周东华+兰自力

摘要：通过对我国公共体育服务财政政策法规发展脉络的梳理，指出我国不同地区公共体育服务财政法规政策实施过程出现的各地财政能力不均衡、财政投入不均衡、项目财政支出不均衡和体育设施建设投入不均衡的现象，并分析公共体育服务财政政策法规颁布后的政策执行现状，同时从横向和纵向分析财政政策的执行效果，并从政策颁布者层面、政策执行者层面以及公众认识层面进行原因剖析且提出对策建议，为公共体育服务财政政策的有效实施提供决策依据。

关键词：公共体育服务；财政政策法规；现状；对策

中图分类号：G80-051文献标识码：A文章编号：1006-2076（2017）06-0031-06

Abstract：This article listed the fiscal policies and regulations of public sports service in different periods， pointing out the situation of financial regulation and policy implementation of public sports service in different areas， such as unbalanced fiscal capacity， unbalanced financial investment， unbalanced fiscal expenditure and unbalanced sports facilities construction investment； further， it analyzed the present situation of public sports service fiscal policies and regulations and fiscal policy effect from the horizontal and vertical sides. Finally， it finds out the reasons and gives suggestions， in order to provide policy reference for the public sports service.

Key words：public sports service； fiscal policy and law； situation； strategy

1. School of P.E.， Wuhan Business University， Wuhan 430056， Hubei， China； 2. Institute of Sports Economics and Management， Hubei University of Economics， Wuhan 430205， Hubei， China稳定的财政保障是我国体育事业可持续协调发展的重要条件。改革开放以来，我国颁布了一系列有关体育事业发展的法律法规，为体育事业的发展提供了政策支持。如1995年我国颁布的《中华人民共和国体育法》明确规定了政府在体育事业发展中的责任，并为制定和完善体育公共財政政策提供了法律依据。

那么我国的公共体育服务财政政策法规经历了怎样的发展历程，执行现状怎样，实施效果如何，存在怎样的问题，又该如何完善，本文将一一探讨。

1我国公共体育服务财政政策法规发展脉络

本研究中的公共体育服务财政政策法规是指国家向社会提供公共体育服务的财政工作指导原则， 主要包括：公共体育服务财政政策的总体思路、公共体育服务财政政策的主体框架、公共体育服务财政政策各项具体的规定和办法，如财政投入、转移支付、监督、评价和保障等的政策文件等。

查阅并分析相关文献，对我国改革开放以来的与公共体育服务相关的主要财政政策法规梳理如下（见表1）。

山东体育学院学报第33卷第6期2017年12月 周东华，等我国公共体育服务财政政策法规发展脉络、执行现状及对策研究No.6 2017表1改革开放以来公共体育服务财政政策法规时间名称主要内容1978 年- 1992 年《关于充分发挥体育场地使用效率的通知》国家在加大体育事业财政投入的同时，鼓励体育事业单位逐步实行“以体为主，多种经营”模式。1993年《体育事业单位财务管理办法》该办法根据体育单位的不同特点和收支情况，分别实行全额预算管理、差额预算管理、自收自支管理及企业管理。1995年《中华人民共和国体育法》规定政府要逐步增加对体育事业的投入。县级以上各级人民政府应当将体育事业经费、体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入。1997年《体育事业单位财务制度》

《体育事业单位财务管理办法》是现阶段我国规范体育事业单位财务行为的法规性文件。2000年《中华人民共和国招标投标法》我国第一部全面系统地规范招标投标活动、用以调整在招标投标过程中产生的各种关系的法律，这使我国公共采购管理有法可依，公共采购开始朝着法制化发展。2000年《中国体育彩票全民健身工程管理暂行规定》提出体育彩票公益金将作为启动资金捐赠给城市和乡村，为建设公益性体育场地设施提供资金支持。2003年《中华人民共和国政府采购法》对提高政府采购资金的利用效率等做出了专门性的规定，共同制约着政府购买公共服务的行为，包括对公共体育服务的购买。2003年《公共文化体育设施条例》对少数民族地区、边远贫困地区和农村地区的公共文化体育设施的建设予以扶持；各级人民政府举办的公共文化体育设施的建设、维修、管理资金，应当列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算。2006年《体育事业“十一五”规划》

《中共中央关于建设社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要健全公共财政体制，调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，包括公共体育服务。2006年《关于实施农民体育健身工程的意见》指出要扩大公共财政覆盖农村的范围，逐步缩小城乡间体育公共服务差距，农民体育健身工程是一项政府工程，要保证扶持资金和配备的器材及时到位。2007 年《“十一五”农民体育健身工程建设规划》该办法根据体育单位的不同特点和收支情况，分别实行全额预算管理、差额预算管理、自收自支管理及企业管理。2007年《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》把义务教育阶段学生健康体检的费用纳入义务教育经费保障机制，其他学生由省级政府制定统一的费用标准和解决办法。2009年《全民健身条例》县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入。 2011年《全民健身计划2011-2015年》提出要形成覆盖城乡比较健全的“全民健身公共服务体系”，全民健身活动得到了财政上的支持。2012年《“十二五”公共体育设施建设规划》中央和地方政府表示将加大对公共体育设施建设的投入，加快改善城乡公共体育设施。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，促使体育管理部门加快购买公共体育服务的改革进程。2013年《中央集中彩票公益金支持体育事业专项资金管理办法》规定彩票公益金补助范围包括群众体育和竞技体育，其中用于群众体育的比例不低于70%。2016年全民健身计划（2016-2020年）加大资金投入与保障。建立多元化资金筹集机制，优化投融资引导政策，推动落实财税等各项优惠政策。县级以上地方人民政府应当将全民健身工作相关经费纳入财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加对全民健身的投入。2016年《体育发展“十三五”规划》明确指出加快建设水平较高、内容完备、惠及全民的基本公共体育服务体系，逐步推动基本公共体育服务在地域、城乡和人群间的均等化，鼓励有条件的省市设立体育发展专项资金，对符合条件的企业及社会组织给予项目补助、贷款贴息和奖励；引导已设立体育发展专项资金的省市进一步优化资金使用方向，创新资金使用方式，提高资金使用效益。政府引导，设立由社会资本筹资的中国体育产业投资基金。2016年《中华人民共和国公共文化服务保障法》要求国务院和地方各级人民政府应当根据公共文化服务的事权和支出责任，将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金。国家鼓励社会资本依法投入公共文化服务，拓宽公共文化服务资金来源渠道。2017年《“十三五”公共体育普及工程实施方案（中央预算内投资）项目和资金管理办法》要求认真做好项目前期准备工作，加强对《实施方案》的监督检查，确保建设质量，提高资金使用效益，适时开展评估工作。从表1的梳理可以看出， 从中央、国务院到国家体育总局、财政局、发改委等各部门都对体育事业、全民健身给予积极的财政政策法规的支持和保障，且对公共体育服务的财政资助范围越来越广、力度越来越大，筹资方式多样化，法规政策也越来越科学化、具体化和法制化。endprint

特别是1995年的《中华人民共和国体育法》，这一政策的出台不仅填补了国家立法的一项空白，而且标志着中国体育工作开始进入依法行政、以法治体的新阶段，这是新中国体育事业发展的一座里程碑，标志着体育工作有了一个根本大法。

以及2009年的《全民健身条例》以立法的形式明确了各级政府在全民健身事业中的责任，体现了我国政府履行体育公共服务职能、服务大众、改善民生的执政理念，保障了我国基于城市社区和农村乡镇的草根体育的发展，尤其是财政资金的保障。

除了法律法规对体育事业的财政保障给予政策支持外，党和政府还发布了一系列文件对我国体育事业的发展提供制度保障。

从我国出台的一系列公共体育服务财政政策法规可以看出， 公共体育服务逐步得到国家的重视，同时在财政政策上的扶持力度不断加大，财政投入的渠道不断扩大和灵活化，并通过立法的形式保障其顺利实施。

2我国公共体育服务财政政策法规存在的问题

随着一系列体育政策的出台，我国公共体育事业发展迅速，但公共体育服务财政政策区域间也存在着差异。

2.1财政政策执行能力上的不均衡

东中西部地区的公共体育服务财政政策执行能力不均衡。有研究表明，从人均财政收入、政府财政自给能力、省政府网站建设绩效评估方面，东部地区人均财政收入明显高于中西部地区，上海的人均财政收入近乎是中西部地区省份的8倍之多。政府财政自给率也是呈现从东部向西部递减的趋势，东部部分省份的政府自给率达到了中西部部分省份的10倍之多。而从各省级政府网站的各项评估指标上看，中西部地区在政务公开内容广度、办事类和公众参与类内容公开范围等“公共服务”方面严重滞后于东部地区。财政实力的差距，导致在公共体育服务上的财政执行力度也有很大差异。经济发达地区公共体育服务财政政策法规执行比较到位，经济欠发达和不发达地区不能完全按照财政政策法规要求执行。

2.2财政投入的不均衡

东西部地区公共体育服务的财政投入力度差距较大。从表2可以看出，东部地区的公共体育财政支出无论是总量还是人均都远高于中、西部地区，且随着国家财政对西部的支持以及西部人口基数少的原因，中部人均公共体育财政支出甚至低于西部地区。

2.3不同体育项目财政支出的不均衡

东中西部财政支出在競技体育和群众体育领域的支出也存在明显差别。从表3可以看出，东中西部地区省市在竞技体育领域的财政支出都明显高于群众体育领域的支出，竞技体育支出竟然达到了几十倍甚至上百倍，而东部地区在竞技体育领域的支出更是大大高于群众体育领域的支出。如此巨大的差异，致使我国群众体育发展滞后，群众性体育公共服务严重不足，群众对政府的满意度不高。

2.4公共体育服务设施建设成果的不均衡

2011-2013年全国共建设农民体育健身工程、乡镇体育健身工程、全民健身活动中心（含雪炭工程）、体育公园、健身广场、户外营地、健身步道、健身路径工程、社区多功能运动场等各类公共体育设施267 280（个、条），配建健身路径器材1 370 910件。全国共增加公共体育设施面积56 602万平方米，人均增加约0.4平方米。其中，东中部的建设成果大部分都高于西部，从表4可以看出2011年到2013年东中西部各类公共体育设施建设的具体状况。

东中西部地区体育场地的建设数量、场地面积、人均场地面积等方面，东部建设效果最好， 其次是西部地区，中部地区甚至落后于西部地区（见表5）。

3我国公共体育服务财政政策执行效果

3.1从横向看公共体育服务财政政策执行效果

我国公共体育服务财政投入虽然总量逐年稳步增加，但是总量投入不足而且区域分布不均匀，财政投入较多的主要地域为东部中部，西部较少，而在东部与中部，又偏向东部地区，从图12011年到2013年东中西部财政投入经费可以看出。东部中部地区各类公共体育设施建设投入明显大于西部。这种不公平与不均衡不仅表现在东中西部地区上，也体现在城乡差异上。

[根据《群众体育蓝皮书》（2014年）整理]。3.2从纵向看中央到地方公共体育服务财政政策执行效果

随着人们体育需求日益增长，国家对体育公共服务的财政投入力度也加大了。《群众体育蓝皮书》中提到，各级政府将全民健身经费纳入财政预算的覆盖率逐年提高，2013年省级层面纳入率为100%，与上年持平；地（市）级层面为98.8%，比上年提高0.2个百分点；县级层面为95%，比上年提高13个百分点。从中央到地方的财政预算覆盖率见表6，从省级到地级再到县级财政预算覆盖率逐步降低，说明地方对中央政策执行效率不够。

综上所述，我国公共体育服务财政政策对各地的公共体育服务财政投入逐年加大，将公共体育服务经费纳入财政预算覆盖率提高，人们体育需求得到了一定的满足，但东、中、西部地区公共体育财政投入不平衡，财政政策执行不到位，城、乡投入不平衡，公共体育服务资源利用率低。

4公共体育服务财政法规政策执行不力原因分析

4.1从政策颁布者层面来看

4.1.1财政政策法规不够完善，操作性不强

政策的科学与否是政策能否得到有效执行至关重要的因素，而政策的科学性又包含很多影响因素，例如政策的可执行性、可操作性、用词准确度等。例如“重视老年人与妇女的体质与健康问题，积极支持他们参加体育健身活动”“积极为知识分子创造健身条件”（《全民健身计划纲要》）里有许多类似“支持”“积极”“鼓励”等可选择执行强度的词语，各个地区地方政府便会根据自身的喜好采取不同强度的措施，甚至有些地方政府利用“文字漏洞”不执行政策，这样使政策缺乏可执行性，难以落实。

4.1.2政策制定者缺乏权威性

政策的权威性就是政策对于政策执行者和政策对象具有强制性的约束力，要求人们按照政策规范自己的行为。政府颁布的文件、政策或计划等缺乏权威性，因此给了地方执行者曲解、钻空子的机会。政策的权威性一般指制定者地位和级别的高低，级别越高权威性越大的制定者对下一级执行者的支配性越强。例如，截至2014年2月“三纳入”在地（市）级的总体覆盖率接近97%，区（县）级总体覆盖率接近93%，2013年全国地方用于全民健身的费用比2012年增长88.91%，其中，财政拨款105.72亿元，比2012年增长192.04%。该政策能得到有效的执行与落实最重要的就在于“三纳入”政策是由国务院颁布的，对于政策在实施过程中有很大的推动作用。endprint

4.2从政策执行者层面来看

4.2.1政绩导向下地方官员对公共体育服务重视不够

公共体育服务财政政策在实施过程中存在效率不高的情况。政策颁布之后最重要的步骤就是执行，如果没有有效力的执行，一项政策就失去其本身的意义。在“举国体制”的影响下，发展体育事业重心偏向竞技体育，将大量资金、人员优先投入竞技体育，许多地方政府官员的升迁与运动员所获得金牌数量挂钩，导致地方官员产生“重竞技，轻体育”的观念。受“锦标主义”的影响，地方政府与中央政府产生了利益的分割性，中央政府考虑的是整体国民的体育需求利益，而地方政府则心系自身政绩。政绩导向下， 作为理性“经济人”的地方官员只看到了竞技体育在我国体育事业发展中所占的分量，而忽视了公共体育服务发展是未来体育事业发展的重要方向。

4.2.2地方政府办事能力受制，事权过多，财权较弱

中国经济发展水平差别大，经济欠发达地区的人力、物力、财力有所欠缺，基层体育部门支持公共体育服务能力被上一级政府约束。主要是分税制的改革，使地方财权较弱，尤其是中西部地区，事权过重、事权与财权的不对称导致地方对于不能立马见成效的公共体育服务积极性不高。

4.2.3公共体育服务人力资源缺乏

再好的政策，都需要一定的人力来执行才能显现效果，而目前我国公共体育服务的终端执行者—社会体育指导员严重缺乏，尤其是在农村地区。据调查，2011年我国人口总数达到13.4735亿，社会体育指导员数量65万，相当于2 000个人只有1个社会体育指导员为他们提供服务，这其中还包括一部分社会体育指导员并未从事公共体育服务，社会体育指导员的数量不能满足公共体育服务发展的需求。而公共体育服务一般只是提供健身器材、场所，缺乏社会体育指导员的专业组织与指导，人们对公共体育服务的满意度与认可度不高。政府花了钱，民众没感觉。

4.3从政策受众层面来看

4.3.1民众体育意识缺乏

一项政策的受众反应体现了一项政策的成功与否。受众的反应又受多个因素的影响，例如公民的体育意识、体育科学知识等。经济落后的地区居民体育意识十分匮乏，虽然一部分人对体育有了解，但大多停留在简单地认为体育就是跑跑跳跳这一层次上，没有认识到体育是一种以身体活动为手段促进人的全面发展的活动。

4.3.2公共体育服务利用率低、公众满意度低

根据很多学者的调查研究发现，很多地区公共体育服务设施、器材、场地无人利用，基本成了摆设，体育健康宣传的缺失、体育指导员的缺乏以及民众自身对体育锻炼的重要性认识不足等，导致公共体育服务利用率不高，服务质量不高，民众普遍对公共体育服务不是很满意。

5改进公共体育服务财政法规政策执行现状的对策

5.1持续提高中央财政投入，改进转移支付方式

有心去执行政策却缺乏必要的资源就像“巧妇难为无米之炊”，“我国转移支付体系主要由一般性转移支付和专项转移支付组成，前者主要是平衡地域差异，实现均等化，受助政府具有自主使用资金的权利”。可以采用一般性转移支付，在对被转移地实地调查的基础上，将资金用于对地区公共健身资源的购买，对健身指导员的聘请以及组织开展趣味性、参与度高的群众性体育赛事，但要注意对一般性转移支付的资金后期去向及用度进行监督。

5.2提高政策科学性， 完善法律制度

提高政策权威性就要减少文件中表意模糊、模棱两可的词语，增加强制性、发号施令的词语，提高制定者对执行者的支配意识，增加量化标准，以便下一级部门完成任务和对政策执行情况的检查；在政策和文件中，提出落到实处的条款和具体可执行的方案，避免政策和文件的空洞。国务院等高级权威政府加大对公共体育服务建设的支持，出台相应政策完善公共体育服务建设。加快公共体育服务保障法的制定、落实与实施，以法律的形式形成主要约束力，在各种政策、规范、制度方面给予大力支持，最终实现基本公共体育服务的标准化和均衡化，推进公共体育服务的稳定发展。

5.3提高公民体育参与意识

培养公民的体育参与意识要从娃娃抓起，从小学教育开始加大体育科学知识的传播，培养“终身体育”的意识，同时加强体育教师专业队伍的建設，提高中小学体育教师的体育专业知识；在居民委员会或小区的宣传栏上加大体育科学知识的宣传力度；地方政府多举办公益性的体育讲座。用科学的知识武装头脑，才能提高公民参与的深度与广度，增强政策的可接受性与可执行性。

5.4平衡地区差异

首先最重要的是保证中央财政继续加大投入，在东、中、西部现有的财政投入情况下，投入比例要向西部倾斜；其次要促进公共体育服务财政资金来源的多元化，吸引社会资源资金对中、西部的支持尤其是横向支持，从而实现东、中、西部地区公共体育服务均等化发展。

5.5加强地方政府官员体育意识

多开展“个人利益与国家利益”或“为人民服务”为主题的会议，厘清个体与整体的关系，提升官员自身的思想觉悟，避免只顾自身利益的狭隘人生观，建设服务型政府；要让地方官员认识到健康权也是每个公民应享有的基本权利；在任命地方官员时应注意考察与审核，加强政府工作人员人力资源队伍的建设；政府要建立完整的绩效考核体系，不能仅仅将金牌数量与政绩挂钩，还应将群众体育发展状况、公民满意度等纳入考核体系。

5.6提高社会体育指导员等专业人员的利用率

政府应完善或出台相关政策和规定加大对社会体育指导员发展的支持力度，增加相关经费支持，提高薪酬待遇；增强体育行政部门对社会体育指导员工作的推荐力度，让社会体育指导员有事可做；将每个地级市体校的专业人员合理利用起来，组织其参加社会体育指导员资格考试，合理分配到地方；中、小学的体育教师资源也可以利用起来，利用周末或没课的时间对居民进行社会体育指导，从而提高政策法规的终端执行力。endprint

5.7建立健全财政监督机制

许多政府财政支出、投入情况在官网上都很难找到具体的数据，没有做到公开、透明，因此，第一步就是要建立公开机制，将财政投入、支出定期在公告或网上公布。公布之后，可以开通“市民信箱”或“网上服务平台”接受大家监督，建立第三方监督机制，仅仅民间监督是远远不够的，中央政府应不定期派遣专员小组暗访调查，追踪体育公共服务项目财政拨款是否做到专款专用等。

5.8完善中央财权和地方事权的合理分配机制

公共体育服务是中央和地方政府共有的事权，所以，公共体育服务应该依据其目标和具体任务，由中央政府和地方各级政府或者上下级政府共同承担财政保障责任，确定各级政府的事权和责任，并结合具体情况对地方政府履行公共体育服务的职责做出明确规定。依据权力与责任明确公共体育服务事权，依据政府行政事权划分财政支出的范围，依据事权财权对称性划分政府分级责任。以财政权力与公共服务事权对等为原则，科学合理制定财政分担比例和服务标准。

6结束语

公共体育服务作为一种公共产品，旨在满足人们的体育需求，丰富人们的业余生活，提高生活质量，改善身体健康状况，但目前我国公共体育服务财政政策方面存在地区差异、城乡差异等问题。因此，要从政府的财政能力、扶持力度等方面进行改善，还要加强地方政府官员、公民体育意识的宣传和重视建设，各级政府及地方相关部门关注公众对公共体育服务的需求，以制定更为有效的公共体育服务财政法规政策。

参考文献：

[1]花楷.我国体育公共服务财政政策研究[D].武汉：武汉体育学院，2014.

[2]俞丽萍.体育公共服务均等化的财政分析[J]. 体育文化导刊，2012（9）.

[3]卢志成.政府体育公共财政支出政策公平研究[J]. 体育科学， 2014， 34（8）：3-12.

[4]刘丽娜，李俊杰.基于省域视角的我国东中西部地区体育竞争力比较研究[J].山东体育学院学报，2015（1）：19-24.

[5]任程芳.《全民健身计划纲要》实施成效的历史审视[D].南昌：江西师范大学，2011.

[6]郑峰磊.政策权威性弱化大的对策分析[J].价值工程，2010，29（30）：87-87.

[7]冯建中.贯彻落实是关键——冯建中局长在2012年全国群众体育工作會议的总结讲话[J].新体育：社会体育指导员，2012（1）：24-25.

[8]侯杰，白健华.论社会体育指导员产业化的必要性[J].人民论坛： 中旬刊， 2011（4）.

[9]李然，任保国.打赢脱贫攻坚战进程中保障农村贫困农民享有体育公共服务权益的研究[J].山东体育学院学报，2016（1）：23-28.

[10]花楷，兰自力，刘志云.我国体育公共服务财政投入现状、问题与对策[J].天津体育学院学报，2014，29（6）：473-477.

[11]兰自力，曹可强，骆映.基于事权划分的公共体育服务财政保障[J].体育学刊，2016， 23（6）：35-40.第33卷第6期2017年12月山东体育学院学报Journal of Shandong Sport UniversityVol.33 No.6December 2017endprint