刘明君， 李娟娟

(三峡大学 马克思主义学院， 湖北 宜昌 443002)

2014年7月16日，中共中央办公厅、国务院正式下发《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》[1]和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》[2]，全国公车改革正式启动。此次改革是全面深化改革的关键一环，也是一次深刻的利益调整。改革前期进行了大量的调研，从政策制定、方案选择和改革步骤上都做了充分的预估和评判，可见中央治理沉疴的决心。从实际取得的效果来看，改革之风势如破竹，中央率先行动，各地积极响应，上行下效，改革实施4年以来，成效显著。但只要是改革就难免触及一些人的利益，基层政府在改革实施过程中也遇到了一些困难和问题亟待解决。这表明，此次改革已经触及了深层次的利益调整，习近平总书记曾说：“改革再难也要向前推进，敢于担当，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。”[3]无论如何，公务用车改革只可前进不可后退，困难是暂时的，相信在党中央的正确领导和科学指导下，中国公务用车改革未来的道路一定会越走越宽阔。

一、进一步推进公务用车改革的必要性分析

1.公车腐败现象突出，严重影响党的形象

车改前，我国公务用车采用分散式管理，各个单位和部门自行配备管理公务用车，这种管理模式运行简单，便于各单位及时高效调配车辆开展工作，但需要各单位和部门有高度的管理自觉性，一旦管理缺位，就会出现公车私用、公车特权、超标超编配备公车、超额超费公车支出等公车腐败现象。因为之前国家并没有对公车的系统管理体制，各地公车腐败现象十分突出，人民群众反映十分强烈。根据国家发改委的调研，长期以来，公车使用存在“三三制”的说法，即办公事占三分之一，领导干部及亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一。原本方便工作的公车成了各种腐败行为的挡箭牌，长此以往，党和政府的形象受到严重影响。

2.领导专车彰显特权，脱离群众失去民心

建国之初，国家实行公车配备的初衷是为了方便履行公务，提高办事效率，但随着社会主义市场机制的逐渐完善，公权力的运行方式逐渐改变，原有的公务用车制度与建设服务型政府的目标开始出现矛盾。由于各级公车管理和监管的缺位，公车的使用逐渐异化为彰显特权的专车。在信息发达的今天，随着社会上各种领导专车耀武扬威、欺压群众的丑闻事件被无限放大，最终带来民心的流失。执政党最大的危险是脱离群众，公车的滥用就是这一危险的切实体现，如果领导干部习惯高高在上的姿态，搞特殊、搞特权、搞享受，就会拉开同人民群众的联系，党群干群关系只会越来越疏远。俞可平认为，现在最危险的不仅仅是贪钱的腐败，官员的特权更让人担心，由特权导致的腐败是一种制度性的腐败，会带来治理危机，如果久治不愈，就会引发民众对执政党的普遍不信任，从而导致执政危机[4]。

3.公车消费浪费惊人，各级财政不堪重负

公车改革之前，各级各部门公车消费主要由以下几方面费用构成：一是公车采购费用。改革前虽然国家和地方有一些关于车辆采购标准的文件出台，但各地违规采购的现象比比皆是，正常情况下采购一台车的费用大概在10-20万元，而违规采购的情况下则没有上限，以至于常有国家级贫困地区违规采购豪车的新闻见诸报端。二是公车运行维护费用。正常开支主要是保险、日常维修保养及公务出行时产生的通行、加油、停车等费用，因财务报账手续把关不严，这块费用常常是公车司机和个别公车管理人员拿回扣、违规报销的肥肉，甚至会出现一辆公车一年换四十次轮胎的奇闻，每年大量的国家财政资金通过公车腐败黑洞流向个人、企业手中。三是司机工资福利待遇费用。改革前，各单位公车司机大致可分为两类，一类是拥有机关事业单位编制的工勤人员，其工资福利待遇由国家财政负担，另一类是与单位签订劳动合同的临时聘用人员，这类人员工资由单位自筹。总的来说，一辆公务用车每年正常的运行成本在6-10万之间，个别地方甚至超过10万元，地方公务用车消费占财政支出的比例在6%-12%之间。各级政府每年都要投入大量的公共资金用于公务用车，造成了严重的财政负担。

公车改革已被公车腐败问题倒逼到了关键时刻，推行有效的公车改革势在必行。从更深层次来说，公车改革的本质是要改变领导干部的特权观，只有消除了领导干部的公车特权观念，公车才有可能回归原本应承担的职能，为公务使用而存在，此时领导干部才会回到人民公仆的角色中去，脚踏实地为人民做事。

2014年7月16日，《中央和国家机关公务用车制度改革方案》和《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》正式发布，公车改革的顶层设计由此确立，全国公车改革全面推开，此次车改也被外界称为史上最严厉车改。

方案规定，取消一般公务用车，保留必要的执法执勤、机要通信、应急、特种专业技术用车和按规定配备的其他车辆。中央和国家机关每一单位可保留5辆以内的机要通信、应急用车。《方案》中还明确规定，建立明确的公车补贴标准，行政区域内普通公务员出行方式由公务人员自行选择，可通过公交、出租车、公车服务中心租车、私车公用等社会化途径予以解决。在确保节支的大前提下，可适度发放公务交通补贴。具体补贴标准分为以下三档：中央和国家机关司局级每人每月1300元，处级每人每月800元，科级及以下每人每月500元。边远少数民族地区、其他边远地区的补贴标准不得高于中央和国家机关标准的150%，一般地区不高于130%，同一省(自治区、直辖市)内不同地区补贴标准差距不得超过20%。为确保本轮车改成功，两个车改文件提出了“六个不得”要求：不得以特殊用途等理由变相超编制、超标准配备公务用车;不得以任何方式换用、借用、占用下属单位或者其他单位和个人的车辆;不得接受企事业单位和个人赠送的车辆;不得以任何理由违反用途使用或固定给个人使用执法执勤、机要通信等公务用车;不得以交通补贴名义变相发放福利;公务人员不得既领取公务交通补贴又违规乘坐公务用车。

此次车改方案还规定了改革时间表，按照从中央到地方的顺序，分别于2014、2015年完成改革，力争用2至3年时间全面完成全国公车改革。

二、基层政府公务用车改革的成效与问题

1.改革取得的成效

公车改革在基层的大力推行，促进了党风和社会风气的持续好转，大力提升了政府的工作效率和社会形象，取得了巨大成效。

第一，公车费用明显降低。公车改革带来最直接的效益就是节约了财政资金，各级政府实行公务用车制度改革后，对核定保留以外的车辆予以取消，改革后的公车经费主要用于核定保留的公务用车燃料费、维修费、过路过桥费、保险费等支出，降低了公务用车运行成本。同时根据改革方案，从严控制新增车辆配置和更换，从严控制公务用车出行次数和费用，经费使用严格按照中央和地方有关公务用车配备使用管理制度执行，公务用车经费逐步减少并趋于规范化、标准化，节支效益十分显著。

第二，公车管理进一步规范。公车改革后，各项公车改革制度严格落实，结合中央反腐倡廉各项雷霆举措的发力，各级政府机关和事业单位的公车腐败乱象得到有效治理，科学的改革制度从源头上杜绝了车轮上的腐败问题。同时，多个省市通过公车标识化、GPS全程定位等技术手段加强对公车的科学管理，为公车贴上标签，让公车在阳光下运行，双管齐下有力地推动了廉洁型政府的建设。

第三，工作作风转变明显。公车改革的实施与中央八项规定的严格贯彻执行，大大净化了基层政治环境。公车管理越来越严格，财务审计越来越细化，公车腐败各种乱象在重重监管下基本销声匿迹，基层各项工作正在回归原本的务实和正常化。伴随着政治生态的净化，不仅为国家节约了大量的财政资金，基层干部也是最大的受益者。随着迎来送往的公务接待活动减少，基层干部能将更多的时间和精力投入到本职工作中去，工作之余也将更多精力投入到家庭生活中。

2.存在的问题和困难

第一，货币化改革模式下补贴发放存在利益失衡。当前交通补贴采取按职级发放的模式，但基层实际情况是岗位不同，用车状况不同，交通补贴与机关公务用车使用的真正需要不匹配，造成失衡局面。同一个单位有的岗位因为工作性质，出差较多，经常在外面跑，用车需求较大，而有的岗位一年也不会出门几次，这种差异下同一级别的工作人员处于不同岗位下却拿着同样的车补，会让出差较多的人心理失衡，失去工作的积极性而出现不作为的现象，进而影响工作的开展。而人人享有的交通补贴在群众看来有“变相加薪”的嫌疑，也违背了公车改革的初衷。

第二，基层财政压力不减反增，政府利益受损。由于公车补贴是对全体工作人员实行按职务级别货币化补贴，大量基层普通干部改革前就没有公车，尤其在县、乡两级，此次全部纳入补贴范围内，公车改革以后，各级财政发放“车补”经费需增加财政预算。以后年度，该预算规模只会增加，不会减少。公车减少后带来的经费消减可能无法冲减甚至低于车补所需经费。若基层政府财政无法承担，就只能依靠上级财政转移支付。此外，大部分基层公车改革都以“保稳定”为第一原则，因此在处理原来领导专车司机的问题上，多采取在岗留任，少数借调人员退回原单位后继续在岗，收入待遇不减的缓和措施。公车改革之后，各单位“人头费”不减反增，势必进一步增加县乡两级财政的支出压力。

第三，基层政府公务出行受阻，群众公共利益无法保障。俗话说，上面千条线，下面一根针，乡镇政府作为中国行政体制中最关键的一环，所面临的工作压力和责任十分重大，特别对于山大人稀居民分布零散的山区来说，车改所带来的问题尤为严重。车改一刀切将乡镇公务用车削减至一两台，导致乡镇工作效能下降，应急反应能力受到影响。自2001年撤乡并镇以来，乡镇规模普遍扩大，部分村距离乡镇政府所在地遥远必须使用机动车辆，而当前基层所面临的工作任务十分繁杂，精准扶贫、大数据核查、农村公路建设、安全饮水等基础性工作使乡镇工作人员到村入户率迅速攀升，对车辆需求量很大，但基层公车改革之后，大量公车被取消，而在一些经济不发达的边远乡镇，公交车、共享单车、汽车等社会服务产品只是在电视里听过的时髦产物，对于一些需要两三小时车程山路的边远村，租用通村客车的费用动辄数百元，还面临僧多粥少租不到的尴尬局面，导致基层日常工作效率大打折扣。如果遇到灾害天气、突发事件等应急工作需要政府全员或大部分出动时，运载能力不足还会带来灾难性后果，不仅会让基层政府因处置不力受到处理，更会直接损害到群众的公共利益。

三、基层政府推进公务用车改革的路径思考

习近平曾有过论述：“中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化……改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”[5]从国家长治久安和社会发展的大局考量，公车改革是建设高效、廉洁、节约型政府的需要，更是保护领导干部远离腐败风险的关键一步，是一项利国利民利社会的重大举措，深受基层人民群众的拥护，改革的目标和大方向毋庸置疑，应坚定不移走下去。但是改革也不可能一步到位，改革过程中出现问题在所难免，对此应在深入调研的基础上及时进行调整。

第一，兼顾公平与效率，制定科学机制。制度要素既是保障又是界限，著名经济学家成思危教授曾经提出：“制度创新是改革的核心。”[6]这一理论所说的“制度”包括“体制”和“机制”两大方面。从宏观上来说，公车改革完成的标志并不局限于完成公车拍卖，组建新的公车平台并完成标识化，而在于理顺公务用车管理的主体和职权，设定权利义务，规定和建立管理的机制、程序、方法、手段，从制度上肯定和保障改革的过程及成果，消除改革事务体制性障碍，从而为公车改革整体目标的实现提供保障。具体到各地来说，则要注意在执行货币化补贴政策时，不能搞“一刀切”的按职务级别发放，而应该按照单位和岗位职能来制定符合本单位实际的发放制度，用科学、动态的严格管理考核代替简单机械的发放，尽量减少基层车补发放矛盾，避免因车补影响工作效率和在单位内部造成不公平进而影响凝聚力，确保公车改革真正意义上的成功。

第二，强化监督检查，创新管理保留用车。对各单位保留的公务用车，要持续加强监督，对保留公车的购置、保养等程序要实行更加严格的监管，各地可创新多种方式，统一对公车车身喷涂明显的标识，同时学习借鉴经验成熟地区做法，成立智慧公务用车管理平台，建立配套的管理机制、制度体系、监督体系，依托云计算平台实现公务用车从申请到审核确认到运行路线监控等全程网上运转，做到公务用车管理、使用、监督的全覆盖，同时依托各地机关事务管理局管理好租车平台，用租车收入冲减财政负担车补所带来的财政支出，探索新形势下公务用车管理的长效机制。

第三，因地制宜制定适合基层的公车改革政策。县、乡镇一级政府不能照本宣科,生搬硬套改革模式。要结合工作实际和本地特色，对症下药，在遵循中央改革方案的大前提下，探索出适合本地的改革模式，特别是某些经济不发达的山区边远县、乡镇，在制定改革方案时要充分考虑本地实际情况，对改革措施做充分论证和可行性研究，多听取基层一线工作人员的意见建议，切实将公车改革的政策不走样地执行下去，既能顺利完成改革，同时尽可能减少改革对各方利益的负面影响。

纵观中华人民共和国发展的几十年，在不同的历史阶段，顺应新的发展形势，党领导我们进行过多次改革，每一次改革都会牵涉各方利益的调整，也必然会经历阵痛期，但有党的坚强领导和广大人民群众敢啃硬骨头的坚定决心，改革的前路必将是通向成功。