张 媛

（西南林业大学经济管理学院，昆明 650224）

1 我国生态补偿机制的现状

1.1 生态补偿相关法律法规初具雏形

①基本法律框架。作为最高层次的法律，我国《宪法》在多处涉及生态环境保护的条文，如第9条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这些法律条文对生态补偿相关法律法规的制定、规范、适用和解释都具有重要指导意义。《中华人民共和国环境保护法》是我国生态补偿的基本法，于2015年1月1日起施行的新修订的《环境保护法》在第31条明确指出“国家建立、健全生态保护补偿制度”。

②不同领域针对性的专门法律。《中华人民共和国农业法》、《中国人民共和国森林法》、《中国人民共和国水法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等专门法从不同侧面，针对不同自然资源类型和资源利用目标，直接或间接涉及了生态补偿应遵循的原则、生态补偿范围的界定、生态补偿资金的来源、生态补偿资金的使用等具体规定，一方面贯彻了生态补偿基本法框架的精神，另一方面又为生态补偿的规范化实施创造了便利条件。

1.2 生态补偿涉及多个实践领域

我国生态补偿机制的建立始于对森林生态效益补偿的积极探索，从1998年开始，我国先后启动了天然林保护工程、退耕还林（还草）工程等六大林业重点生态建设工程项目，截至2013年，全国纳入公益林补偿范围的林地面积达1.25亿hm2，其中国有国家级公益林每年补助75元/hm2，集体和个人所有的国家级公益林每年225元/hm2。其次，我国流域生态补偿主要集中在城市饮用水水源保护和区域间流域补偿，从1999年起广东省境内的东江流域水源涵养林建设、2001年浙江省东阳和义乌两市的水权交易、2005年福建省域内流域上下游的生态补偿是我国流域生态补偿实践的典型案例，为今后开展流域补偿提供了宝贵经验。再次，20世纪80年代，我国开始有偿使用矿产资源的理论和实践探索，1994年我国矿产资源的无偿开采正式结束，2006年我国开始建立矿山环境治理和生态恢复保证金制度，2007年4月，发改委《关于建立和完善生态补偿机制的部门分工意见的通知》明确指出整合和完善涉及补偿及生态补偿的各项收费，统筹安排资金集中用于因开采开发活动破坏生态环境的恢复治理，包括矿区土地复垦、水土保持和植被恢复等方面的开支[1]。再次，自然保护区是我国生态保护和建设的重要领域，近年来得到快速扩张。2000—2012年，我国自然保护区数量从1 227个增加至2 669个，自然保护区面积从9 821万hm2增加至14 979万hm2，保护区面积占辖区面积比重从9.9%上升至14.9%[2]。

1.3 生态补偿资金以政府来源为主

我国目前开展的生态补偿项目（工程）主要以政府主导型为主，项目（工程）资金主要源自中央或国家财政安排。2001—2012年由中央财政安排的生态补偿资金总额累计约2 500亿元。其中森林生态效益补偿资金累计约549亿元，草原生态奖励补助资金累计约286亿元，矿山地质环境专项资金累计约237亿元，水土保持资金约269亿元，2008年开始的国家重点生态功能区转移支付累计安排1 101亿元[3]。理论上来讲，生态补偿主要涉及具有公共物品属性的生态系统服务或产品，随着资源匮乏的加剧、生态环境的日益恶化，生态系统服务日益稀缺，消费者对白云、蓝天、青山、绿水的需求不断增加，而市场交易却排斥公共物品（因为它的非竞争性和非排他性），此时唯有政府充当购买者，才能为社会提供公共物品，满足居民对生态系统服务的需求。实践上来看，政府出资推动生态补偿是出于，一方面，1979—2012年我国国内生产总值的平均增长速度达到9.8%，2007—2012年我国环境保护的财政支出占当年GDP的比重平均保持在2.38%[4]。另一方面，我国先后加入了《生物多样性公约》、《防治荒漠化公约》和《湿地公约》，签署了《京都议定书》等国际性环境协议，加大生态保护和建设工作是履行大国义务的具体行动。

2 “美丽中国”愿景下我国生态补偿机制面临的新机遇

马克思曾经指出人与自然之间存在辩证统一关系，现阶段正确处理与维系这种关系就是建设生态文明，走向美丽中国的真实反映[5]。

2.1 “五位一体”为开展生态补偿营造了良好的社会氛围

“五位一体”涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明建设五个方面，这五个方面是相互联系、相互协调的。经济的持续健康发展是国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础，民主政治建设是调动人民群众积极性和创造性的保证，社会建设关注民生问题，凸显“以人为本”理念，文化建设关系着民族血脉的传承和人民精神家园的创造，生态建设是为子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，满足最广大人民群众根本利益和长远利益的根本要求。蕴含丰富思想内涵的“五位一体”传递着人与人、人与自然和谐共存的理念，与生态补偿所追求的目标具有高度一致性。生态补偿机制是一项复杂的系统工程，包括启动动力机制、资金投入机制、社会保障机制、社会参与和监督机制、利益协调机制等诸多相辅相成的组成部分。“五位一体”统筹兼顾的大局观为生态补偿机制的健全和完善营造了良好的社会氛围，物质财富的积累为生态补偿资金筹措奠定基础，民主政治、“以人为本”、“精神文明”、“生态文明”建设从不同侧面助推了人与人关系的协调、人与自然关系的重塑，为健全生态补偿机制减少了隔阂，提供了便利。

2.2 生态文明建设为推进生态补偿提供了制度保障

美丽中国作为一种全新的发展理念，与生态文明建设关系密切，体现着我们党和国家不断突破瓶颈，勇于创新的魄力[6]，如果说美丽中国是中国特色社会主义未来的发展目标，那么生态文明，就是托起美丽中国这一愿景的强有力的臂膀[7]。生态文明建设旨在改变过去盲目地掠夺、奴役、主宰自然的行为，强调在人类开发和利用大自然的过程中，既要满足人类的需要，又要考虑大自然的承受能力，争取在人与自然的良性互动、和谐共生中促进人与自然关系的融洽，以达到人与自然共同发展的目的，生态补偿机制是生态文明建设的重要组成部分之一，秉承生态文明建设的东风，生态文明制度建设的契机，生态补偿迎来了难得的发展机遇。

2012年中国共产党的十八大报告在加强生态文明建设的措施中指出，建立反映市场供求和资源稀缺程度，体现生态价值的相关制度，明确了市场调节对于完善生态补偿制度、建设生态文明的重大意义。2013年11月党的十八届三中全会关于加强生态文明建设的论述再一次指出，生态文明建设需要建立系统完整的制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制，以解决生态文明建设的高度多样性和复杂性。生态文明建设涵盖的生态文明法治化、生态文明机制化、生态文明考核评价体系、生态文明社会参与等内容，为健全生态补偿的相关法律法规、规范市场主体的生态环境准入和准出制度、完善监督责任机制、拓宽资金筹资渠道、提高相关主体参与力度提供了制度保障。

2.3“新常态”为完善生态补偿提供了现实空间

美丽中国是在中国特色社会主义初级阶段具体国情的背景下提出的，美丽中国的实现也不可能脱离中国的国情，相关统计数据显示，2014年前三季度我国经济同比增长7.3%，是2009年第一季度以来的新低，中国经济步入了“新常态”[8]。“新常态”是习近平主席2014年5月在考察河南时提出的，“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态”[9]。“新常态”的主要特点是速度（高速转为中高速）、结构（经济结构的不断优化）和动力（要素和投资驱动转为创新驱动），孕育着中国经济发展的新机遇，预示着中国经济的“浴火重生”。

“新常态”注重经济发展质量、考虑环境承载能力、关注社会公平正义，为缓解经济发展和环境保护之间的紧张关系争取了空间，为生态补偿机制的健全创造了条件。“新常态”不仅会降低社会经济发展对生态环境的需求，而且可以增加资源环境的供给，提高生态承载力水平。因为，经济增长速度的放缓，增长潜力依赖创新驱动以及经济结构的优化，都会在很大程度转变资源无价的意识、降低资源耗竭速度、提高资源利用效率，有利于生态保护和建设，促进全民生态意识的提高、激励相关主体参与生态建设，上述种种利好因素为生态补偿机制的健全提供了现实、有利的保障。

3 “美丽中国”视域下健全我国生态补偿机制的建议

3.1 加快生态补偿相关立法

首先，协调现有法律之间冲突，发挥整合优势。完备和协调的法律体系是生态补偿机制发挥作用的重要制度保障。现阶段我国不同自然资源专门立法有其自身关注的对象和权限，不同执法部门目标不同，资金筹措、使用和管理机制因职能部门不同而不同，但是自然资源具有生态整体性特征，其价值或效益不是根据个别的某一种资源的价值或效益来核算的，单一部门管理的高效、单一法律执行的高效并不能保证自然生态的完整和稳定，如矿山植被修复与森林生态工程之间的重叠、流域保护与水土治理之间的交叉、草原保护与防沙治沙之间的冲突。唯有整合现有法律中生态补偿相关的条文，综合协调多个部门的权限，减少或避免部门职能空间配置的重复，才能确保有法可依、执法必严、违法必究。

其次，加快生态补偿立法进程，健全长效机制。生态补偿专门立法应该考虑生态补偿的主要领域、遵循原则、补偿主体和对象、补偿资金来源、补偿标准、补偿考核评价办法、违约责任追究等具体内容，要区别于自然资源专门法律，体现生态环境保护的整体性特点，为后续生态补偿的推进奠定基本、权威、完整的法律基础。与此同时，充分发挥地方性法规的作用，凸显生态补偿解决实际现实问题的能力。全国首个生态补偿地方性法规———《苏州市生态补偿条例》2014年10月1日起在全市范围内正式施行，《条例》对生态补偿的范围、对象、标准、资金承担方式以及补偿资金的申报、审核、使用、监督等做出了规定[10]。

3.2 明确生态补偿优先领域

2010年我国颁布了国家主体功能区规划，旨在通过对我国陆地国土空间土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态系统重要性、自然灾害危险性、人口集聚度以及经济发展水平和交通优势度等因素的综合评价，使人们认识并全面把握了国土空间开发的趋势，规划按开发方式将我国国土空间分为以下主体功能区：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中限制开发区域是经济发展与环境保护矛盾最突出的地区，应该是今后我国开展生态补偿的重点地区和优先领域。

限制开发区的首要任务是生态保护和建设，包括水源涵养功能保护区、水土保持生态功能保护区、防风固沙生态功能保护区、洪水调蓄生态功能保护区、生物多样性维护生态功能保护区和海洋生态功能保护区等六大生态保护和建设工程。生态保护和建设势必限制当地工业的发展（如淘汰污染性产业、限制高能耗产业），造成直接或间接的经济损失，拉低经济增长速度，影响人民生活水平。实施生态补偿，一方面可以弥补工业发展受阻带来的经济损失，解决遗留的社会经济问题，如关闭企业职工的再安置和产业结构调整等问题，另一方面生态补偿的开展还有利于提高公民的生态意识，激发他们参与生态保护和建设的积极性，为相关生态技术的推广奠定基础，同时还可以通过生态补偿方式的灵活组合（如现金方式、实物方式、政策方式、技术方式等），采取低息免息贷款或者其他金融创新工具为当地生态产业发展提供资金支持，增强限制开发区经济的持续发展能力，发挥生态补偿机制的长效作用，最终实现以生态补偿“输血”形式向后续产业发展“造血”形式的转变，从根本上缓解限制开发区内部经济发展与生态保护之间的矛盾。

3.3 拓宽生态补偿资金渠道

首先，纵向资金支付与横向资金支付相辅相成。随着生态补偿领域的日益增加、生态补偿规模日益扩张，单纯依靠纵向资金难以满足生态补偿对资金的需求，再加上某些领域的生态补偿具有清晰的受益主体和受损主体，界定双方权责利的成本较低，适用横向资金支付的情景。如2008年4月起，河北省在子牙河流域的五市实施跨界断面目标考核和生态补偿管理机制，如果河流水质超标，扣缴上游地方政府财政的钱，扣缴资金用于补偿下游地区的损失、水污染综合治理及保障群众饮水安全项目，扣缴标准按照污染程度的不同，从10万元至300万元不等[11]。2011年12月2日渭河流域环境保护城市联盟在西安成立，陕甘两省沿渭的六市一区签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，协议设定了跨省、市出境水质目标，按水质目标考核并予以补偿，2012年陕西省向甘肃省的天水市和定西市支付了600万元的渭河上游水质保护生态补偿资金[12]。横向资金支付一方面可以弥补纵向资金的不足，更好保证生态补偿对资金的需求，另一方面横向资金支付充分体现了生态补偿的公平原则，受益者支付、受损者补偿将会激励生态保护和建设行为，有助于生态补偿目标的实现。

其次，政府资金主导与社会资金参与取长补短。政府出资购买生态系统服务和产品虽然具有理论和实践的可行性，在降低交易费用、发挥规模效应方面具有优势，但政府主导的生态补偿项目无法克服信息不对称导致的低效率和官僚体制自身存在的问题，如预算失误、寻租、腐败等出现的可能性；与此同时，现实运行中不同生态补偿领域具有各自特点，如流域补偿中受益方和受损方界定明确、森林和自然保护区补偿中受损方明确，而受益方无法确定、矿产资源补偿中受益方明确而受损方难以确定，针对上述不同情况，“一刀切”式的政府主导式生态补偿势必效果有限。社会资金参与生态补偿，即可以避免“政府失灵”，又可以综合考虑不同生态补偿项目的地理位置、自然状况、经济发展水平和历史遗留问题，比较准确地估算机会成本，高效利用资金，确保生态补偿效率的提高。