游训龙

（湖南人文科技学院，湖南 娄底 417000）

论矿产资源开发中农民权益保护的法律途径

游训龙

（湖南人文科技学院，湖南 娄底 417000）

矿产资源是进行社会生产发展的重要物质基础，现代社会人们的生产和生活都离不开矿产资源。我国人口增长和经济发展必将带动矿产品需要量和产量的稳步增长。矿业资源开发在消耗大量资源的同时，又产生了大量的废水、废气和废渣，对我国脆弱的环境带来了巨大的压力，给农民权益造成了较大的损失。因而，矿产开发中寻找维护农民合法权益的法律途径成为一个重要问题。

矿产资源开发；农民权益保护；法律途径

矿产资源是进行社会生产发展的重要物质基础，现代社会人们的生产和生活都离不开矿产资源。我国人口增长和经济发展必将带动矿产品需要量和产量的稳步增长，矿业资源开发在消耗大量资源的同时，又产生了大量的废水、废气和废渣，对我国脆弱的环境产生了巨大的压力，给农民权益造成了较大的损失。因而，矿产开发中寻找维护农民合法权益的法律途径成为一个重要问题。

一、矿产资源开发是社会生产发展的重要物质基础

1.矿产资源是自然资源中的一种对人类有重要作用的资源，它是指经过地质成矿作用，使埋藏于地下或出露于地表、并具有开发利用价值的矿物或有用元素的含量达到具有工业利用价值的物质。矿产资源是进行社会生产发展的重要物质基础，现代社会人们的生产和生活都离不开矿产资源。新中国成立以来，我国在矿产勘查上投入巨大，探明了大量的矿产资源，矿产资源开发得到全面持续发展，形成了一大批保证我国经济建设所需要的有色金属原料基地。我国金属矿产的一个重大特点是共伴生矿多。

2.我国人口增长和经济发展必将带动矿产品需要量和产量的稳步增长，人民生活和矿业开发在消耗大量资源的同时，又产生了大量的废水、废气和废渣，这对我国脆弱的环境又产生了巨大的压力。矿产资源是一种十分重要的非再生自然资源，是人类社会赖以生存和发展的不可或缺的物质基础。它既是人们生活资料的重要来源，又是极其重要的社会生产资料。据统计，当今我国95%以上的能源和80%以上的工业原料都取自矿产资源。矿产勘查工作取得了辉煌的成就，为国家探明了大批矿产资源，基本上保证了国民经济建设的需要，我国固体矿产开发的总规模已居世界第二位。

二、矿产资源开发中给农民带来的种种问题

矿产资源在开发利用过程中，一方面为社会经济发展提供了物质基础，另一方面也给社会经济带来了一些不利因素。

1.水资源污染给农民的身心健康带来了危害。水资源属于不可再生资源，水资源短缺已经成为许多国家的重要问题，我国也是世界上缺水较为严重的国家之一。随着社会经济的快速发展，人们对水资源的依赖越来越大，生活用水也在不断增加。特别是在矿产资源开发时，需要对地下水位上的矿床进行不断的开采，也要将矿坑里的水及时排干，进而导致地下水面下降几十米甚至上百米，这对整个矿区周围的水资源平衡造成了严重影响，给矿区周围农民的生活用水和生产用水缺水。同时，工业废水不仅给矿区的水资源造成了严重的污染，造成了严重的经济损失，而且给矿区周围农民的身心健康带来了危害。矿产资源一般都含有砷、汞、镉、铅等污染金属，这些金属污染了农业用水和河流水库，农民的农业用水污染源主要来自工业废水和生活污水面，破坏了鱼类及一些养殖的生存环境，给周围的农民造成的经济损失达1 000多万元。农业用水另一污染源来自矿区产生的生活污水，这些生活污水排放量非常大[1]。生活污水未经处理直接排放到河塘、农田，导致河流水面的飘浮物增多，水塘的净化能力降低，对水资源的科学取用、防灾减灾及区域可持续发展，保证农民饮用水安全显得尤为重要。

2.矿产资源开发给农民带来严重的经济损失。矿产资源开发产生的“三废”污染了矿区农民的农田。随着工业和乡镇企业的发展污染状况日趋严重。如某市矿产开发由于没有采取环保措施，直接将废气排放到大气层，造成工厂周围10公里的农民的200多亩农田、40多公顷的菜地几乎全部枯死，农作物几乎全部绝收，引发了矿区的农民联名向企业索赔事件。另有金属矿产资源在开发过程中，受该公司工业废气的污染影响，该公司周围的8公顷柑橘不结果或少结果，农民经济利益受到严重损失。同时，由于矿产资源开发的“三废”污染大气，严重的大气污染会造成酸雨现象，导致矿区的农田的土壤酸化，给农作物的生长带来危害。相关资料显示，某矿区检测的降水PH均值为8.26，酸雨PH5.39，酸雨率4.72%，而靠近矿产资源开发的工业区降雨呈酸性，酸雨率19.17%。更为严重的是，在矿产资源的开发过程中，矿产资源中的矿产废弃物长期堆放在露天，天长日久，固体废弃物排入河流，造成河道淤塞，变窄淹埋农田，废弃物的有害物质向地下渗透，它们污染了土壤、水质，给农业生产带来很大的危害[2]。如某城市工业废弃物约300万吨，向农区排放4.71万吨。随着我国矿产资源开发的快速发展，矿产资源开采不仅需要挤占一定的土地，矿产资源的废弃物对土地资源的破坏。据有关数据显示，我国每年的矿产资源废弃物污染的土地达到150万公顷，每年以一定的速度上涨。

3.矿产资源开发造成了生态系统的失衡。2015年，登记在册的我国大中型国有矿山超过9 000座，个体开发的矿山达28 000座，一般来说，我国的大中型矿山占地为20公顷左右，小型矿山占地为10公顷。矿产资源的露天开采对其周边的植被也同样具有较大的破坏性，矿山还要占用相当数量的森林、草地甚至农田，这不仅破坏了自然界的天然植被，而且没有采取对天然植被自然修复的措施，当植被遭到破坏后，由于未及时对破坏的植被区域进行恢复保护、复垦还田等措施。植被破坏后，如果没有采取切实可行的措施，植被破坏的面积有进一步扩大的趋势，严重的还会导致水土流失，破坏生态系统平衡（按照常情恢复还林的时间较长，土地的复耕率一般为10%左右，比发达国家低50%）。我国是一个耕地面积较小的国家，耕地面积约9.6亿公顷，且不到全国土地总面积的1/10，我国有13亿多人口，人均耕地还不到0.1公顷，不到世界耕地面积的1/3。

4.农民是矿产资源开发过程中的最大受害群体。随着我国社会经济发展步伐的加快，矿产资源开发的速度也在急剧上升，矿产资源开发区的农民不仅不能从矿产资源开发中获得较高的经济利益，部分矿区农民的生活环境遭到前所未有的破坏，而且矿产资源开发地区的失地农民在不断增加，一般矿产资源开发公司的矿业用地，采取的处理方式是“重开发，轻农民”，对矿区失地农民实行一次性补偿到位，矿产资源开发中，失地农民的利益没有得到充分保障，只能拿到极低的补偿，矿产开发企业却获得超额的利润。由于矿产资源开发把矿区失地农民的补偿安置作为矿产资源开发的附属品，忽视失地农民的可持续性保障利益，使得失地农民还得为矿产资源开发带来的身体危害埋单，失地农民对矿产资源开发企业采取敌对的态度，这就更加加剧农民与土地之间的矛盾，矿产资源开发公司与农民的矛盾冲突从没有间断过，使矿区部分农民的经济收入降低到贫困线以下，农民的生活质量受到直接影响。因而，矿产资源开发区的失地农民成为了矿产资源开发过程中的最大受害者。分析其中的原因，主要有矿产资源开发地区农民对国家有关矿产资源开发的政策了解不够，维权意识不强，缺少矿产资源开发对失地农民的收入与支出之间的差额，导致农民生活成本增加，收入出现负增长的现象，可持续性维持基本生活能力减弱等，当自身利益受到侵害的时候，不知道如何运用法律武器来维护正当的权益。

三、矿产资源开发中农民权益保护的法律途径

1.推进矿产资源开发征收土地工作透明化。推进矿产资源开发征地工作透明化，第一，矿产资源开发要严格执行政府关于“两公告一登记”制度。及时制定按照《国家矿产资源法》规定的土地征收补偿、安置办法，如矿产资源区农民对土地征收补偿、安置办法要求听证的，相关职能部门要按照规定组织听证，确保矿产资源开发征地过程中的公开、公正、合法。第二，矿产资源开发要实行阳光操作。政府部门、矿产资源开发商要在现场踏勘、附着物清点等环节，被征地村和地上附着物所有权人（农民）要全程参与，共同核实，现场确认，保障农民的知情权、参与权和监督权。第三，加强对矿产资源开发的风险评估。矿产资源开发在征收土地前，各级地方政府要组织联合会审，包括对矿产资源开发项目的投资、产值税收、农民意见诉求等进行深入的调查，全面排查矿产资源的土地征收风险，凡存在对矿产资源开发的信访维稳、权属纠纷等问题，任何单位一律不予征收。

2.推进矿产资源开发征收土地管理工作的规范化。在目前国家矿产资源管理体制下，自然矿产资源归属于国家所有，矿产资源开发中的探矿权、采矿权必须由国土资源部审批，而矿产资源开发招拍后的探矿权、采矿权的收益分配各级人民政府统一分配。在矿产资源开发区域的农民，一旦土地被矿产资源开发商征收，他们却只能得到极低的土地补偿金。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”根据《决定》，农民所属承包地下的矿产资源开发也要参照上述决定执行。矿产资源开发属于非公益性的事业，当矿产资源开发涉及征收农民的土地时，就要按商业土地开发的法律条文来处理，国家规定商业土地的开发，允许农民依法通过多种方式参与开发经营[3]。为了使农民在矿产资源开发中经济收入不受损失，必须做到以下几点：第一，矿产资源开发要实行补偿款预存制度，为此，政府要制订《实施征地补偿款预存制度试行办法》。第二，矿产资源开发商要在政府财政部门设立征地补偿款账户，在人力资源和社会保障部门设立社会保账专户，如果矿产资源开发两项费用没有落实的，一律不予报批征收农民土地。第三，严格矿产资源征收土地补偿标准。政府要制定统一矿产资源年产值标准和农村综合地价标准，根据市场需求，及时提高农民土地补偿费、农民安置补助费。第四，加强矿产资源开发补偿费使用管理。政府要严格遵守设立的专户存储、专账管理、专款专用的原则，在矿产资源开发中要做到专款规范管理，统一结算，每月公开一次专款使用情况，并接受农民的监督。

3.推进矿产资源开发中的补偿安置多元化。根据《矿产资源法实施细则》第21条的规定：“探矿权人取得临时使用土地权后，在勘查过程中给他人造成财产损害的，对耕地造成损害的，根据受损害的耕地面积前三年平均年产量，以补偿时当地市场平均价格计算，逐年给予补偿，并负责恢复耕地的生产条件，及时归还；对耕地上的农作物、经济作物造成损害的，根据受损害的耕地面积前三年平均年产量，以补偿时当地市场平均价格计算，给予补偿等。”因此，政府要出台被征地农民基本生活保障和社会保障制文件，根据农民的生活实际解决农民安置问题。第一，采取矿产货币安置措施。矿产资源开发征收农民的土地补偿，按照城区内土地征收标准执行，地上民房征收以第三方评估的价格为依据。第二，制定还建矿产资源安置政策。矿产资源开发可以采取实行先安置农民后再征收土地房屋，做到拆迁一栋再补偿一栋，超过部分按实际成本价补偿。第三，实行矿产资源开发留地安置。政府可以按照人均最低标准，先预留一些商业经营用地，由村组集体统一开发建设，开发所得的收益按农民人均分红。第四，采取矿产资源开发养老保险安置。凡农民男年满60周岁、女年满55周岁，按照政府制定的统一标准一次性购买农村养老保险。

[1]刘宗碧.原生态文化研究的方法及其反思[J].昆明理工大学学报，2012，(2).

[2]尚时路.资源开发中的生态补偿[J].中国发展观察，2005，(2).

[3]陈丽丽.社会主义新农村建设与农民权益保障问题[J].经济纵横，2008，(2).

[责任编辑 陈 鹤]

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1673-291X（2017）22-0195-03

2017-02-18

“湖南新农村建设背景下的矿产资源开发与法律治理研究”阶段性成果（1011179B）

游训龙（1964-），男，湖南邵阳人，教授，硕士研究生，从事农村法治、农村区域发展研究。