意的是，我国土地使用权的市场化改革却长期存在着严重的厚此薄彼的现象：虽然《宪法》第10条中的“土地使用权”在理论上应当包括国有土地使用权和集体土地使用权，但集体建设用地使用权的市场化却并未获得充分发展，相关的法律也一直缺位。

事实上，考察1988年的修法背景，我们不难发现，1988年《宪法》和《土地管理法》的修改主要针对的是国有土地，其立法目的主要是为“国家依法实行国有土地有偿使用制度”扫清制度障碍，而并未将集体建设用地的有偿使用问题纳入其中。2007年，备受期待的《物权法》依旧未能采纳一些学者提出的“同地同权”理论主张，从而导致《物权法》第十二章关于建设用地使用权的规定仍然是将国有建设用地使用权作为其主要调整对象，而并未涉及农村集体建设用地(包括宅基地)使用权的问题。《物权法》的沉默导致的结果就是当前有关集体建设用地的主要法律渊源仍然是《土地管理法》。

在《土地管理法》的框架下，集体建设用地使用权的市场化流转基本上是被禁锢的。概括而言，以《土地管理法》为代表的现行法对集体建设用地的市场化流转产生的禁锢主要体现在两个方面：一方面，地方政府以国家的名义垄断了建设用地一级市场，集体建设用地原则上并不具有进入土地一级市场的资格；另一方面，在集体建设用地例外地进入一级土地市场的情形下，其在土地二级市场上的交易也受到诸多限制，难以获得与国有土地市场一样的经济与社会效果。*一个典型的例子就是，曾被寄予厚望的《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》自2011年实施以来，至今都没有成功入市一宗集体土地流转案例。参见罗苑尹、张艳芬《集体建设用地流转办法试行3年无一成功入市》，载《南方都市报》2015年1月27日。

就建设用地一级市场而言，《土地管理法》在强调任何单位和个人进行建设应依法申请使用国有土地的同时，虽然例外允许兴办乡镇企业、村民住宅建设、乡(镇)村公共设施和公益事业建设可依法使用集体土地，但上述例外显然无法撼动国有建设用地在建设用地一级市场上的主导地位。首先，乡(镇)村公共设施和公益事业建设就其功能而言，通常是指乡(镇)村文教、医疗、生产等公共、公用目的的建设。换言之，乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地因其服务于地方的公共利益之目的的限制，因此就无法采取市场化方式进行交易。〔1〕可见，乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地基本上可以等同于国有建设用地的“划拨”取得制度，并且在现实中乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地的权利主体与农村集体本身又多有重合，因此也不发生土地权利主体的移转，所以乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地其实是一种“非市场化”的自给自足用地方式，与集体建设用地通过市场途径的流转是无关的，不能直接给农民及其集体带来经济上的收益。其次，按照《土地管理法》规定，村民住宅建设用地是以村民身份为基础而无偿取得的，旨在保障农户“居者有其屋”，具有时间上的永续性和鲜明的福利属性。因此，宅基地使用权的取得通常都是无偿的，也非市场行为。*1990年1月3日国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，进行农村宅基地有偿使用试点工作。据统计，到1991年底，全国有28个省市区，1400多个县(市)，一万多个乡镇实行宅基地有偿使用。但在1993年7月，为了减轻农民负担，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，取消了农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费和土地登记费在农村收取的部分。从此，农村村民申请宅基地使用权不需要交纳费用，只需交纳相应的工本费即可。最后，乡镇企业建设用地包括两种情形：一是农村集体经济组织自己单独兴办乡镇企业；二是集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人联合举办乡镇企业。无论是何种情形，只要乡镇企业具有了独立的民事主体资格，则其在本质上就属于农民集体为乡镇企业设立的一项建设用地使用权。由于乡镇企业所在的集体经济组织可以从乡镇企业中获取利润，因此乡镇企业建设用地使用权的取得便具有了市场属性，构成了国家垄断建设用地一级市场的一项例外。可见，就我国现行的建设用地一级市场而言，只有国有土地和乡镇企业用地两种市场化的供地路径。与国有建设用地相比，集体建设用地的一级市场局限在乡镇企业这一个领域，渠道单一。

还需要特别指出的是，虽然在现行法上，农民集体可以通过乡镇企业对其集体建设用地进行市场化利用，但与国有建设用地不同，乡镇企业用地存在多方面的限制，在市场化的程度和范围上都完全不能与国有建设用地相媲美。根据《乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是以农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇(包括所辖村)举办的承担支援农业义务的企业。这一规定一方面限制了乡镇企业的投资主体——须以农村集体经济组织或农民为主，另一方面还限制了乡镇企业的经营范围——须以承担支援农业义务为主，从而严重影响了乡镇企业用地的价值实现。2007年国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)还特别指出，要严禁以兴办“乡镇企业”为名，非法占用(租用)农民集体所有土地进行非农业建设。可见，乡镇企业在具体的建设项目上不能超越支援农业义务的目的,尤其是不能用于经营性房地产开发。由此导致农村集体经由乡镇企业路径所获得的土地收益与国家通过国有建设用地出让获得的收益存在重大差别，其市场化程度明显不敌国有建设用地。更有甚者，近年来随着国家对土地供应的控制，一些地方直接取消了“乡镇企业用地”这一方式。一份对重庆申请使用乡镇企业用地的企业主体的调查就显示，只有15.2%的人认为申请乡镇企业用地难度不大，而21.7%的人感觉有些困难，高达63.1%的人表示很困难。*参见鲁春阳、杨庆媛、王兆林《不同利益主体对乡镇企业用地的影响分析》，《创新》2009年第6期。有调查还显示，乡镇企业用地只占16.5万平方公里的农村集体建设用地的10%。*参见上海财经大学高等研究院《关于全面落实中共十八届三中全会精神切实推进土地资源配置市场化改革的建议》，《政策研究报告》2014年第5期。由此可见，在我国现行的建设用地一级市场上，国有建设用地一直占据绝对主导地位，集体建设用地进入市场的空间极为狭隘，价值实现甚是困难。

在建设用地二级市场上，集体建设用地的流转更是备受限制。首先，乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地因其公益性决定了其不可能在不改变用途的前提下通过市场途径再次直接流转。而在土地用途管制和地方政府“以地生财”的大背景下，直接改变乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地的用途不仅要受到诸多行政审批的控制，而且在事实上也极难获得批准。其次，虽然宅基地和乡镇企业建设用地一直具有很强的市场化需求，但现行法却均未赋予二者与国有建设用地使用权同等的进入二级市场自发流转的资格。

就宅基地使用权而言，《担保法》《物权法》均明确将其归入不得抵押的财产范围，杜绝了其作为融资担保物的可能。而且，按照《土地管理法》第62条、第63条的规定，宅基地使用权不仅不能抵押，也不能单独转让、出租，而只能与宅基地上的房屋一并出卖、出租。*至于宅基地使用权能否与地上房屋一道抵押，则在理论界和实物界均争议不断。参见徐洁《抵押权论》，北京：法律出版社，2003年，70-72页。可见，现行法只允许在“房地一体”主义下的宅基地跟随农民住宅一并交易。这一结论虽然在理论上给了宅基地使用权与农民住宅一并进入市场的空间，但需要特别注意的是，由于《物权法》第153条赋予了“国家有关规定”调整宅基地使用权的取得、行使和转让的效力，因此，宅基地使用权与农民住宅一并流转的实效其实也很有限。因为“国家有关规定”一直以来都是禁止城镇居民购买农民住宅。*比如，1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发〔1999〕39号)就规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发〔2008〕146号)规定：“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。”这些限制宅基地流转的政策虽然没有上升为法律，但因为《物权法》第153条的态度使得法院在处理相关案件时却多予以遵守。比如，最高人民法院在《〈关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见〉的通知》(法发〔2008〕36号)中就明确指出：“对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效。”上述政策和司法相互作用的直接结果就是，宅基地使用权虽然在理论上可以与农民住宅一并进入二级市场，但其购买方却被限定为本集体成员。按照《土地管理法》的规定，集体成员也拥有以户为单位从本集体无偿获得宅基地使用权的资格，因此宅基地使用权在本集体成员内部的市场需求是非常有限的，根本不能与国有建设用地使用权的二级市场相提并论。

对于乡镇企业建设用地使用权而言，现行法律明确禁止其主动流转，只是承认了两条被动流转的途径：一是土地使用权因乡镇企业破产、兼并等情形而转移；二是因乡镇企业厂房抵押而导致其占用范围内的土地使用权被一并抵押。对此，有学者曾深刻地指出，承认被动流转而否定主动流转不仅自相矛盾，也使被动流转难以实现，甚至被严重扭曲。由于主动流转的欠缺，被动流转的价格缺乏参照，往往只能依据黑市价格确定，因此一些乡镇企业为实现转让建设用地的目的，就不惜故意创造条件使企业破产或被兼并。另一方面，《土地管理法》第63条中的“等”字也被一些地方解释为包括企业分立、改制、股权转让、法定代表人变更、企业名称变更等情形，致使该条在实践中的宽严尺度很难把握〔2〕，有损法律权威。此外，由于对乡镇企业经营范围的限制，其在二级市场上的被动流转价格也相应受到限制，甚至无法找到合适的买家。正是由于乡镇企业建设用地使用权在二级市场上没有直接变现的途径，以至于在司法实务上就不得不借助征收，然后再通过国有土地市场上的转让来实现抵押权。*参见最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发〔2004〕5号)第24条。

通过上述分析可以发现，《宪法》第10条有关“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定并未获得完全落实。相比于国有建设用地使用权的市场化改革进程而言，无论是集体建设用地权的一级市场，抑或是二级市场都未真正有效形成。我国的土地使用权市场存在明显的城乡差别待遇：城市国有建设用地市场发展成熟，而农村集体建设用地市场则备受限制。城乡土地的二元结构及其在市场化程度上的巨大鸿沟不仅严重制约了农民土地财产权益的实现，不利于乡村的振兴，而且还诱导国有土地对集体土地的不断蚕食，异化了征收的范围，有损宪法和法律的权威，亟待改革的深化。

二、双轮驱动：城乡统一建设用地市场构建的两种模式

十八届三中全会首次提出了“建立城乡统一的建设用地市场”的要求，十九大报告还明确提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。推动集体建设用地的流转，构建城乡统一建设用地市场是打破城乡二元体制、激活土地价值、发展农村要素市场的重要环节。然而，由于各地的经济发展阶段、市场发育程度不同，以及土地自身固有的不可移动性特征决定了集体建设用地流转必然表现为实物交易和指标(地票)交易两种模式。

必须看到，土地因其固有的不可移动特性决定了其在价值的直接实现上是存在差异的。在城市及其郊区的土地价格可以高达千万元每亩，并且市场需求量也很大，但偏远农村的建设用地不仅价格偏低，甚至根本就没有市场需求。正如有研究所发现的那样，区位因素是农村建设用地流转的主要动力之一，离城市距离越近流转活动越活跃，反之亦然。*参见章波、唐健、黄贤金、姚丽《经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京市郊区为例》，《中国土地科学》2006年第1期；中国土地勘测规划院地政研究中心《我国城市郊区宅基地问题研究》，《中国土地》2007年第1期。就此而言，如果我们只是简单地放开集体建设用地的流转，其实只能进一步加剧马太效应——城市及其郊区的土地价值激增，而偏远农村的土地价值却依然无法获得有效实现。可见，单纯放开集体建设用地的流转对于绝大多数偏远的农村、农民而言并无实益，甚至还会在当前的城乡差别之上，诱发出新的不同农村地区间的差异。当然，土地固有的不可移动性、区域间经济发展程度的不同及其对建设用地需求上的差异只是说明以实物形式表现的集体建设用地流转模式存在其适用条件，但却并不意味着偏远地区的集体建设用地就没有市场化价值实现的空间。在土地用途管制的背景下，远郊地区和中西部地区农村的集体建设用地“有地无市”的困局其实完全是可以通过用地指标机制的合理运用获得破解的。〔3〕也就是说，在符合规划和用途管制的前提下，远郊地区和中西部地区农村集体可以对其建设用地实施复垦，进而将复垦取得的用地指标在指标市场上进行交易，从而激活其土地价值。

另一方面，在人多地少的国情下，一旦允许集体建设用地自由流转，尤其是允许增量集体建设用地自由流转时，就难免会因利益诱惑而对耕地红线带来冲击，从而威胁粮食安全与生态安全。而传统的农用地保护行政管制措施忽视了农地的市场价值，并不足以形成对农地农用政策目标的有效激励。所以未来集体建设用地流转制度改革的方向应当是集体建设用地的实物与指标(地票)交易的双轮驱动：前一种模式用来解决城市近郊或某些具有特殊区位优势农村的土地市场化问题，侧重于区位租的实现；后一种模式则用于管控建设用地的总量，并解决偏远农村建设用地的市场流转问题，侧重于管制租(指标费用)的分配。〔4〕引入指标交易后，对于任何的新增建设用地而言，都必须先行通过指标市场购得土地开发权后才能进行具体的开发建设。这样一来，偏远或中西部地区的集体建设用地也可以通过出售其开发权来缩小其与城市郊区和东部地区农村土地的收益差距。而且，一旦集体建设用地指标的市场价值被充分挖掘出来，其还可以激励农民进行土地整理、盘活存量建设用地，解决我国城乡建设用地双增长的问题。所以，城乡统一建设用地市场的构建必须同时包含实物交易和指标交易两种模式，不可偏废。

(一)集体建设用地的实物交易模式

所谓的实物交易就是指集体建设用地使用权本身的流转。基于市场的供求原理，将实体的集体建设用地使用权进行流转，必须有一定的用地需求作为前提条件。从地域来讲，实物交易模式主要集中在东部地区和城市近郊。从交易主体角度来看，现有集体建设用地的实物交易模式主要表现为以农户进行的流转和以集体经济组织主导的流转两种具体情形。

1．农户自发进行的流转。以农户为主体的集体建设用地的流转主要针对的是宅基地使用权。在我国，农户可以无偿获得宅基地使用权。由于城市房地产价格居高不下，并且一些农村地区的居住环境还存在某种优势，因此在城乡居民之间就出现了以宅基地及其房屋为标的的交易。从现有的交易实践来看，这样的交易又主要表现为两种情形：一种是出售或联建房屋，即农户将其所建的房屋出售给非本集体的民事主体，或者直接与非本集体的民事主体共同出资建造房屋。比如，北京市昌平区兴寿镇的上苑村(“画家村”)就是这一流转方式的典型。另外一种方式就是出租房屋，即农户将其多余的房屋直接出租给非本集体的民事主体，或者以农村房屋为基础开办乡村旅馆或“农家乐”项目。一般来讲，此种交易主要集中在城市郊区以及部分具有特殊环境优势的农村地区。

2．集体组织主导的流转。即集体组织在土地上建造房屋，然后出售给非本集体的民事主体*10年前的数据就显示，小产权房已达到当时全国实有村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中仅涉及到村镇住宅的，大约50多亿平方米。参见武建东《〈城乡规划法〉将小产权房送到改革热点的顶端》，《东方早报》2007年12月25日。，或在土地上建造厂房、商铺，并对外出售或出租，或将土地出租给非本集体的民事主体进行开发建设。在后两种情形下，集体土地所有权人通常会以乡镇企业的名义申请审批土地，先获得该块建设用地的使用权，然后再以合作、合资、承包等名义进行流转。广为人知的南海模式就是该典型。2017年8月21日，国土资源部还会同住房城乡建设部确定在北京、上海、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房首批试点，并专门制定了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。

(二)集体建设用地的指标(地票)交易模式

集体建设用地指标交易是指集体建设用地使用权人不直接转让其建设用地，而是先将该建设用地复垦为耕地后，再将其因复垦而获得的新增建设用地指标通过市场进行转让。在城乡建设用地增减平衡的思路下，我国一些地方进行了指标交易的有益探索，从而形成了一条从“宅基地换房”“增减挂钩”到地票交易的发展路径。

天津的“宅基地换房”是集体建设用地指标交易的初始探索。从2005年开始，按照国土资源部的要求，天津进行了以“迁村并点”为主要形式的挂钩试点工作，形成了独具特色的“宅基地换房”模式。但天津的“宅基地换房”探索一方面仍然是以政府为主导，农民获得的收益有限，另一方面还要求将被置换出来的建设用地指标与具体的地块捆绑，使其试点仍然只能局限于城市周边地区，而无力企及偏远地区的农村和农民。为此，一些地方开始探索城乡建设用地增减挂钩的做法。从浙江、四川等地开展的城乡建设用地增减挂钩试点的做法来看，城乡建设用地增减挂钩项目不再要求必须是在城市近郊进行，城乡用地指标的配置不仅突破了具体地块的限制，交易半径得到了有效延长；而且城乡建设用地增减挂钩模式还允许指标独立进行交易，并不依附于实施土地整理的远郊农村。这样一来，偏远农村土地的价值实现就获得了更大的空间。〔4〕但由于当前的“增减挂钩”政策依旧要求城乡建设用地增减挂钩项目的实施必须预先获得国土资源部的审批，且挂钩的建设用地指标也必须在项目区(主要是试点的省内)封闭流转和使用。这样一来，对于建设用地指标的需求方和供给方来讲，参与“增减挂钩”主体的自由程度仍然非常有限。

市场的发展需要进一步打破项目区的限制，并强化市场对指标价格形成的作用，为此，成渝两地的地票交易模式应运而生。所谓的地票并不是土地的“票据化”，也不是集体建设用地使用权本身的“票据化”，而是指集体建设用地经复垦和验收后所产生的“建设用地挂钩指标”的票据化。按照《重庆市地票管理办法》第2条的规定，地票是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地形成的在重庆农村土地交易所交易的建设用地指标。可见，所谓的地票其实是建设用地指标。用地指标的出现及其票据化、市场化实际上是与我国的土地管理制度相关联的。在我国，土地使用者占有、使用土地，尤其是建设用地，不仅需要取得该地块本身，而且在这之前还需要拥有相应的用地指标。详言之，农地的非农化使用需要同时满足土地利用规划和用地指标的双重约束：土地利用规划主要是基于土地用途管制的要求对土地利用做出的总体安排，其确定了某地区土地利用的总体规模和范围；用地指标则是按年度确定和分配的用地最大数量，其限制了土地利用的速度和具体步骤。在此制度背景下，要使不能交易的集体土地转变为可以交易的国有建设用地，用地指标就成了一个非常重要的前置条件。〔5〕而占用土地之前要求拥有用地指标的做法实际上是土地计划管理的产物，指标的票据化则无疑是在此引入了市场因素〔6〕，具有强烈的市场化导向。

近年来，兴于成渝的地票交易模式还在湖南、湖北、浙江、江苏、安徽、广东、山东等地获得推广，并获中央肯定。*2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》就专门提出要“按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、‘地票’等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。”2016年1月，中央一号文件再次指出：“完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，将指标交易收益用于改善农民生产生活条件。探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益。”当前，成渝两地的地票交易可以说是集体建设用地指标交易的高级阶段，但两地在具体的制度安排上仍存在一些差异，值得关注。

首先，在地票的内涵上，成都地票的含义要比重庆的更宽泛。成府发〔2010〕27号文件中所谓的地票其实包含了“耕地占补平衡指标”和“建设用地指标”两种类型。而重庆的地票交易则只包括后者。允许开展“耕地占补平衡指标”的交易可以解决大中城市占补平衡困难的矛盾，同时促进城乡统筹发展，因此从深化地票交易制度的改革角度来讲，地票交易应当包括“耕地占补平衡指标”的交易类型。〔7〕事实上，当前一些地方开展的地票交易也是这样认识的，比如《宣城市地票交易规则(试行)》第2条就规定，本规则所指地票包括绿票和红票两种。绿票即农用地转用计划指标和城乡建设用地增减挂钩周转指标，红票即耕地占补平衡指标。

其次，在地票的生产过程中，成都更加强调农民集体和农户的主体地位。按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》(渝府发〔2008〕127号)的规定，凡农户申请农村宅基地及其附属设施用地复垦，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料。2016年1月1日起施行的《重庆市地票管理办法》虽然取消了所在农村集体经济组织同意复垦的前置条件，但仍然要求在农户申请复垦时应当提供有合法稳定住所的证明材料。与此不同，按照成都的试点做法，农民集体和农户对于指标交易的启动、实施和收益分配等均有自主的权利，并且还规定，在地票项目申请批准后，农民集体或者农户可以直接持立项批复文件在农村产权交易所公开寻求投资者，或者以其他方式自行寻求投资者，以共同进行项目的开发；当农民集体或者农民委托其他主体复垦时，具体收益分配方法也由当事人自行协商确定。在此，成都政府将地票交易收益的分配完全交由农民集体和农民来实施，实现了地票交易的充分自主化。〔8〕相比之下，重庆地票交易的项目实施不仅前置条件较多，而且实施土地复垦的土地整治机构也较为单一，几乎都是由重庆市各级政府出资成立的。以最早生产地票、参与地票交易的江津为例，其地票的生产全部是由江津区人民政府出资成立的“重庆市江津区惠农土地开发整理有限责任公司”负责的，而该公司也是江津区政府的土地整理中心，承担了当地土地整理的职能。2014年5月19日，重庆市国土房管局印发的《重庆市农村建设用地复垦项目管理实施细则(试行)》(渝国土房管〔2014〕319号)第23条还明确规定，各区县根据县级人民政府规定的组织实施方式，确定项目工程实施组织单位。工程实施组织单位是指区县农村土地整治机构、乡镇政府或区县政府成立的国有单位。可见，在目前重庆的地票生产中，土地复垦的项目业主实际上多为区县的土地储备整治中心，而非作为集体建设用地的所有权人或使用权人。这一事实导致的一个直接后果就是重庆各级政府组建的土地整治机构“鸠占鹊巢”变成了当前地票交易的供给方，而宅基地的使用权人和所有权人却并未主导地票交易，进而使得作为宅基地使用权人的农民和所有权人的农民集体在土地整治成本、地票交易价格以及土地流转收益分配结构等环节的参与度都较低。〔9〕显然，这样的结果是与地票交易制度所追求的引入市场化运作机制，切实维护好和实现好农民土地权益目标相悖的。

再次，从交易的范围来看，重庆的地票交易突破了建设用地增减挂钩指标的县域限制，可以在整个重庆市范围内进行流转，由此为地票价值的充分发现提供了基础。相比之下，成都的地票交易主体仍然限定在成都市及其区县的农民，并未在四川全省获得自由流转的机会。另一方面，重庆虽然地票交易的范围要广，但却对地票交易的总量进行了控制①2008年的报道显示，重庆对农村集体建设用地指标交易总量实行计划调控，原则上每年度指标交易量不超过本年度国家下达的城市建设用地计划的20%。参见董建国《构建城乡统一的土地交易所管理机制》，《中国国土资源报》2008 年11月12日。但此后的相关报道却显示，原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。参见邓力《重庆开启农村土地“地票”交易》，《农民日报》2009年4月23日。，相比之下，成都就不仅没有对地票交易的数量进行限制，反而是为了满足地票的初始需求，允许政府可以以国家批准的规划建设用地规模为保证预先发行地票。

最后，在地票交易与国有土地出让市场的关系上，成渝两地的制度安排存在重大差异。在重庆，地票交易与国有土地使用权的出让市场之间并不直接挂钩。在国有土地使用权的出让中仍然采用缴纳保证金与地票的双轨模式。按照重庆的规定，地票承让方可以在重庆各区县寻找自己理想的建设用地，但该地块的出让还需要经过政府相关部门的认可，并进入土地交易中心进行公开竞价。在该地块的公开出让中，如果地票承让方竞购成功，则地票承让方获得该地块，并可以用地票价款冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费②参见《重庆农村土地交易所管理暂行办法》(渝府发〔2008〕127号)第27条。；但如果地票承让方在土地出让中竞购失败，则其只能要求返还地票价款，至于由此而导致的利息损失则仍要由地票承让方自行负担。与此不同，成都的地票交易却与国有土地的出让联系密切，并经历了从“持票准入”到“持票准用”的政策变迁。在“持票准用”的政策下，虽然不要求国有经营性建设用地使用权的竞买人必须持相应面积的《建设用地指标证书》，但仍然要求国有经营性建设用地使用权首次出让的竞得人必须持有相应面积的建设用地指标，才能签订《国有建设用地使用权出让合同》。可见，成都的地票交易与土地出让市场的衔接更为紧密。

此外，在收益分配上，成渝两地的规定也有一些差异。不过，需要指出的是，地票交易的实践仍在探索，因此成渝两地的地票制度在未来有相互借鉴，甚至是趋同的可能。成渝地票试点的趋同其实也是建立全国性地票交易市场的前提。

三、迎难而上：城乡统一建设用地市场构建的主要问题辨析

无论是农户自发的流转，抑或是集体经济组织主导的流转；也不论是建设用地的实物交易，抑或是建设用地的指标交易，目前的相关试点都已经在一定程度上打破了国家(地方政府)对建设用地市场的垄断，使农民及其集体在参与工业化和城市化的进程中从被动转向主动，为避免地方政府通过征收独占土地级差收益提供了空间。然而，现有的集体建设用地流转试点仍然存在一些突出的问题，与城乡统一建设用地市场的构建和城乡融合发展的目标尚有距离。

(一)是否允许宅基地使用权直接流转？

从数量上来看，宅基地是集体建设用地中的一个大项。据统计，在1996至2006年这10年间全国农村新增加的100万亩建设用地中，新增农民住宅用地就占了约80万亩〔10〕，比重巨大。因此推动集体建设用地的流转就不能无视宅基地使用权的流转问题。而纵观现有的实物交易模式，不难发现，现有的试点在关于宅基地使用权是否可以直接进行流转问题上的态度却存在重大分歧：上海、重庆、成都允许宅基地使用权流转③参见《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第9条；《成都市集体建设用地使用权流转管理办法》第2条，第31-34条；《关于上海市农村集体土地使用权流转的试点意见》之二、五。，但与此相反，以烟台、昆明等为代表的试点文件则明确禁止宅基地使用权流转。④参见《昆明市集体建设用地使用权流转管理办法》第8条；《烟台市集体建设用地使用权流转管理试行办法》第7条。尤其值得注意的是，即使是在十八届三中全会以后，我们的主流观点还是认为农村建设用地不能全部进入市场，进入市场的只能是所谓“经营性建设用地”，而宅基地使用权因为不是“经营性建设用地”，所以不能直接进入市场。⑤参见陈锡文《并非所有农村土地都可以入市》http://finance.cnr.cn/txcj/201312/t20131206_514329199.shtml；高富平《重启集体建设用地市场化改革的意义和制度需求》，《东方法学》2014年第6期；文贯中《用途管制要过滤的是市场失灵还是非国有土地的入市权？——与陈锡文先生商榷如何破除城乡二元结构》，《学术月刊》2014年第8期。2017年7月24日，国土资源部向国务院报送的《中华人民共和国土地管理法(修正案送审稿)》也仍然强调，只有符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，才能出让转让。与此类似，在现有的司法审判中，法院也通常会否定宅基地使用权转让合同的效力。*参见《北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》(京高法发〔2004〕391号)；许瑜华《论物权法出台后农村房屋买卖纠纷的司法抉择——以宅基地使用权之保障功能和效率功能的博弈为中心》，《上海审判实践》2008年第1期；王崇敏、张丽华《我国农村宅基地使用权流转的现状考察》，《河南省政法管理干部学院学报》2010年第1期。

在我国民法学界内部，就此问题也存在极大的分歧。一些学者认为应当赋予宅基地使用权自由转让的空间。比如，陈小君教授就曾指出，应当依法确立农村建设用地使用权流转制度，肯定农村建设用地使用权，包括农村宅基地使用权通过转让、抵押、出租、入股等方式流转的合法性，赋予其法律效力。〔11〕但也有部分学者持反对态度。比如，孟勤国教授就认为农村宅基地不得交易是农村宅基地分配制度的有机组成部分。〔12〕因为宅基地使用权之于农民具有身份属性，是其安身立命的物质基础，为了避免农民因贫穷而流离失所，宅基地使用权就不得抵押、转让或被强制执行。*参见孟勤国《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期；陈柏峰《农村宅基地限制交易的正当性》，《中国土地科学》2007年第4期；韩俊《土地制度改革要先立法后改革》，《中国党政干部论坛》2014年第9期。

我们认为，当前应当在立法上明确采取上海、重庆、成都等的做法，允许宅基地使用权的流转。不难发现，主张禁止宅基地使用权流转主要是以宅基地自身的特殊性出发来进行论证的。基于城乡土地所有权的二元结构，现有的宅基地使用权确实是基于特定的身份而无偿取得的，因此就难免带有社会福利与社会保障的色彩。〔13〕但能否仅仅依据宅基地使用权的社会福利性就可以证立其不得自由流转呢？换言之，作为农户独享之福利品的宅基地使用权是否就没有进入市场进行自由交易的资格呢？在我们看来，反对论者其实是误将宅基地使用权取得的身份限制与宅基地使用权本身的物权属性予以混淆。换言之，按照我国的现行法，宅基地使用权的取得的确是需要其主体具备一定的身份条件，但当某一农户依据其村民身份在本集体内部获得了宅基地使用权以后，则该宅基地使用权就具备了一般的物权属性，应当以允许流转为原则。正如无偿划拨的国有建设用地使用权在取得层面是受到严格限制的，但在满足一定条件时也仍然是允许流转的。因此从效益的角度而言，在权利的取得层面具有身份属性并不能否定其后续流转的资格，相反，一概的禁止流转必然会造成资源的浪费。

至于有论者提出，农户基于无偿方式取得的宅基地使用权不能进行流转，否则有违公平的问题，我们认为，农户无偿获得宅基地使用权是有特殊的历史和社会背景的。也就是说，我国现行立法之所以按照“一户一宅”的标准为农民无偿提供宅基地使用权，这实际上是由中华人民共和国成立以来我国经济、社会的特殊发展背景决定的：中华人民共和国成立后，在国家财力有限的条件下，工业优先发展战略使得长期以来我国实施的都是偏向城市的政策。特别是为了保障工业化和城市化的发展，甚至还通过严格的户籍管理制度、扭曲的生产要素价格政策、高度集中的计划经济体制等手段，在全社会形成了一套城乡分割的二元经济结构和管理体制，并通过这样的制度源源不断地将农村的资源和农民的财富输送转移到城市，服务于工业化的发展。〔14〕正是在这样的背景下，国家在很长一段历史时期不仅无法为农民提供平等的社会保障与就业机会，反倒借助农产品和工业品的价格剪刀差，以及农业税等各项制度安排从农村不断转移财富，从而为国家的工业化、城市化发展积累了巨大的物质基础和人力资本。*有论者形象地将其比喻为“抽水机”，参见国家土地督察成都局编《农村土地管理制度改革探索》，北京：中国大地出版社，2009年，59-60页。这样的城乡二元的政策安排必将导致相比于农村，城市在经济、社会等各项制度上都占尽优势——国家为城市居民提供了生产和生活的保障，但农民则被排除在国家的就业和社会保障之外。在国力有限的条件下，国家就只能通过为农民无偿提供土地来解决其生产(土地承包经营权)和生活(宅基地使用权)的基本需要。由此可见，从我国现行法的表面上来看，农户获得宅基地使用权确实是无偿的，但是作为一个整体的农民其实是为此付出了对价的，并且代价沉重。据学者的估算，中华人民共和国成立后农民为国家建设积累的资金至少就达1713万亿元。参见孔祥智、何安华《新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析》，《教学与研究》2009年第9期。因此，简单地以宅基地使用权取得的无偿属性来禁止其流转的理由是不能成立的。

另外，有论者还以宅基地使用权的社会保障属性来反对其自由流转，认为限制宅基地使用权的流转有利于维护农民的利益和社会的稳定。如前所述，现行的宅基地使用权制度确实为我国的农民提供了最基本的居住权利保障，起到了防范农民可能面对的不确定性风险的作用，进而让农村剩余劳动力没有后顾之忧，可以按照个人意愿自由流动，参与城市化、工业化的进程，并在就业发生困难时返乡居住，而不至于流离失所、无家可归。就此而言，我国现行的农村宅基地使用权制度确实是防范城市化和工业化不确定风险的一个稳定机制，有利于降低金融危机、经济萧条对经济体的冲击。〔15〕但需要指出的是，所谓社会保障权应当是指国家立法强制规定的，由国家和社会出面举办的，为面临生活困难的公民所给予的物质帮助，其在本质上属于国家和社会的一项公法义务。〔16〕也就是说，社会保障权的义务主体其实是国家，而非公民或集体自身，因此当前集体土地对其成员在事实上形成的生产与生活保障功能其实只是在我国的国家和社会无法为包括农民在内的全体公民提供一体化的社会保障背景下的一种替代措施，并不具有天然的正当性，并且此种社会保障的实际效果也多有不足。〔17〕因此，以社会保障为由限制宅基地的流转其实是不合理的，且有推卸政府义务之嫌。

另一方面，即使承认宅基地具有一定的风险化解功能，但风险的预防与处置问题也应当由农户自身进行判断。我们的立法不能越俎代庖，代替其进行风险判断，否则就极易出现道德上的诸多悖论。比如，当某一农户因为疾病或子女入学等经济情况而缺少资金时，我们基于风险预防和社会稳定的考虑而禁止其通过转让宅基地使用权来获得资金，那就更易诱发其去实施卖血、卖器官等更不道德的行为。其实，以社会保障论来禁止宅基地流转的论点大多基于将农民视为是“弱者”的判断而提出的，这里存在一个致命的自负。应予强调的是，所谓的“弱者”并非“弱智”，而严格限制农户处分宅基地的做法无异于是将所有的农民都视为准“禁治产人”，与现代法律的“理性人”假设是不符合的。换言之，在一个农民本身不断社会化的大背景下，我们首先要相信大多数农民的判断力——他们会权衡利弊，最终做出理性的选择。实际上，跟我国国情接近的越南在允许土地自由交易后，也并没有出现我们所担忧的土地兼并和农民流离失所的问题。*参见陶然、汪晖《中国农村土地改革的误区与进路》，http://www.ftchinese.com/story/001059786?full=y.

而且，如果一概禁止流转，则无疑会导致宅基地的闲置和浪费。有调查显示，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积约占10%—15%。〔18〕随着农村居民不断地向城市涌进，在城市和农村均有房屋和土地使用权的情况会更加普遍。很明显，如果不允许宅基地流转，那么农户是不会主动退出宅基地的，这就无疑会给我国下一阶段的城市化进程增加人地矛盾。基于上述考虑，所以我们认为，不能仅仅为了保护少数人的利益，而置大多数人的利益和土地资源的大量闲置这一重大公共利益于不顾，因此应当允许在农户自主自愿的基础上进行宅基地的自由流转。退一步讲，即使基于社会稳定的考虑而不允许农户随意转让宅基地，那么也应当采取和农村土地承包经营权流转相似的政策安排。即在农户有稳定居所时，允许其进行宅基地的转让，而不是一概禁止。事实上，如果将占农村建设用地总量80%的农村宅基地排除在可以合法流转的范围外*参见冯双生《我国农村宅基地置换中农民权益保护问题研究》，沈阳：辽宁大学，博士学位论文，2013年，1页。也有统计认为，农村的宅基地占整个集体建设用地的 70%。参见上海财经大学高等研究院《关于全面落实中共十八届三中全会精神切实推进土地资源配置市场化改革的建议》，《政策研究报告》2014年第5期。，那么剩下可以流转的集体建设用地其实是十分有限的，因此也就很难说有真正的集体建设用地流转市场和城乡统一建设用地市场的建立和发展。

此外，还有论者担心，如果允许宅基地向集体外流转，会造成宅基地使用权不再与农村集体的成员权联系在一起〔19〕，从而改变集体所有的性质。〔20〕的确，允许宅基地使用权对外自由流转可能会导致农村实际生活的成员与集体原有成员之间的分离，从而对集体所有权的存续基础产生影响。但从发展的眼光来看，绝对禁止集体成员转让其宅基地使用权的做法不仅在经济上有损效率，更是对农民自由权的限制，有碍农民市民化的进程。因此，可以考虑的方案是，在集体成员权股份化的前提下，对农民转让宅基地使用权设定一个期限，比如，当甲集体的农民成员A、B、C、D将其宅基地转让给E、F、G、H后。A、B、C、D仍然保有甲集体的成员权，只是其权利不再具体对应于具体的地块，而折合为集体资产的股份。如果在期限结束后，A已经完全成为市民，那么其成员权自动消失。此时虽然A转让给E的宅基地使用权到期，但基于房屋所有权的无期限性，因此仍由甲集体作为转让方，继续将该宅基地使用权转让给E。待甲集体的全体成员均变为市民，则该集体土地所有权也自动转变为国家所有权，由国家概括承受该集体的权利和义务，这样一来就不会出现有论者批评的改变集体所有性质的问题了。〔21〕

(二)是否允许在集体建设用地上进行商旅开发？

从需求角度上讲，集体建设用地的流转显然是为了满足工业化和城市化的用地用途。但考察现有的试点做法却不难发现，与城市国有建设用地不同，各地基本上都禁止以集体建设用地从事商品房的开发和建设。*参见《中山市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》第25条。也就是说，现有的地方试点大都要求集体建设用地只能用于工业建设，而不能用于城市商、住用地。*参见陶然、汪晖《中国新城镇化应走出当前改革误区》，http://www.ftchinese.com/story/001059638.由此可见，无论国家层面的政策如何推动集体建设用地流转，也无论各地的规范性文件怎样突破法律的限制性规定，但在不得将集体建设用地流转用于商品房等商业项目的开发和建设这一点上各地的做法却高度一致。

同为建设用地，为什么还要对集体建设用地与国有建设用地的具体用途进行区别对待呢？这里显然无法用耕地保护的理由进行解释。因为既然已经是建设用地了，那么流转之后究竟做何种具体的用途——是工业用地，还是商品房，还是娱乐用地，其实都与耕地保护没有关联了。因此现有试点的限制做法背后其实主要涉及的是土地收益的分配问题，或者说现有试点限制在集体建设用地上开发建设商品房的唯一目的就在于维护国家(主要是地方政府)在商品房、旅游、娱乐用地等高收益行业的垄断供地资格。因为相比于工业用地，地方政府经由商品房、娱乐用地的出让会获得更高的收益。以《2016中国国土资源公报》中的数据可知，2016年四季度末，全国105个主要监测城市综合地价、商服地价、住宅地价和工业地价分别为3826元/平方米、6937元/平方米、5918元/平方米和782元/平方米。据此测算，商业和住宅用地的价格分别是工业用地的8.9倍和7.6倍。其实，一些地方的政策也已经很明显地表现出地方政府试图垄断和独享这一巨额增值利益空间的目的。*比如，盐城就直接规定，对投资额在3000万以下的项目推荐使用集体建设用地，超过该投资额的原则上仍然直接使用国有土地或通过征收集体土地的方式实现供地。参见《盐城市集体建设用地使用权流转办法及盐城市集体建设用地使用权流转实施细则解读》之六。

尤其值得关注的是，地方政府基于土地收益最大化的考虑，而在国有建设用地出让时对工业用地和商业、住宅用地采取了截然不同的两种模式，即在工业用地上采取协议或定向挂牌的方式低价出让，宽松供地，但对商业和住宅用地却采取招、拍、挂的方式进行出让，从紧供地。这种差异化供地策略的直接结果就是：商业、住宅价格快速上升，而工业用地却可以仅以名义价格，甚至是所谓的“零地价”出让给投资者，由此导致城市的国有土地利用结构极不合理——工业用地比重过高，住宅、交通、环境绿化和第三产业用地比重偏低。〔22〕在此背景下，如果禁止集体建设用地进入商业、住宅用途，而仅限定于工业用途，则不仅不利于集体土地财产价值的实现，而且还会进一步诱发农民集体与地方政府竞相以廉价方式出售工业用地。农村大量崛起的“花园式工厂”问题，无疑会导致原本就利用效率偏低的我国工业用地陷入更为粗放的地步，影响土地的集约利用，浪费宝贵的土地资源。因此，从推动土地集约利用的角度而言，也应当允许在集体建设用地上进行商业开发，通过经济方式来促进土地的集约、高效利用。

如上所述，现有试点一方面限制了在数量上占据集体建设用地总量半数以上的宅基地的流转，从而缩限集体建设用地的供应数量；另一方面还严格限制在集体建设用地上进行商品房等高收益的商业开发项目，从而挤压了集体建设用地的获益空间。从上述两点综合来看，无疑都是在限制集体建设用地的流转，依旧维护了国家，尤其是地方政府通过征收方式获得高额土地级差收益的做法，而没有从根本上对现有的城乡二元土地市场进行变革，因此其成效必然有限。土地是农民集体的一项重要财产，在发展和壮大农村集体经济的过程中起着举足轻重的作用。而现有试点的不当管制和诸多限制为集体建设用地的直接入市设置了重重障碍，与“同等入市、同地同权”的要求相距甚远〔23〕，严重阻碍了农村集体土地价值的实现，不利于农民集体作为所有者的地位的实现，同时也与十八届三中全会提出的“赋予农民更多财产权利”和十九大报告中提出的“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的要求不相符合，理当改变。

(三)是否允许指标(地票)进行跨区域交易？

虽然指标(地票)交易试点已经在很多地区获得推广，但当前的指标交易主要在各试点内部封闭进行，只有少数试点允许跨区县交易。比如，国务院就曾专门要求重庆的地票交易制度“封闭运行、暂不推广”。

短期来看，考虑到指标交易制度的不甚完善，因此在试点初期采取“封闭运行、暂不推广”的做法是可以理解的。但在指标交易制度不断完善以后，仍然将其局限于某一地区显然是与指标交易制度所内含的市场化导向相违背的。市场的发展和深化势必会要求指标交易要突破地区限制，从而最终形成全国性的指标交易市场。

从理论上讲，指标交易制度之所以能够出现的前提就是我国城乡建设用地资源配置上的严重失衡：城市建设用地紧张，但农村建设用地却浪费严重。显然，指标交易制度产生的这一前提并非独为某一地区才具备。调查显示：目前我国农村居民点用地为2.48亿亩，占全国建设用地的51%，而且，农村建设用地利用效率低，人均居民点用地高达229平方米，“散、乱、空”现象比较普遍。*参见周怀龙《坚持正确方向严格规范管理——国土资源部有关部门负责人就国务院〈通知〉答记者问》，《中国国土资源报》2011年4月6日。因此通过土地整治来获得用地指标，并在全国范围内进行配置有其现实价值。另一方面，从长远来看，通过占用耕地来满足我国工业化、城市化建设的需要也必定是无法持续的。特别是在中央反复强调确保18亿亩耕地红线的前提下，因为工业化、城市化而新增的建设用地缺口，显然就只能依靠内部挖潜了。事实上，中央也反复强调，要严控建设用地增量，盘活建设用地存量。在此背景下，通过复垦富余的集体建设用地而获得用地指标就成为优化城乡土地资源的重要路径。换言之，通过以农村集体建设用地，而不是耕地来满足我国未来工业化、城市化的需求不仅必要，而且可行。

同时，将指标交易的范围局限于某一个地区也会影响指标市场的活跃程度，进而不利于指标价值的充分发现。我们知道，指标交易背后的经济机理在于将土地价值偏低的农村集体建设用地的发展权利通过市场途径置换到土地价值更高的其他地区。然而，一个明显的事实就是，当前我国土地增值的空间主要还不是在一个市域范围之内的农村和城市之间，更在于内地和沿海之间、小城镇和大城市之间。质言之，我国目前不仅存在城乡差距，更有东西差距的问题。有研究表明，我国各省建设用地边际产出存在显著差异，广东省最高，宁夏回族自治区最低，相差已达8.9倍。从东中西部地区来看，边际产出超过1000万元/公顷的省份有12个，其中东部地区占7个，东部地区的新增建设用地边际产出最高，平均值为1452.05万元/公顷，是西部地区的2倍多。*参见孟娜《地方政府建设用地指标管理创新实践研究》，南京：南京农业大学，硕士学位论文，2012年，25-29页。但目前的指标交易制度却都只能实现某一地区内部的城市反哺农村。这样的做法不仅对未开展指标交易试点地区的农村和农民不公平，因为他们无法借由指标交易获得增值收益，而且对于试点地区的农村和农民也有不公，因为地域限制实际上也制约了指标的增值空间。比如，浙江省嘉善县天凝镇的100亩城乡建设用地增减挂钩节余指标的交易单价甚至达到了100万元/亩*参见陈新、严津津《嘉兴市首例城乡建设用地增减挂钩节余指标成功交易有效破解农村土地整治资金瓶颈》，《嘉兴日报》2015年1月3日。，明显高于成渝地区的地票价格水平。可见，允许跨省的指标交易，并逐步建立全国性的指标交易中心，不仅可以最大限度地发现用地指标的真实价值，而且还有助于实现土地资源在全国范围的优化配置〔24〕，其结果对东西部地区均有益处，属于增量改革，值得探索。

四、结论

十九大报告明确提出了乡村振兴战略，这是促进我国农业发展、农村繁荣、农民增收，解决“三农问题”的重要举措。而三农问题的核心是土地问题，但我国现有的建设用地市场却存在严重的城乡差别待遇，农村集体建设用地的一、二级市场并未获得真正发展，建设用地市场仍由地方政府垄断。上述政策不仅导致城乡土地资源的大量浪费，而且也有损农村土地价值的有效实现，不利于农民增收和乡村振兴。因此，当前实施乡村振兴战略的关键就是要沿着《宪法》第10条所确立的“土地使用权”商品化、市场化的思路，积极推动集体建设用地的流转，构建城乡统一的建设用地市场。

基于城乡融合、地利共享的要求，当前集体建设用地的市场化改革和城乡统一建设用地市场的构建需要着重从实物和指标两个模式入手：在实物交易上，应当放开宅基地使用权流转的限制；放松集体建设用地的使用管制，在符合规划的前提下允许在集体建设用地上建设公租房、商品房，进行商旅开发。在指标交易上，应当进一步扩大试点范围，逐步构建全国统一的指标(地票)交易市场，为指标价值的充分发现提供平台。

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