胡文静

（中共安徽省直党校，合肥 230001）

“以人为核心”：安徽农业转移人口市民化必由之路

胡文静

（中共安徽省直党校，合肥 230001）

2016年初，安徽常住人口城镇化率已达50.5%，但城镇非农户籍人口占总人口比重仅为34.9%，表明有相当一部分人虽然生活在城镇，但不愿“农转非”，也未享受城镇就业、养老、保障房等市民待遇，安徽农业转移人口的市民化仍处于较低水平。要加快农业转移人口的市民化，政府必须合理引导人口流向，稳定就业，改革户口、地、保障房制度，创新基本公共服务的提供机制，从安徽农业转移人口诉求出发，落实看得见的“真金白银”，才能实现安徽“以人为核心”的城镇化。

“以人为核心”；农业转移人口市民化；户籍人口城镇化率

相对于传统城镇化，新型城镇化的最大不同就在于它立足城镇“人”的主体部分——农业转移人口。“以人为核心”的城镇化，事实上就是让农业转移人口市民化，最终实现“提升人”“发展人”“转移人”的远大目标。2016年国家发改委提出，推进新型城镇化的首要任务是抓好农业转移人口市民化。因为它是新型城镇化的核心，它能有效带动消费和投资需求，推进供给侧结构性改革。2016年两会再次强调，要“以人为核心”“加快农业转移人口市民化”。我们认为，只有“走心”“接地气”，从农业转移人口诉求出发，才能加快推进安徽农业转移人口的市民化。

农业转移人口进城打工半年以上即为城镇常住人口。2016年初，安徽城镇常住人口已达3 102.5万人，城镇化率已达50.5%，已初步形成了层级合理、分布均衡、梯次分明的城镇体系，它标志着安徽已进入城市型社会为主的新阶段。但是，土地的城镇化快于人口的城镇化。城镇非农户籍人口占总人口比重仅为29.5%，与城镇常住人口城镇化率相比，两者相差近22%。这表明，有相当部分人虽生活在城镇，但并没“农转非”，也未分享城镇就业、养老、保障房等“市民待遇”，安徽“以人为核心”的城镇化仍处于较低水平。再加上当前安徽经济形势严峻，土地、水、环境等资源约束日紧，城镇规划建设管理水平亟待提高，合肥、芜湖等大城市的辐射带动力不强，各城市群内部的协调、运转机制尚未健全，农业转移人口城镇就业又面临供求结构“两难”。因此，如何“以人为核心”，加快安徽农业转移人口的市民化，就成了我们研究的重要课题。

一、安徽农业转移人口市民化的现状

农业转移人口市民化是指户籍由农村迁到城镇，在城镇工作生活的农业转移人口。农业转移人口进城打工半年以上即为城镇常住人口。2015年6月，安徽正式启动了农村转移人口市民化“153行动”，通过实施“一项改革”“五有并轨”“三权落实”，使农业转移人口更好融入城市，努力为国家推进新型城镇化“探路”。2016年初，安徽常住人口城镇化率已达50.5%，首超半数。

我们赴肥东、芜湖、阜阳、宿州等地市调查发现：多数试点中小城市早已放开农民进城落户，但在“零门槛”前农民落户意愿不高，有个别县城，2015年全年的“农转非”只有200多人。随着土地价格的水涨船高，农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体土地的用益物权“三权分置”和中央各项惠农政策的落实，目前农村户口的“含金量”已远远高过城市户口，如今多数农民选择把户口留在农村，即使是在城市长期工作、已有“农二代”的人也不愿“农转非”，既可保住农村户籍的权益，又可进城市打工分享城市发展红利。2016年，安徽不少参与试点的中小城市户籍人口城镇化率低于预期目标。

比如，户籍人口1 000多万人的阜阳市，放开户口近两年，市区落户仅有6 088人；户籍人口600多万人的宿州市，放开户口一年来，市区落户人口2 927人；户籍人口380余万人的芜湖市，2016年一季度全市办理农转非落户城镇的人数仅为1 067人，且其中有1 000人是招生落户。在农业人口达150多万人的霍邱县，2015年全县农业户口迁入城关镇落户的仅有273人。安徽农业转移人口市民化呈现政府积极推动，农民积极性不高，速度放缓的趋势。按照《安徽国家新型城镇化规划》要求，到2020年常住人口城镇化率达到56%左右，户籍人口城镇化率要达35%，实现这个目标难度不小。

二、农业转移人口市民化举足不前的原因分析

我们调查发现，农业转移人口难以落户城市的原因复杂，既有农业转移人口自身的原因，也有城市就业不稳、市民化成本过高等因素。其中，最为关键的影响因素是被农民视为根本的土地问题。

1.从农业转移人口视为命根子的土地来看，现在农村户口所捆绑的利益多于城镇户口。农民不愿落户城市，应该与多年前抢买城镇户口一样，均为利益使然。我们对比了与城市户口相关的12项权益，除了低保的补助标准，城市比农村高；还有公租房、廉租房也是城市户口独有之外，其余各项社会保障权益，城乡几无政策差别。而农村户口所有的土地“三权”，城市户口则没有。现在可以“三权分置”，农业转移人口有“权”就有“收益”，还“长期不变”，这就是农村户口“含金量”日渐高涨的最主要原因。其实，这是城市对农村的一种反哺，也是政府缩小城乡差别的重要手段。农民只愿在城市工作生活，不愿迁户口是一种理性选择，算的就是日后的经济账。

2.从农业转移人口自身来看，多数农业转移人口进城打工，一是为子女上学，二是盼望能分享城市公共服务。2016年，据我们实地随访发现，农民工融入城市多为子女上学，能分享城市基本公共服务。个别城市中心学校还有依据“无空学位”拒绝农民工子女入学，农民工定点学校的师资力量有限，教育质量亟待提高。所谓基本公共服务，本应是该政府提供的“从摇篮到坟墓”所有的教育、医疗、卫生等10大类60项服务。据测算，安徽城市基本公共服务的费用人均12万元左右。目前各级政府的财力有限，尚未健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

3.从城市就业看，农业转移人口就业稳定性不强。受去产能等宏观政策影响，城市许多行业用人需求大幅缩减，企业运行困难，农民工工资增长缓慢，农民工择业存在较大的不稳定因素。一是企业随产业结构的调整从中低端走向中高端，而农民工因为文化低或缺少技能培训，无法满足企业用工需求。二是用工企业缺乏参保积极性，除了政府强制参保的工伤保险之外，农民工其他保险的参保率偏低，不足30%。尽管安徽农业转移人口参加社保的绝对数量在逐年递增，但相对数量仍然偏低。三是用工企业与农民工个人的法律意识都较淡漠，劳动合同的签订率低，而且劳动权益也缺保障。主要因为，企业怕日后有法律纠纷，农民工怕灵活就业受合同约束。特别是建筑业，有协议，没正规合同的农民工占比高达59%，也根本没有享受过带薪假期。因为无合同，发生职业病或工伤就难获足额补偿，克扣工资、老板欠薪逃匿的现象时有发生，屡禁不绝。

4.从市民化的成本分担看，政府在农业转移人口市民化中应主要分担基础设施建设、随迁子女教育、部分社保和部分住房成本，企业要分担部分社保成本。目前，财政分担的成本在总成本中占比大，国家虽有统一政策，但省里没有制定相应的实施细则，造成谁接纳转移的多，谁分担就多。这种不合理的分担，不仅不利于调动各地积极性，而且一些转移压力大的地区，政府财政资金有限，投入不足，土地供应不足，造成部分城市基础设施、教育资源、土地供应捉襟见肘。

可以说，安徽农业转移人口的输入地财力与事权不匹配问题仍较突出，城乡社保制度也没全面并轨或衔接不到位，有少数企业存在为农民工购买城镇职工保险的主动性不强问题，导致政府应提供的基本公共服务供给不足，是安徽农业转移人口市民化滞后的主要原因。

三、“以人为核心”，加快安徽农业转移人口市民化的建议

“以人为核心”，加快安徽农业转移人口市民化，让常住人口和户籍人口的城镇化相适应，其最终目标是要消除不同地区的“户口红利”，实现城乡基本公共服务的均等化，由市场来配置资源，最终实现农业转移人口融入城市。首先，改革户籍制度，盘活农村的土地资产，让农业转移人口与土地“解绑”，真正实现“三权分置”。政府要通过制度创新，让农业转移人口进出自由，拥有的财产权如土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等“三权”能变现或流转。其次，把国家对三农的补贴由对人变为对事，不再让各项惠农政策成为户口的附着物，发挥国家各项补贴精准的惠农作用。再次，健全与居住年限相挂钩的成本分担机制，力促农业转移人口稳定就业，实现城乡平等分享政府基本公共服务，最终使农业转移人口家庭融入社区、子女融入学校、转移群体融入整个城市社会。我们建议：

1.制定城乡一元户籍制度，全面落实居住证政策。在城乡户口迁移政策的制定方面要尽力体现差异化，将建制镇和中小城市的落户限制全面放开，在城市群中，对省域内的农业转移人口向往的大城市也要有条件放开落户限制。另外，可借鉴安徽铜陵的成功经验，分层次完善辖区内的城乡户籍一元化管理的制度改革，重点是逐步将农业与非农二元户口的区别逐步减少，统一应用居民户口登记模式。一要全面落实居住证，依托权利和义务的相辅相成和依次梯度赋权的思路原则，进一步对城区居住证的服务保障功能进行落实、延伸、辐射，使拥有城市居住证的农业转移人口，在基本公共服务领域共享市民待遇。二要把拥有城市居住证的农业转移人口纳入城市保障房的范畴，着力改善和提高农业转移人口的生活居住条件，建立和完善覆盖全省城乡居民的公共就业服务体系。三要关怀、帮助失业或失地农业转移人口的生产生活，政府要提供“兜底”保障。

2.建立健全与农业转移人口市民化需求匹配的公共服务体系，尽快促进城乡居民社保一体化。具体建议如下：第一，政府要完善农业转移人口的稳定就业机制。通过融资支持或政策性融资担保政策来扶持、帮助农业转移人口就业创业，扶持他们的创业培训，搭平台，资助创客空间。第二，要不断强化教育保障体系。遵循以流入地政府为主体，以公办学校为载体的运行原则，积极为农业转移人口子女平等接受义务教育提供便利。第三，要健全城市住房供应体系。政府要针对农业转移人口市民化特点，全面落实居住证有关廉租房、公租房和保障房的政策，建立社会化的保障性住房供应体系，确保农业转移人口融入城市有房住，安居才能乐业。第四，完善城乡医疗卫生保障机制。在现有的国家和地方统筹实施的基础之上，要分步推进新农合和城镇居民医保体系的全面整合。第五，进一步完善城乡养老服务体系。要实施城乡统一的居民基本养老保险制度，推动农村居民养老保险体系与城镇居民的养老保险体系的有机衔接配套。政府只有通过“走心”“接地气”，从农业转移人口市民化的诉求出发，来确立省级、省以下各级财政对市民化的成本责任分担机制，通过政策驱动和制度引领，让越来越多的符合条件的农业转移人口融入城市。

3.在农村土地改革中要确保农业转移人口的土地权益。为了安徽农业转移人口的承包地、宅基地、集体土地等权益得到保障，在完善现有土地流转制度的基础上，要疏通农业转移人口利益表达渠道，从农业转移人口诉求出发，落实看得见的“真金白银”。此外，土地制度的改革创新可通过以下途径落实：首先，通过土地改革制度的创新来试点“双置换”即“承包地换城市社保，宅基地换城市住房”，保证转移到城区的农业人口可利用农村的宅基地置换出自己的城区住房。我们建议，应以土地确权登记的方式，让农业转移人口拥有农村宅基地的使用权证。若农业转移人口在城市已经具有了稳定可观的经济收入来源，而且非农业体系的经济收入可以占到其总经济的收入的80%以上，便可让这部分人口用宅基地使用权证置换城市的房屋居住权，这样就使得农业转移人口在城市难以扎根的问题得到彻底解决。其次，确保农业转移人口可采用自己占有的集体资产、资源比例来置换成一定的产业股份，帮助他们实现在城市安居乐业。再次，改革现行土地管理制度，落实“三权分置”，赋予农业转移人口的土地财产处置权限，探索安徽农业转移人口的土地指标等土地财产转让的多种有效途径。

4.加快推进财政体制改革，尽快健全农业转移人口成本分担机制。目前，安徽农业转移人口市民化成本主要由义务教育、医疗养老、保障性住房、市政设施等成本构成。其中，市民化成本短期来看，义务教育和城市居民保障性住房以及城市化的综合基础设施建设是支出的重点。从长期来讲还包括城镇居民养老保险的补贴支出。因此，在现行的分税制体制下，对中央和地方财权系列进行的合理的分类实施应该是实施考量研判的主要方向，这就要求在促进农业转移人口市民化的转变过程中一方面要体现地方政府的负担机制，另一方面也要综合考量国家层面的财政负担机制。可以应用财政转移支付等方式，确保农业转移人口市民化过程中的各项社会保障性支出的实现，目标是为实现市民化的农业人口提供和谐稳定的工作环境，并让他们共享市民待遇。但对安徽这样一个欠发达省份，短期内难以实现。所以，我们建议：一是农业转移人口的市民化成本中央政府承担70%，省级政府承担15%，雇佣企业承担10%，农业转移人口个人承担5%。二是完善土地、城镇住房等制度，鼓励地方利用财政资金和社会资本设立城镇化发展基金。三是财政转移支付、城镇建设用地增加规模与农业转移人口市民化挂钩，中央预算内相关投资要向转移人口落户较多的城市倾斜，为安徽农业转移人口更好地融入城市创造条件。

[责任编辑 吴高君]

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1673-291X（2017）22-0026-03

2017-02-18

胡文静（1962-），女，安徽合肥人，硕士研究生，从事城镇化、收入分配等研究。