□韦彩玲

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

城镇化背景下农民土地权益保障政策执行偏差研究

□韦彩玲

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

农民土地权益保障根植于我国农村改革发展过程中，随着城市化进程的加速，我国从公共政策层面出台了保障农民土地权益的系列政策，但这些政策在执行过程中产生了偏差，表现为：征地补偿分配政策的“主观偏差式执行”、征地过程中政策的“规避式执行”、农地流转政策的“象征式执行”。要推进农村土地改革和新型城镇化，既要关注农民土地权益保障政策执行偏差的表现，认真及时纠偏，也要不断提升政策的执行力。

农民；土地权益；政策执行；偏差

农民土地权益保障问题根植于我国农村改革发展过程中。2002年新修订的《农业法》增加了“农民权益保护”，2005年时任国务院总理温家宝在两会上强调征地补偿安置的重要性。党的十七届三中全会强调维护农民在土地承包经营和流转方面的权益。党的十八大报告明确提出保障农民在土地收益分配中的权益。我国对农民群体的土地权益的保障政策散见于土地制度、法律条文、党中央和国务院的“红头文件”中。随着城市化进程的加速，国家更是从公共政策层面出台了保障农民土地权益的系列政策，但是这些政策的执行偏差问题日益凸显，无法最大化实现政策的预期目标。本文主要围绕这一问题进行较为全面的分析，以更好实现政策目标，切实促进农民土地权益的保障。

1 征地补偿政策的“主观偏差式执行”

政策执行主观偏差主要是指政策执行主体为了追逐自身利益而没有有效地实施政策，导致政策预期目标落空。按照规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”［1］然而在实际的政策执行过程中，征地补偿费这块大“蛋糕”吸引了各政策相关主体，部分地方在征地补偿费用的分配上，市县乡政府先截留一部分，村集体再克扣一部分，最后给农民的常常是所剩无几。政府“经济人”特性导致基层政府在涉及经济利益的土地补偿分配政策执行中出现主观偏差行为，吞噬了大部分征地补偿款。“如果土地征收后出让获取的土地收益主要用来补偿失地农民，征地补偿费应该占到土地收益总额的68.6%，”［2］但是在实际分配中“农民只获得5%－10%的土地收益，村集体占25%－30%，基层政府占60%－70%。”［3］一些地方政府凭借行政权力在利益分配中居于主导地位，侵犯了农民的合法的土地利益。村干部常常成为基层政府部门的“代理人”，为完成政府的“任务”而“努力”，村官私分、挪用、浪费集体财产现象常有发生。

由此可见，征地补偿分配政策执行的主观偏差主要表现在基层政府和村集体组织因追逐私利而对农民征地补偿款的“蚕食”。博弈是政策执行中政策各主体为实现政策目标而进行的说服、协商或妥协等活动。征地补偿款分配过程中，各政策相关主体势必在利益角逐中产生冲突和竞争，这一过程可视为动态博弈过程。基于此，以现行征地制度为背景，构建地方政府与农民双方在征地补偿费用分配中的博弈模型。为更好地分析，先提出假设。

假设1：在实际的征地过程中，存在多元主体，为了更深入地分析，假设征地的主体仅有基层政府和农民群体，且两者存在相关的利益冲突。

假设2：信息不对称。基层政府是征地政策的主要执行者，拥有的信息更全面。被征地农民因自身的弱势地位难以充分了解各种信息，在整个征地补偿分配过程中都处于信息闭塞状态。

假设3：按照政策规定，基层政府的相关部门负责制定补偿标准，继而发布公告，召开听证会。基于此，假设基层政府在博弈中是最先提出方案的一方。

假设4：谈判存在拖延成本。谈判中的时间拖延过长，成本呈递增趋势。可设定简单的折扣系数为δ1和δ2（n 为谈判次数，0＜δ＜1 为确定值）。

1.1 征地补偿分配博弈的局中人及其目标选择

征地补偿分配中的“局中人”包括：中央政府（征地补偿政策的主要制定者）、地方政府（征地补偿分配的具体执行者）、被征地的村集体组织与农民（征地补偿受益者）、开发商（征地补偿费的支付者）。他们之间的关系可用图1来表示。

图1：征地补偿分配中各政策主体的博弈路径

在我国现行的征地制度框架下，征地补偿费分配博弈的参与主体是地方政府和农民（为了简化分析，假定村委会是代表农民个体的利益的）。作为理性经济人，他们都会追求自身利益的最大化。农民的目标函数是可能高的补偿标准。基层政府则是尽可能的低价且快速地征收农民的土地。在此过程中某些政府官员因为“政绩”可能获得晋升及合法甚至非法收入。

1.2 征地补偿分配的零和博弈分析

在前文假定条件的基础上建立了征地补偿博弈模型。

参与人主要有政府和农民。

参与人提出方案顺序。在0，2，4……偶数期，基层政府提出方案，农民有两种选择即接受或拒绝；在1，3，5……奇数期，农民提出方案，政府也有两种选择，接受或拒绝。

参与人博弈。本文将征地补偿费标准化为1。令S=［0，1］。 分配方案（S，t）表示在 t期政府获得 S，农民则获得1-S。提议一方可提出方案，另一方须作出选择。

参与人的收益。双方谈判在第t期达成一致，则双方获得的份额是（S，1-S）。考虑折扣系数，政府获得的征地补偿为 δtS，农民的则为 δt（1-S）。

图2：征地补偿分配过程中的博弈

在征地补偿分配过程中，农民与政府之间的博弈是有限完美信息博弈，因此可用逆向归纳法推导。在博弈的第三回合中，基层政府会根据可能达到的利益极限值来报价，农户只有接受。这样在第三回合的博弈时，基层政府的收益是 δ2S2，农民的则是 δ2（1-S2）。

从第三回合反推第二回合，农户心里清楚，如果双方的对峙持续到第三回合，政府将出方案为S2，自己则是δ2（1-S2）。那么在第二回合中既可以让基层政府能够接受又能实现农户群体利益最大化的S1必须满足一个条件，政府收益δS1=δ2S2。这样一来，第二回合中农户的收益则为δ-δ2S2。将第二回合中农户的收益δδ2S2与第三回合中农户的收益δ2（1-S2）进行比较，因为0＜δ＜1，所以第二回合中农户的收益稍大于第三回合，这也是农户可能得到的最大收益额。

δ=0.5 为临界值，即当 δ=0.5 时，δ-δ2有最大值 0.25；

当 0＜δ＜0.5 时，δ 越大，δ-δ2也越大；

当 0.5＜δ＜1 时，δ 越大，δ-δ2越小；

当 δ=0 或 δ=1 时，δ-δ2=0。

因此，当0＜δ＜0.5时，δ越大，农户所得与政府收益呈反比例关系；当0.5＜δ＜1时，δ越大，农户所得与政府收益亦呈反比例关系。当谈判无限持久时δ=1，政府获得全部收益，农户收益为0。

综上所述，征地补偿分配中，政府与农民的所得收益呈此涨彼消的态势，两者的博弈过程是典型的零和博弈。农民与政府就征地补偿问题展开的博弈过程中，如果农户认为征地补偿太少而不接受，那么就要重新谈判。为了让农民接受，政府也许会稍微提高农民所获得补偿的比例。当农户觉得政府的报价比较合理可以接受，或者农户觉得政府已经不可能再提高报价只能接受，抑或农户认为如果不接受有可能要付出更大成本时才不得不接受政府提出的补偿比例时，博弈才终止。在这一博弈中，政府拥有公权力，在资源获取和信息掌控中居于强势地位，可以制定和实施有利于政府自身利益的政策。农民是分散的群体，组织化程度极低，本来还指望为农民代言的村委会却又与基层政府有着“密切”的关系，这些因素综合作用导致了农民在博弈过程中处于被动地位，两者的博弈中双方权力与地位极不对称，博弈过程变得不再公平，继而致使农民难以有效维护自身的合法权益，而基层政府在实现最大化自身利益的同时很难不会侵犯农民的合法利益。

合理的饮食对于控制患者的恶心呕吐具有积极的作用，如平时应摄入足够的蛋白、热量、维生素、纤维素等，而在化疗当日则改为清淡饮食，同时注意避免摄入辛辣、油腻、生冷的食物，适当进食蔬菜、水果等，适当饮水，均有利于减少恶心呕吐的发生。

2 征地过程中政策的“象征式执行”

政策“象征式执行”主要是指政策执行过程中，执行主体因主观或客观原因没有严格按照政策文本的意志和精神认真执行，导致政策成了空架子，无法实现政策的预期效果［4］364。我国农村土地征用过程中，亦存在一些政策被象征执行的现象，导致农民的土地权益遭遇侵犯。

2.1 农村征地中农民参与程度较低

在某种程度上，公民参与就是执行者与目标群体相互调适的重要方式。公民参与若在政策制定和政策执行环节被阻塞，政策执行很难达到预期的效果。通过调研发现，目前我国征地过程中农民的参与程度较低，主要表现在以下两个方面：

一是征地中农民的知情权被剥夺。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》增加了“征地公告程序”部分，紧接着国土资源部出台了《征用土地公告办法》。“设置公告程序”的政策目的是让农民通过公告能够了解到此次征地的用途、范围及补偿标准等情况。一方面，农民认知这些信息在一定程度上有利于保护自身的合法权益，另一方面，也能够在某种程度上强化基层政府征地的透明度以达到监督的效果。然而在调研中发现，我国农村很多地方的征地，基层政府并没有严格执行征地公告的程序，在征地实施前农民几乎不知情。随着农村城镇化进程的推进，农村土地被征用是不可避免的，农民是农村土地权益的重要主体，征地应得到农民群体充分意志的同意，但现实中农民根本没有土地征用的发言权，实际是“被城镇化”了。

二是征地中农民参与权被限制。《土地管理法》规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”实际上，农民根本没有机会以独立权利主体身份与基层政府面对面地就征地范围、征地补偿等重要细节进行协商谈判，能够进行谈判的是“代表农民利益”的村干部，由于基层政府与村民委员会之间有着千丝万缕的关系，他们在多大程度上能代表被征地农民的利益，农民权益是否能得到保障，这都是令人质疑的问题。同时，不少基层政府反映，征地听证程序没有具体的文件指导，操作性较低，并且担心开展听证会增加征地难度，影响征地进度，因此，农村征地过程中从未启动过听证程序。

表1：征地决策过程中农民参与情况

表1数据显示，19.5%的人 “征地前根本不知道”，32.6%的人“征地前仅得到通知”。24.2%的人“政府说的算，农民根本没有发言权”。不管是根本不知道征地或是仅得到通知还是没有发言权，这些情况都说明征地中农民连最基本的知情权都没有得到保障，而这部分人占总数的76.3%。而“在补偿金额的多少上征询农民意见”和“就补偿问题召开听证会”才能表征农民的参与权，但这部分人仅占23.7%。由此可见，征地中农民既无谈判资格，又无听证机会，农民的诉求无法达到征地执行者层面，政策执行者与目标群体无法就政策目标进行调试互动，这在很大程度上会影响政策执行的效果。同时，在某种程度上还会造成地方政府的征地行为缺乏最有力的监督，容易导致政府征地行为缺乏规范性和进行暗箱操作，继而加大了农民权益遭遇侵犯的可能性。

基层政府和农民都是经济人，在征地政策执行过程中，他们都想达到自身利益的最大化，各主体的利益势必影响着政策的有效执行，尤其在征地补偿环节，作为政策执行主体的基层政府单方面进行决策，很容易造成不同利益群体之间产生冲突，倘若得不到有效控制，可能导致严重的社会问题，致使征地执行受阻。

为了更深入地探究，把征地过程中农民的参与情况在东部、中部和西部之间进行比较。农民的参与程度有五种情况，主要为：（1）征地前农民根本不知情；（2）征地前仅得到通知；（3）政府说的算，农民根本没有发言权；（4）在补偿金额的多少上征询农民意见；（5）就补偿问题召开听证会。如果从参与程度的高低来看，这5个选项基本呈递增趋势，可把它们当作连续变量。以不同地区为自变量，参与程度为因变量，进行方差分析。结果得到F=34.673，P=0.000＜0.01。这说明征地中农民的参与程度在不同地区间存在显著性差异。东部、中部和西部农民参与程度的平均值分别为2.2962、2.7143、2.7931，表4是对不同地区的两两比较分析，结果P=0.000＜0.01，说明东部和中部、东部和西部的农民参与程度均存在显著性差异。从均值差异可知中部和西部的农民参与程度均比东部高，从侧面反映出，相比东部地区的被征地农民而言，中部和西部的农民在征地过程中可能更有机会争取和维护自身的土地权益，他们的权益遭遇侵犯的程度和可能性相对较小。

表2：征地过程中农民的参与情况

表3：不同地区征地中农民参与情况的方差分析

表4：征地中农民参与程度的不同地区比较情况

2.2 征地安置手段单一

城镇化过程必然会产生更多的农村土地被征用，土地征用就会出现失地农民，解决失地农民问题离不开征地安置，这是政府需要解决的征地问题之一。在计划经济时代，政府采取一系列措施解决被征地农民安置问题，通过“以土地换就业”方式使得被征地农民由农民转变为工人，从而解决了他们的生存、就业和养老等问题。市场经济时代，传统的安置失地农民的方式几乎已失效。我国相关政策规定，对被征地农民的安置可实行货币补偿、就业安置、住房安置、划地安置、建立社会保障等形式。调研中发现，政策执行中，对失地农民的安置，基层政府青睐于一次性的货币安置方式，但是，此种安置方式会带来失地农民后续生活和发展的隐患。“若干年后失地农民的生活无保障”是农民最担心的问题，如表5所示，31.9%的人担心征地后的生活保障问题，如何消除农民的后顾之忧？地方政府应以保障农民权益为宗旨，在政策执行中结合实际情况，丰富征地安置方式。政策执行的方式和手段应随着执行客体需求的改变而作出适当的调整，货币补偿这种单一的安置方式只解近忧，难以保障被征地农民的可持续发展，尤其是年龄较大的被征地农民，一旦补偿金用完，基本生活都无法保障，如果生病的话，生活会更加艰难。

表5：征地中最大的问题

征地执行者需要了解被征地农民需求的补偿安置方式，才能做到既能保障被征地农民的利益又能顺利推进征地进程。把补偿安置形式作为因变量，分为两大类非现金（编码为1）和现金（编码为0），并进行二元Logistic回归分析。结果得到Chi-square=677，Nagelkerke R Square=0.181，P=0.000＜0.01。表 6 的结果表明，预测愿意现金补偿方式的准确率为44.7%，预测愿意非现金补偿方式的准确率为84.9%，从总的情况来看，模型预测准确率为69.6%。从表7可以看出，女性选择非现金补偿的倾向是男性的1.2倍；年收入在4－6万的人选择非现金补偿的倾向是年收入低于4万和高于6万的人的1.3倍，而年收入在7万以上的人则更倾向于选择现金收入；年龄在41－50岁的人选择非现金补偿的倾向是其他年龄段的人的1.4倍，年龄在51岁以上的人选择非现金补偿的倾向是其他年龄段的人的1.2倍；专科学历及以上的人选择非现金补偿的倾向是其他学历的人的1.1倍。所以，从人口的基本变量来看，女性比男性更愿意非现金补偿方式；中等收入水平的人比低收入水平和高收入水平的人更愿意非现金补偿方式；高学历的人比低学历的人更愿意非现金补偿方式。从地区来看，相对东部和西部地区而言，中部地区的人更愿望选择现金补偿方式；同时，征地补偿标准是否统一会影响当地人们选择补偿方式，如果当地征地补偿存在同地不同价现象，人们则倾向于非现金补偿方式，反之也成立。从农户的类型来看，种粮大户、多样化经营的农户、从事二、三产业的农户以及家里承包地较少的农户更愿意现金补偿，亦即不以耕地为主要收入来源的农民更愿意现金补偿方式。从征地的整个过程来看，农民在征地过程中的参与程度与选择征地补偿方式有关，参与程度越高的农户越是愿意选择非现金补偿方式。被征地农民的补偿安置方式存在多样化，基层政府在实施征地补偿时需要根据被征地农民的需求、不同地区的实际情况探索多样化的补偿安置方式，不能“一刀切”，这有利于提高政策执行的效果。

表6：模型预测值和实际观测值的交互表

表7：二元Logistic回归的自变量的回归系数及检验情况

3 农地流转政策的“规避式执行”

随着全国各地农地流转进程的推进，农户之间的土地流转出现利益纠纷的情况较少，但是行政力量介入的土地流转执行过程中出现执行偏差的情况较为突出，严重侵犯了农民土地权益。

3.1农地流转价格偏低且收益分配不合理

我国在政策层面上规定了农民具备合法的土地收益权，《中华人民共和国物权法》也规定了农民的土地使用权为用益物权。但是，在实际的农地流转过程中，农民土地流转收益权经常遭遇侵害。通过调研和相关报道发现，全国各地高价格流转少，低价格流转多。比如，“湖北孝感‘龙岗模式’中合作社对农民采取收入保底、盈余分红的‘360+X’模式，即入股农民每年每亩可从合作社获得180公斤中籼稻谷的固定收益，另外利润部分按股分红。”［5］“湖南省某村集中流转耕地1484亩，农户每亩获得550—640元；宁乡县某村将1万余亩土地入股合作社，公司以每年300公斤稻谷（按市场价折算为现金）为流转费付给合作社，合作社再按照土地股份给农民分红。”［6］“江苏省某村流转800亩农民承包地（15 年），每亩土地的年租金为 700 元。 ”［7］如果只是将租金与农民现在的种粮效益相比较，无疑这一价位的土地流转价格还是划算的。但如果将之与土地实际价值和升值空间进行对比，这一流转价格（现实中农民难以分享到按股分红）确实偏低，尤其是那些中长期（15年以上）的土地流转，这样的流转价格没有考虑通货膨胀和土地增值因素，农民的土地收益受到严重损害。土地流转价格偏低的主要原因在于土地流转价格缺乏市场机制进行调节。由于信息不对称和农民能力有限，基层政府往往利用行政权力幕后操纵农地流转。一些乡镇政府或村干部出于“政绩”考虑，利用农民的无组织化和“搭便车”心理，在不征求农民的意见的情况下，不顾农民利益以较低的价格与企业签订合同，强制把集体土地流转给企业，严重损害了农民的土地利益。

土地流转收益分配不合理主要表现在两个方面：一方面是企业、村集体组织、农民之间的收益分配中，农民所占比例较小。调研中发现，绝大部分的农村土地流转，向农民提供信息的主要是村干部或当地基层政府部门，他们既负责组织土地流转协商谈判事宜，如出现纠纷，又负责调解。正是由于他们在土地流转中的特殊角色，基于所谓的“政绩”和个人私利，为了引资入农就会偏袒企业的利益，以牺牲农民利益为代价促成土地流转。另一方面是基层政府、集体组织与农民争利。调研中发现，农村集体出租土地的收益分配中，与集体组织相比，农民所占比例较小。究其原因，是村民委员会把本村的属于集体所有的机动地、村组未利用土地当作是村民委员会成员自己的土地，于是不与农民协商就擅自出租，获取的收益由村民委员会成员拥有。

表8：土地流转中的信息提供情况

3.2 土地流转不规范

很多地方的农村土地流转操作不规范，主要表现在土地流转的启动不规范，比如强制推行、没有合同、暗箱操作等。我国在政策层面上赋予了农民对土地流转的自主决定权。调查中发现，目前部分农户对把土地流转给企业存在一些担心，对这种土地流转方式不是很支持，如表9所示，58%的人觉得“有些必要”，16.5%的人觉得“没有必要”。这确实给土地流转带来了一些困扰。然而现实中存在一些村集体或者基层政府强制农民进行土地流转的现象，这实际上严重侵犯了农民的合法权益。在调查“您所在地，企业一般通过什么方式取得农村集体土地”的问题时，如表11所示，53.4%的个案存在企业只与村干部或当地政府协商，这完全侵犯了农民在土地流转过程中的决策权。媒体也报道了一些这样的情况，如“安徽省某镇基层政府与企业在未经农民同意和无租地合同的情况下，强制租用3000多亩土地。”［8］“苏南某市某镇以毛纺为主业的‘阳光集团’，以每亩地年租金550元租用农民土地7089亩进行高档花卉苗木经营，租期高达50年，其中耕地6000多亩，占全镇可耕地面积的一半以上。”［9］国家虽然积极鼓励工商资本下乡，对农业资源进行整合促进农业现代化，但国家政策也明文规定，不鼓励工商企业长期大面积占用农地。然而现实中，政策在执行层面被扭曲了。工商企业之所以能顺利得到农民的土地，归功于基层政府和一些村干部的“鼎力”支持，他们利用行政权力强制土地流转，并堂而皇之称之为农业现代化的需要。此外，很多地方的土地流转手续不规范，如表10所示，土地流转中，41.9%的个案没有签订正式有效的合同。这样容易导致土地流转纠纷，不利于保障农民的土地权益。

表9：对土地流转必要性认识的情况

表10：土地流转签订合同情况

表11：企业取得农村集体土地的方式

3.3 农地流转存在隐蔽性的农地非农化

在土地流转中，土地股份合作制是重要的一种模式。在这一流转模式的实践中，“土地入股后，决定土地用途的往往是企业。追求经济利益最大化是企业的天性，一些企业为了追求利益的最大化，存在强烈的将农用地用于非农建设项目的动机，以谋求‘农转非’所带来的超额利润。其表现手法一般是借合作社之名规避法律，将大量已流转的土地开发为农产品加工、休闲农业、乡村旅游和乡村酒店等，农用土地转为非农用地，导致耕地的‘非粮化’和‘非农化’，农地严重流失。 ”［10］近些年来，我国农业用地与建设用地的相对比重呈持续下降的态势，这可能与农业用地大规模非农化有较大的关系。

“入股农民成为‘农转非’的被动接受者。在这一过程中，一些地方政府既扮演管理者的角色又扮演参与者的角色，这必然使得地方政府在管理权限和经济利益方面都追求利益的最大化，强烈的利益驱动往往使政府的权能发生改变。”［11］“为了吸引企业参与土地流转，一些地方政府不仅对企业改变土地用途行为视而不见，甚至还规定企业接受流转的土地达到一定规模后可把一部分耕地改为建设用地。土地流转过程中，政府应该为保障农民的土地权益提供制度保障，以维护农民的合法权益，为土地承包经营权入股提供正常的运行环境，”［12］而不应该是公共服务提供职能严重异化的角色扮演者。

［1］《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条.

［2］叶美霞，韩文军.农村土地征收中地方政府的角色失衡探讨［J］.现代经济探讨，2010（8）：60-63.

［3］霍有光，沈红梅.利益博弈视域下农村征地冲突与化解路径［J］.农村经济，2015（9）:3-8.

［4］宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2010.

［5］李剑军，杨伟鸣，陆新刚，李建华.“龙岗模式”：整村土地流转新探索［N］.湖北日报，2011-05-02（01）.

［6］［7］覃建芹.基于土地制度改革的农村居民财产性收入增收研究［J］.管理现代化，2011（1）:41-43.

［8］覃建芹.土地承包经营权流转中的农民权益保护研究［J］.农业经济，2010（6）:68-70.

［9］甘庭宇.土地使用权流转中的农民利益保障［J］.农村经济，2006（5）:29-32.

［10］［11］［12］傅广宛，韦彩玲.农村土地股份合作模式：潜在问题及对策：以“龙头企业+合作社+农民”模式为研究对象［J］.学习与实践，2012（8）:37-41.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.030

F311

A

1004-0544（2017）10-0163-07

广西自然科学基金项目（2015GXNSFBA139183）。

韦彩玲（1983－），女，广西来宾人，管理学博士，广西大学公共管理学院副教授。

①文中数据分析的原始数据由国家社科基金重点项目《农民权益保障政策研究》（08ASH002）提供。

责任编辑 杨 幸