（杭州图书馆 浙江杭州 310016）

2016年12月29日，国务院多个部门联合印发了《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》文件（文公共发〔2016〕38号)，明确推进以县级文化馆、图书馆为中心的总分馆制建设，是构建现代公共文化服务体系建设的重要任务[1]。杭州是较早探索公共图书馆四级服务网络体系建设的地区，尤其是以杭州图书馆为主要发起者和推动者提出的“中心馆-总分馆”模式，较早确立了县域总分馆的建设理念，理清了同一城市中市级图书馆与区县（市）图书馆在公共图书馆四级服务体系中的定位、职能，并通过实践，在全市建立起城乡一体、普遍均等、免费服务、资源共享、通借通还的公共图书馆四级网络体系。本文旨在通过研究杭州公共图书馆服务体系“中心馆-总分馆”模式，尤其是对其构建背景、建设过程、主要经验等作回顾、分析，为我国其他城市建立和发展公共图书馆总分馆制提供参考。

1 杭州公共图书馆“中心馆-总分馆”模式构建背景

1.1 “联盟式总分馆制”的公共图书馆四级服务体系初步形成

进入21世纪以来，以建立公共图书馆服务体系为主导思想，图书馆总分馆制开始在北京、上海、天津、广州、深圳、东莞、佛山、苏州、嘉兴等地兴起，杭州也是其中之一。杭州图书馆梁亮在《杭州地区公共图书馆三级服务体系构建实践概述》一文中提到“2002年我们就有了这个设想并开始调研, 认为要建立这个服务体系”[2]。2003年起，杭州地区9家公共图书馆利用地区内成熟的互联网条件，整合全国文化信息资源共享工程、浙江省“东海明珠”工程和农村党员干部现代远程教育系统[3]，由杭州图书馆牵头，以契约的形式形成“九馆一证通”，即在保持各成员馆“人财物”不变的情况下，统一了技术平台、文献分编、业务服务规范、图书信息管理系统，从而在文献通借通还、书目数据共享的基础上，实现大服务、大流通[4]。同时，开始了杭州地区“一证通”工程的策划、实施工作，加强乡镇（街道）、村（社区）基层服务点网点建设的同时，把西泠印社印学图书馆、杭州成人科技大学[5]等专业图书馆和院校图书馆纳入“一证通”体系之中，初步建立起地区文献服务保障体系，实现地区文献信息资源的大整合、大流通、大服务。2006年6月1日，杭州图书馆联合“一证通”所有成员馆共同发布了《杭州地区公共图书馆服务公约》[6]，向社会承诺实行平等、免费、无障碍的图书馆服务，并对联盟图书馆的业务工作和职业服务要求进行了规范。2007年“一证通”工程获文化部群星奖[7]。

1.2 “联盟式总分馆制”的公共图书馆四级服务体系遭遇可持续发展瓶颈

实现“总分馆制”的核心是人、财、物的统一，但杭州地区的“联盟式总分馆制”受现有行政体制影响很大，作为地市级的杭州图书馆对区县（市）级公共图书馆没有管理权，更无法对人、财、物进行统一管理。因此，随着“联盟式总分馆制”的不断发展，杭州图书馆发现：一是区县（市）级图书馆作用未得到发挥，与乡镇（街道）、村（社区）级基层图书馆（室）不能形成紧密的关系，难以对其有效开展业务辅导和统一管理；二是如果由杭州图书馆直接管理乡镇（街道）、村（社区）级基层图书馆（室），受现行体制限制，无法满足总分馆制对人、财、物统一的要求。这些问题和矛盾致使基层图书馆发展到一定程度之后，遇到瓶颈，甚至陷入建设或服务的停滞状态。

2 杭州公共图书馆“中心馆-总分馆”体系建设的三个阶段

2.1 第一阶段：确立“中心馆-总分馆”建设模式

为了解决发展困境，杭州图书馆认为在我国分级财政体制下，公共图书馆服务体系建设必须做好三件事：一是必须坚持政府主导，推动市级政府出台有力政策，明确各级地方政府的主体责任；二是对各级公共图书馆的地位、功能、职能进行区分；三是必须突出区、县（市）公共图书馆作为区域中心和体系节点的作用，加强其力量，进而实现对体系中三、四级分馆、服务点的有效管理。基于这一认识，杭州图书馆在2008年底基本确立了全市公共图书馆服务体系建设从原来的“联盟式总分馆制”转向“中心馆-总分馆”模式，即以杭州图书馆为中心馆，区、县（市）图书馆为总馆，乡镇（街道）图书馆为分馆，村（社区）图书室（农家书屋）为亚分馆，以专业、主题分馆为补充，实现区域总分馆人、财、物统一，实现资源共享、通借通还和服务联动。

其中，杭州图书馆作为全市公共图书馆服务体系的中心馆，是全市公共图书馆服务网络体系的业务指导中心、文献保障中心、技术支持中心、专业培训中心和信息服务中心，主要承担对区、县、市图书馆业务的规划、指导、协调、评估工作，整合区、县、市公共图书馆资源，建立统一的技术平台、检索平台和服务标准；加强与高等院校图书馆、专业性图书馆的资源整合与共建共享服务网络等职能。各区、县（市）图书馆作为本地区公共图书馆服务网络的业务总馆，承担对辖区内分馆和亚分馆业务的规划、指导、管理、监督和评估等工作。

2.2 第二阶段：桐庐试点

2008年底，综合杭州市各区县市政治经济等综合因素，桐庐县被确定为杭州市进行“中心馆-总分馆”建设的试点县。2009年初，桐庐县图书馆率先在杭州地区创立了县级模式的图书馆总分馆制，从实际出发，因地制宜，成效显著。具体做法是：总馆、乡镇分馆均设专职部门专人负责分馆建设；分馆馆舍及硬件设施由乡镇负责；分馆运行经费由县、乡财政合力承担；依托杭州图书馆提供的“图书馆集群管理系统”，以及技术支持、分编标准、服务规范、数字资源共享等支持，桐庐县图书馆成立了采编配送中心和专门的图书配送中心，负责对各分馆的统一采购、统一分编、统一配送，设立了社会活动部负责基层图书馆（室）的联系、管理、辅导等工作，为分馆制定统一的办证、赔偿、借阅等规章制度，负责分馆运行的统计分析及业务指导，统筹负责指导乡镇（街道）分馆做好开馆前的准备工作，并在乡镇（街道）分馆开馆时一次性给予1 500册以上的图书与碟片作为流通用书。

桐庐县试点工作得到政府的大力支持。2009年5月，桐庐县人民政府下发《桐庐县构建城乡一体化公共图书馆服务体系实施意见》（桐政办〔2009〕70号），加强县乡公共图书馆建设，明确人财物统一的县乡公共图书馆总分馆运行模式，明确“各乡镇（街道）要高度重视城乡一体化公共图书馆服务体系的建设工作，将其纳入重要议事日程，配备人员，统筹规划，确保图书馆乡镇（街道）分馆正常运行，并落实每年人均1元以上的购书经费。县财政按1：1落实配套经费，县公共图书馆按人均2元的经费标准配送书刊。”[8]这为试点工作创造了良好的政策环境。

至2010年底，桐庐县乡镇分馆实现全覆盖，分馆用房面积从原先的978平方米增加至2 528平方米，年购书经费从无常态化投入到平均达3.25万元，最少不低于1万元，办馆条件明显改善；开放时间从无固定开放时间到平均每个分馆的开放时间达35小时/周，服务效能显著提高。至2011年底，行政村（社区）图书流通服务点全覆盖。

2.3 第三阶段：全市推广

2011年12月31日，在杭州图书馆历时3年多的努力下，杭州市委、市政府正式颁发了《关于进一步加强杭州市公共图书馆服务体系建设的实施意见》（市委办发〔2011〕150号）。该意见明确提出“以中心馆与总分馆制的运营模式整合市、区县（市）、乡镇（街道）、村（社区）图书馆（室）资源，建立服务网络覆盖城乡、组织结构科学合理、文献资源统一调配、服务质量基本一致、运行高效节约、普遍均等的公共图书馆服务体系。”[9]该政策的颁发，进一步加快了杭州市各区、县（市）建设本地区县乡总分馆的步伐，结合本地区文化礼堂、农家书屋等公共文化项目，逐步完善符合自身地域特色的总分馆体系。

例如，江干区在学习、吸收桐庐经验的基础之上结合自身的区域特点和紧邻杭州图书馆的优势，在完成总分馆体系区域内全覆盖的基础上，加强其自身的物流体系建设，实现了全区1个总馆、8个街道（镇）分馆和141个社区图书室所有图书资源的通借通还，成为浙江省内首个完成全区总分馆通借通还的区级图书馆。

临安市在将全市298个村农家书屋纳入总分馆体系的基础上，针对区域内自然村分散的特点开展农家书屋进农家乐设立“游客图书馆”、进民宿创建“书香民宿”。

建德市图书馆针对农村山区图书文献资源匮乏、少年儿童阅读需求无法满足的特点，将学校图书室纳入总分馆体系，作为基层服务点为农村少年儿童提供阅读服务。

余杭区探索志愿者服务模式，要求每个农家书屋组建一支志愿者队伍，并出台《余杭区农家书屋志愿者管理办法》《余杭区农家书屋志愿者管理制度》，解决农家书屋人员配比不足、服务能力薄弱等问题，提升农家书屋服务效能。

淳安县针对本县是省内地域面积最大、人口密度低、交通不便利、图书流通无法有效到村的困难，设置村级图书流通箱，由村级管理员选书、借书，县图书馆针对性采购、配送，解决农家书屋图书少、更新慢的问题。

该意见的出台督促各区、县（市）政府出台相应政策，推动本地区公共图书馆服务体系建设。如建德市于2011年出台了《关于建德市构建城乡一体化公共图书馆服务体系的实施意见》（建政办函〔2011〕205号），淳安县委县政府于2014年出台了《关于加强公共文化服务体系建设的实施意见》（县委办〔2014〕117号），拱墅区、滨江区、下城区分别于2015年、2016年出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施办法/意见》（拱墅区拱委办〔2015〕58号；滨江区党委办〔2016〕24号；下城区区委办发〔2016〕48号），滨江区还专门出台了《关于滨江区构建公共图书馆“总分馆”制一体化服务体系实施意见》（区社发〔2016〕29号”）。

3 杭州公共图书馆“中心馆-总分馆”体系建设的主要经验

3.1 坚持“公共”定位，推行“平等、免费、无障碍”服务理念

杭州市始终坚持以“公共性”来引领整个地区公共图书馆事业的发展，坚持把“平等、免费、无障碍”放在首位。2006年6月1日，杭州图书馆联合“一证通”所有成员馆共同发布的《杭州地区公共图书馆服务公约》，是杭州地区公共图书馆首次向市民承诺对来馆读者实行基本免费服务，公众可以自由使用馆藏。杭州地方报纸《都市快报》撰文称“公共图书馆本应就是公共和免费的，国内不止一家图书馆有这项服务，但像杭州图书馆这样把地区内十几家各级图书馆联合起来，免费开放，还是第一次。”[10]

3.2 坚持政府主导，出台政策提供保障

杭州市的公共图书馆服务体系建设始终坚持政府主导，并切实发挥主导作用。市委办发〔2011〕150号文件明确“按照属地管理的原则，各区、县（市）为当地公共图书馆服务体系建设的责任主体，文广新闻出版局为管理主体。”明确“将公共图书馆服务体系建设纳入公共文化服务评价指标体系，并纳入区、县（市）综合考评，具体考核指标另行制定。”明确“乡镇（街道）图书馆建设经费按照多级投入、集中管理的原则，以区、县（市）财政投入为主，乡镇（街道）投入比例由各地自行确定。乡镇（街道）图书馆年购书经费按照人均不低于1元的标准，以区、县（市）财政投入为主，乡镇（街道）投入比例由各地自行确定，并确保每年有新书增加”；明确“各级政府要加大对公共图书馆服务体系建设的支持力度，将建设资金纳入年度财政预算”“要根据当地经济社会发展情况确保公共图书馆购书经费每年有所增长”；明确“建立补助机制”，市政府根据对乡镇（街道）图书分馆的评估考核和对村（社区）图书室（农家书屋）的验收结果给予相应补助。在该文件的指导下，各区、县（市）出台的相关政策性文件均参照执行。

3.3 定位清晰职能明确，实行分级管理

在“中心馆-总分馆制”模式中，总分馆实现的是区域总分馆，即以区、县（市）为一个单位进行公共图书馆总分馆建设。总馆对本区域总分馆建设进行统筹协调、集中管理。其主要职能有：对总分馆购书经费进行集中管理，统一规划、配置；承担总分馆人才队伍建设及管理，如乡镇（街道）分馆工作人员的招聘、培训和考核等；承担本地区的文献资源建设和配置，按照统一采购、统一加工、统一配送的原则布局乡镇、村图书馆（室）馆藏；提供全面的业务指导、监督和考核等。

杭州图书馆作为“中心馆”，对下属的若干个总分馆体系实施规划、指导、协调、评估，不实际参与下属的总分馆体系的具体的业务工作，这也较好地解决了“完全的总分馆制”建设中“合适的地域单元”和“合适的管理层级”的问题，满足了城市公共图书馆体系化建设的要求。

3.4 坚持资源整合，采用灵活的建设模式

杭州各区县（市）在进行总分馆建设中，乡镇分馆的建设通过与乡镇（街道）文体站、文化礼堂、“东海明珠”工程用房、学校等各类公共文化设施的共建共享，实现“一屋多用”，最大限度地提升基层公共文化设施的利用率和体系建设成效。村（社区）亚分馆与农家书屋充分结合，把有条件的农家书屋建成亚分馆，对条件不足的农家书屋通过开进农村民宿、农家乐，办进文化礼堂、村邮站等形式，使总分馆建设中基层图书馆（室）不拘泥于某一样板、形式，与农村各类公共文化服务资源共享，形成合力，提升建设水平。

3.5 中心馆指导与引领，加强总馆业务能力

在“中心馆-总分馆”建设中，杭州图书馆作为中心馆通过联动发展、资源共享将先进的服务理念、服务内容、服务手段、服务方式、服务范例传递给区县图书馆，帮助其从单一的文献借还服务形态逐步转变为文献借还、民俗活动、情感交流、展览、培训、检索咨询等多样的服务形态，完成突破性的转变和能力提升。主要做法有：开展全方位业务指导；对各馆的业务数据进行跟踪、统计和分析，形成年度《杭州市公共图书馆事业发展报告》和每季度一期的《杭州地区公共图书馆业务简讯》；建立杭州市公共图书馆文献物流中心，以物流外包的方式统一负责杭州市主城区和各区、县（市）公共图书馆间的文献配送；将中心馆与区县馆相连形成虚拟专用网络，提供统一业务自动化系统；承担地区内公共图书馆设施设备的技术支持与技术安全保障工作；承担对各区、县（市）图书馆和基层点的培训工作；进行数字图书馆建设，数字资源地区全覆盖、全共享。经过几年的努力，11个区县馆在2013年文化部第五次公共图书馆评估定级中有10个馆被评定为一级馆。2017年文化部第六次公共图书馆评估定级中全部被评定为一级馆。

4 结语

李国新教授在《探索与实践“大杭州”公共图书馆服务体系的实现方式》一文中表示，“在‘大杭州’范围内建设城乡一体化的公共图书馆服务体系，应该走‘中心馆-总分馆’的道路，即杭州图书馆在体系中定位为中心馆，5县8区各自建设总分馆体系，最终形成一个分域分层的覆盖‘大杭州’的公共图书馆服务体系。”[11]目前，杭州以杭州图书馆为中心馆，已经在5县7区完成了总分馆体系，并以杭州图书馆提倡的多元文化服务理念打造本地区的“第三文化空间”，广泛引入社会力量丰富公共文化服务供给，提升服务效能，成效显著。

但综合杭州公共图书馆“中心馆-总分馆”建设的十年历程经验，有三点值得关注：

一是必须与现行的行政管理体制和财政管理体系相适应。一个城市的公共图书馆服务体系建设会触碰到“一级政府建设并管理一级图书馆”的体制，所以在建设和推进时，一定要与现行的行政管理体制和财政管理体系相适应，各级政府、各级图书馆需要各司其职，共同承担建设任务。

二是总馆强则分馆强，总馆弱则分馆弱。县级总分馆体系运作涉及总馆对分馆人、财、物的统一管理，所以区县（市）级图书馆的管理水平、服务能力、协调能力是实现总分馆建设成败的关键要素。从杭州的实践来看，总馆强则分馆强，总馆弱则分馆弱，所以壮大区县（市）图书馆的力量，提高区县（市）图书馆的办馆条件、管理能力、服务能力，是推行分馆建设与发展的必备条件。

三是实行资源共享，谋求协同发展。一个服务体系的建设是整个区域的协同发展，业务平台建设、服务资源共享、信息技术支撑、文献流转与管理等是必不可少的软硬件配置，鉴于其较强专业性、技术性要求，一般情况下，宜由地市级图书馆从全局角度来布局、建设、管理；区县（市）级图书馆则只要加入共享即可。这样做，既避免了各区、县（市）的重复建设，同时在城乡服务标准化、规范化、便捷化方面能够得到很好的落实。