邹建国

（衡阳师范学院 经济与管理学院，湖南 衡阳 421002）

湖南农业保险财政支持的困境与政策建议

邹建国

（衡阳师范学院 经济与管理学院，湖南 衡阳 421002）

湖南农业保险的财政支持经历了探索与停滞发展、试点与规范发展两个阶段，并取得了长足的进步。但是，湖南农业保险财政支持仍然存在着“层层倒补贴”的窄覆盖与滞后性等问题。因此，构建“农户+农民合作社+商业保险公司+农业再保险”的财政支持模式，建立农业巨灾风险分散机制显得尤为重要。

农业保险；财政支持；再保险；巨灾风险

一、改革开放以来湖南省农业保险财政支持的发展历程

第一，1982—2006年：探索与停滞发展阶段。1982年2月，国务院批示，为适应农村经济发展新形势，各地应从实际情况出发，逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务。中国开始全面恢复试办农业保险，农村保障体系由此逐渐由国家救济转向农业保险。1982年，中国人民保险公司湖南分公司尝试开展商业性农业保险探索，但由于试点覆盖率低，农业保险中的道德风险和逆向选择导致大部分试点县市经营出现大面积的亏损，农业保险的商业性探索被迫停止。实践证明，农业保险的发展离不开政府的大力支持，这一时期政府出台了许多指导农业保险发展的政策，但没有成立政策性保险公司，缺乏系统正规的监督管理和法律保障，开办具有政策扶持和财政补贴的政策性农业保险才能真正促进农业长期稳定发展。

第二，2007年至今：试点与规范发展阶段。2007年湖南省被确定为全国农业保险首批六个试点省份之一，湖南省农业保险秉承“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，不断加大保险投入、健全保险制度，进一步拓展保险范围、增加保险品种，农业保险驶向规范发展的快车道。2007年湖南仅推出了棉花、能繁母猪和水稻3个农业保险品种，为进一步满足农业保险的差异化需求，湖南陆续增加保险品种，截至目前，已有能繁母猪、育肥猪、油菜、水稻、玉米、甘蔗、奶牛、棉花、森林等9个中央财政补贴农业保险品种，以及柑橘、能繁母牛、甲鱼、肉鸡、鸭、鹅、烟叶、茶叶、葡萄、湘莲等10个特色农产品保险品种。农业保险投入逐年增加，自2007年试点以来湖南省各级财政累计支持农业保险保费补贴资金82.26亿元，其中省级财政支持38.03亿元，占比46.23%。累计支付农业保险赔款69.29亿元，受益农户1 262万户次，仅2015年上半年，全省农业保险赔付支出2.39亿元。承办农业保险业务机构逐渐增加到5家，主要有中国人民财产保险股份有限公司湖南省分公司、中华联合财产保险股份有限公司湖南分公司、中国太平洋财产保险股份有限公司湖南分公司、中国平安财产保险股份有限公司湖南分公司、中国人寿财产保险股份有限公司湖南省分公司。

二、湖南省农业保险财政支持的困境

第一，“层层倒补贴”的窄覆盖与滞后性。湖南省实行“层层倒补贴”的农业保险保费补贴机制，只有农民的农业保险保费收缴完毕、县市级的财政补贴资金到位以后，中央财政和省级财政的补贴最后才落实。这种“层层倒补贴”的机制存在诸多弊端。首先，受到县级财力的制约，这种自下而上的倒补贴农业保险机制，难以满足农户的实际需求。普遍来看，农业大县大部分财政来源单一，县级财政资金少，就连基层政府的日常运转所需要的资金都要依靠上级财政的转移支付，县级财政无力为所有农户提供农业保险保费补贴。这样，一部分原本农业保险需求意愿强烈的农户也不能得到政策性农业保险的支持，必然造成农业保险的覆盖率下降。其次，上级财政资金拨付严重滞后于农户对资金的需求，缺乏时效性。湖南省现行的农业保险财政补贴机制先后需要中央财政、省级财政、县级财政的三级联动，由于财政资金拨付的滞后性，这种三级联动机制难解农户燃眉之急，不利于农户快速组织生产自救。

第二，补贴品种少、区域小、保障水平低。首先，湖南省参与农业保险的品种不多，与国外存在着显著的差距。试点以来，湖南农业保险从无到有，保险品种的数量从3种增加到19种，取得了较快的进步。但是与湖南省数以百计的农作物品种相比，保险品种覆盖面窄，没有纳入农业保险的农作物风险依然是完全裸露。相较于美国等西方发达国家的150多个农作物补贴品种，湖南省农业保险还有很长一段路要走。其次，湖南省农业保险参保区域偏少，特色农险情况不容乐观。2014年，湖南省农业保险整体覆盖率为77.6%，未能做到应保尽保。受政府财力、基础数据和技术手段等方面的制约，目前特色农险等新型产品的供给远不能满足农民需求。最后，湖南省农业保障水平较低。例如水稻种植保险赔偿标准，从最开始每亩240元提高到2015年的360元。虽然赔偿标准逐年提高，但是农业保险主要衡量补贴承保对象的物化成本，现阶段农业保险的出发点是恢复生产为出发点，补贴受灾农民的生产成本，保障水平有待进一步提高。

第三，缺乏“经营管理费、再保险和巨灾风险基金”的一揽子财政支持方案。农户对农业保险的有效需求和涉农保险公司对农业保险的有效供给，是农业保险顺利发展最重要的两个前提，缺一不可。由于缺乏对保险公司经营管理费的支持，而经营农业保险的成本和风险大于其他保险产品，保险公司参与农业保险经营管理费用高企，导致其参与政策性农业保险的意愿并不强。因此，政府财政为涉农保险公司提供一定数量的经营管理费用补贴，能进一步提高涉农险企的经营积极性。

农业再保险能更好地分散农业保险风险。目前，湖南省农业再保险正处在探索阶段，原始数据累积严重不足，再保险经验非常匮乏，再保险的财政支持体系还没有建立，再保险的财政支持模式还没有明确，保险公司对农业再保险重要性的认识很不充分。

三、关于湖南省农业保险财政支持的政策建议

第一，构建“农户+农民合作社+商业保险公司+农业再保险”的财政支持模式。鉴于湖南省农户风险意识淡薄、农户参保意愿不强，农业保险的实施应依托农民合作社。农民合作社的加入能够有效降低农业保险经营成本，有效防范道德风险和逆向选择。近年来，湖南省农民合作社正呈现蓬勃发展态势，截至2015年底，湖南农民合作社总数达到45 406家，其中国家级示范社428家，省级示范社836家，有合作社成员244.6万户，占全省农户总数17.7%。大力发挥农民合作社在参与保险宣传、代收保费、灾害的查勘以及定损理赔等方面的便利性。加大对参保农户、保险公司和再保险机构保费的支持力度。中央财政和省级财政应主动承担农业保险财政支持的资金，这与我国的财政体制密不可分，我国中央和省级财政在财政资金分配中掌握着大部分的财源，过分下移农业保险的财政支持责任，会导致地方财政负担过重，最终不利于农业保险财政支持工作的开展。

第二，完善“保费补贴+管理费用补贴+再保险补贴”三位一体的补贴方式。首先，农业保险保费补贴应从传统的“保成本”向“保产量”“保收入”逐次有序推进。在保产量阶段，中央财政与省级财政支持、县级财政支持、农户保费承担的比例应确定为6∶2∶2较为适宜；而在保收入阶段，中央财政与省级财政支持、县级财政支持、农户保费承担的比例确定为5∶2∶3较为适宜。实行地区差异化和险种差异化保费补贴。（1）考虑到湖南区域农业经济的地位、区域经济实力和农业保险市场容量的差异，长沙、株洲、湘潭等一类地区，岳阳、常德、益阳、娄底、郴州、衡阳等二类地区，邵阳、永州、怀化、湘西、张家界等三类地区，省级财政和县级财政在农业保险保费支持比例可调整为4∶6、5∶5和6∶4。（2）实行险种差异化保费补贴。对于中央财政直接支持的农业保险，保费补贴应继续加大对关系国计民生和粮食安全的大宗农畜产品的保费补贴力度。按照充分发挥保险公司积极性和充分调动保险公司能动性的原则，对经营农业保险的保险公司给予10%~20%的经营管理费用补贴。伴随着湖南省农村种植业和养殖业在农民收入中所占比重的持续下降，农村产业结构正从传统的农产品生产向产地原料深加工不断升级，农业保险对于促进农业健康发展，增加农户收入的重要性进一步提高。再保险作为分散原有保险经营风险的方式，受到西方发达国家的青睐，再保险能有效提高原保险公司的风险保障能力，有助于保险业的可持续发展。具体而言，中央政府在全国范围内组建统一的政策性农业保险公司，采取中央财政控股的方式；省一级政府组建区域性的农业再保险公司，采用省级财政控股、政策性农业保险机构参股的模式。

第三，建立农业巨灾风险分散机制。大胆尝试成立由中央、省级和地方三级构成的政策性农业保险巨灾损失基金，从管理机构的设立、管理模式的选择、资金筹集的来源、基金的投资原则与投资方向、监督制度的完善等方面，逐步建立和完善巨灾风险准备金的管理制度。探索巨灾风险赔偿补充机制，一旦巨灾风险事故发生，当巨灾风险准备金不足赔偿时，可以通过财政兜底、商业借贷或者发行债券等方式补充不足资金。湖南省可以采取发行“农业保险特别地方债券”的方式融资，解决政府对于超赔的责任问题，然后在以后年份由政府分期偿还，这样就可以减轻政府一次性财政较大规模的预算外支出。

[1]庹国柱，朱俊生.试论政策性农业保险的财政税收政策[J].经济与管理研究，2007，(5)：47-50.

[2]庹国柱，朱俊生.农业保险巨灾风险分散制度的比较与选择[J].保险研究，2010，(9)：47-53.

[3]袁祥州，程国强，黄琦.美国农业保险财政补贴机制及对我国的借鉴[J].保险研究，2016，(1)：76-86.

[4]潘勇辉.财政支持农业保险的国际比较及中国的选择[J].农业经济问题，2008，(7)：97-103.

[5]王秀芬，王春艳，李茂松.我国农业保险财政补贴机制存在的问题及相关建议[J].农村经济，2012，(11)：60-64.

[责任编辑 陈丽敏]

F327

A

1673-291X（2017）22-0076-02

2017-02-18

湖南省社会科学成果评审委员会课题“供应链金融视角的农户融资约束缓解研究”（XSP17YBZC010）；湖南省哲学社会科学规划课题“湖南省农村资金供给的区域差异对农村经济增长影响的实证研究”（13YBA047）；湖南省教育厅一般项目“‘湘南三市’农村金融发展的区域差异研究”（14C0163）；衡阳市科技局科技计划项目“供给侧改革视阈下衡阳装备制造业转型发展研究”（2016KR01）

邹建国（1978-），男，湖南常宁人，讲师，博士研究生，从事农村财经与金融研究。