黄永斌

（安徽大学,安徽 合肥 230039）

精准扶贫的循环经济路径：来自安徽的经验

黄永斌

（安徽大学,安徽 合肥 230039）

安徽省贫困人口集中分布在区位较差、资源匮乏的生态脆弱区，在这些区域实施精准扶贫需警惕“环境贫困陷阱”的出现，而循环经济战略作为一种生态保护型经济，可以较好地统筹扶贫开发与生态环境保护。文章先指出循环经济扶贫的功能定位，而后从生态环境治理、资源减量利用、废弃物减排情况和资源循环利用构建了循环经济扶贫的框架模式。其次总结了安徽省循环经济扶贫的模式经验，包含坚持“绿水青山和金山银山的有机统一”、“九节一减”、推行绿色产业扶贫和加强循环经济发展的智力支撑四点。最后指出现行循环经济扶贫路径存在的问题，并从分类差异化的贫困县干部考评机制、培养循环经济与生态文明理念、PPP模式的循环经济扶贫模式给出政策建议。

精准扶贫 循环经济 安徽

生态脆弱区不但是生态环境破坏最有代表性的区域，而且是贫困情况集中分布的区域。《国家八七扶贫攻坚计划》确定的五百九十二个国家级贫困县里面就有四百二十五个位于生态脆弱带，在贫困县中占了总数的72%，占了贫困人口总数的74%[1]。另外，全国七成以上的贫困人口生活在集中连片特困地区。与此类似，安徽省贫困县人口重点集中在资源较为缺乏以及山高坡陡的集中连片区，具体包括大别山地区、沿淮行蓄洪区以及皖南山区，这部分地区区位条件较差，加之资源匮乏、交通不便利，传统产业增长空间有限，支柱产业发展也极其困难[2]。在供给侧改革的背景下，生态脆弱区发展面临生态保护与精准扶贫的双重压力，如何科学统筹共享发展与绿色发展是生态脆弱区破解生态环境恶化与贫困的重要议题。

关系经济发展以及生态环境关系的环境库兹涅茨曲线(EKC)认为在经济发展的初期，会同步造成环境污染，但在经济发展到一定的收入水准，环境问题就会发展成为注重的焦点，经济持续增长并且环境质量不断得到改善[3]。然而环境库兹涅茨曲线需考虑部分内生因素的影响，即经济发展初期环境质量会让恶化更加迅速，假如在外部条件还有待完善的基础上，环境恶化会通过影响教育、健康等人力资本要素和对资源分配进行扭曲而制约经济发展，而经济发展脚步放慢则会产生较大生产的激励，让污染不断加剧，让经济体逐渐进入到 “发展-污染-再发展-再污染”的恶性循环当中，也就是“环境贫困陷阱”，从而使得经济体的环境库兹涅茨转变变得遥不可及[4]。国内以及国外研究指出生态脆弱地区经济发展存在 “环境贫困陷阱”诅咒，环境贫困绝非环境质量或者环境公共服务的不足，而是环境质量的恶化会影响健康、教育等人力资本积累以及其他资源配置而影响甚至拖累发展，加剧贫困和社会经济不平等[5]。很多研究强调恶性循环是自然和社会经济要素长时间影响的后果[6]，因此只有兼顾生态环境保护以及扶贫开发，才能够摆脱“环境贫困陷阱”的诅咒。循环经济作为一种生态保护型经济，这种发展模式有利于生态环境保护与扶贫开发并举[7]，对生态脆弱贫困区县域经济发展具有重要的理论指导与实践意义。

一、循环经济扶贫的功能定位

循环经济理论可追溯到二十世纪六十年代的肯尼斯·鲍尔丁 （K.E.Boulding）的 “宇宙飞船理论”。20世纪90年代，“循环经济”首次作为科学名词提出，它要求按照产业生态食物链的法则，来指导以及建立闭合循环的产业生态循环链，有减量化(Reduce)、再循环(Recycle)、再利用(Reuse)的特点，提出建立资源循环高效使用的制度，让资源利用效率得以提升，让产业链条当中的资源能够循环使用，实现废弃物的低排放、零排放[8]。循环经济扶贫的功能定位与精准扶贫的扶贫目标 （实现2020年全面脱贫）相契合，是精准扶贫的关键手段。循环经济扶贫的作用表现在以下三点：

首先，提供区域绿色脱贫的发展源动力。精准扶贫的重点是转变以往贫困管理的模式，即实现扶贫模式从“输血式”扶贫往“造血式”扶贫转变，而在此过程中，构造“造血”的源动力便是精准扶贫实现精准脱贫的重点步骤。因此，循环经济扶贫的核心工作便是将生态环境保护与产业发展相结合，在人与自然的和谐发展的同时完成区域脱贫源动力的构建。

其次，统筹绿色发展与共享发展的脱贫理念。绿色发展理念和人民的福祉是息息相关的，和民族的未来也是关系紧密的；而精准扶贫是共享发展的重要工作领域。循环经济扶贫统筹绿色发展与共享发展的理念，使得其在精准扶贫中的地位尤为重要。面对复杂多维的致贫原因，单方面追求经济层面的脱贫并不能满足当下经济的脱贫目标，实现城乡统筹、区域协调发展才是最终目的。

最后，构建生态和谐的发展标杆。世界各国在贫困治理过程中都面临生态环境保护与经济社会发展之间的矛盾，实践循环经济扶贫不仅是国内精准扶贫的重要手段，对世界各国的贫困治理同样具有积极意义[9]。

二、循环经济扶贫的框架模式

循环经济扶贫框架按照四个维度进行构建，包括生态环境治理、资源减量利用、废弃物减排情况和资源循环利用。首先，循环经济发展应注重生态环境治理。循环经济发展以保护生态环境为要点，通过加强生态环境建设，为循环经济发展提供良好的自然环境基础。其次，循环经济发展应该遵循“减量化、再使用、再循环”的“3R”原则，重视水、能源、土地等资源的使用方式，提高资源的使用效率，减少资源浪费，并努力减少废物直接排放，让资源循环利用能够加强，因而降低每单位经济活动引起的环境压力[10]。贫困区发展主要依赖农业、以特色农产品加工的工业和以劳务输出为主的第三产业，需考虑循环农业、循环工业发展、劳务培养、产品营销与物流、低碳旅游。再次，发展循环经济并不排斥经济增长，而要在降低贫困人口比重与提高区域资源承载力的同时，逐步提升贫困地区人居环境质量，进而逐步提高居民健康与积累区域人力资本禀赋。最后，循环经济发展作为一种生态保护性的经济增长策略，需要相应的区域政策、产业政策、土地政策和财政政策作为配套才能发挥其可持续发展的特征（图1）。

三、安徽省循环经济扶贫的模式借鉴

2005年《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发[2005]22号）的颁发，开始了我国循环经济制度化建设的脚步。之后，2005年九月份《安徽省人民政府关于加快循环经济的若干意见》颁发。经过多年发展，各地市根据本身资源禀赋以及产业特点，确定了不同的循环经济发展路径。铜陵市以及界首市在2013年成为国家第一批循环经济示范市，国家发改委在全国范围内推广铜陵循环经济的升级经验，界首市拥有1个国家级“城市矿产”示范基地，2015年阜阳市、凤阳县、繁昌县入围国家循环经济示范市（县）。同时，阜阳市、亳州市、六安市、安庆市、宿州市等集中贫困地区也逐步统筹循环经济和扶贫开发，通过循环农业、循环工业、低碳旅游、“互联网+”、生态补偿等方式，在保障区域生态环境质量的同时，居民的健康不断改善，人力资本逐步提升，不断实现从“输血式”向“造血式”扶贫的改变。2015年底全省贫困人口达到了308万人，和2011年底的790.2万人对比，减少389.2万人，同比降低了 61%；2015年底贫困县的比例只有5.72%，和 2011年底的14.7%的比例对比，降低了 8.98%，到了2015年，全省二十个国家级贫困县农民人均能够支配的收入达到8951.6元，比2011年的5196.0元增加3755.6元，高于全省平均水平1.5个百分点。到了2016年，安徽脱贫的措施取得了一定的成果，脱贫的人口达到了103万人，贫困村出列的有1077个，超过预期效果实现了年度目标。

1.坚持“绿水青山和金山银山的有机统一”

安徽省处在经济增长日益加速的阶段，但其能源消耗与资源环境压力亦开始加剧，区域经济整体依靠投资拉动、资源高消耗的粗放增长方式，可持续发展的压力日益加剧。根据这个情况，一定要把绿色发展理念贯穿到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个层面以及全程，以最小资源环境作为发展代价，以此支持更长时间、更高水准的可持续发展。在生态文明的发展当中，以生态红线作为前提，重视发展方式的转变。坚持走新型工业化的道路，加快产业结构优化升级，不断发展有利于资源集约利用和生态环境保护的产业结构以及增长模式。重点发展区域科技创新资源集中的优势，加快培育高技术含量以及低资源消耗的战略性新兴产业。大力促进节能减排，对于落后产能要坚决淘汰，对于高耗能产业的增长要坚决抑制，努力促进绿色发展、低碳发展以及循环发展。

2.加强环境规制，实行“九节一减”

循环经济的发展要强调“减量化”原则，能够实现系统性的环境保护以及资源节约。“九节一减”指节地、节种、节水、节药、节肥、节柴(节煤)、节电、节粮、节油、减人。从总体数据来看，2010-2015年安徽省“九节一减”效果明显，单位农业产值的农村用电量由36.34kwh/万元下降至35.69kwh/万元，单位农业产值的化肥使用量从10.81千克/万元减少到7.71千克/万元，单位农业产值的塑料薄膜使用量由0.273千克/万元下降至0.222千克/万元，单位农业产值的农药使用量由0.394千克/万元下降至0.252千克/万元，单位农业产值的柴油使用量由2.305千克/万元下降至1.723千克/万元，其具体做法见表1。

3.拓宽产业链条，推行绿色产业扶贫

绿色产业扶贫。和贫困乡村的资源进行紧密结合，安徽省大力培育各具优势以及地域特点明显的绿色产业。在产业发展层面，和农业现代化发展方向相结合。一方面对新型农业经营主体在贫困村发展特色农产业加工以及生产进行鼓励，另一方面发展现代服务业，尤其是将乡村旅游与传统种养业结合，带动贫困户收入增加。在金融支撑层面，通过入股的形式进行支持能力以及劳动力欠缺的贫困户发展，鼓励其参与到新型农业经营主体中去，并根据股份进行分红。注重培育贫困村农民合作社和龙头企业，如阜南县发展安全优质蔬菜产业，成立果树专业合作社，带领贫困户脱贫致富。

光伏扶贫。根据因地制宜的基本要求，安徽省各贫困县可开发利用贫困村的荒山荒坡、农业设施、农业大棚建设光伏电站，对无劳动力和无收入、无资源的贫困户以及贫困村安装分布式光伏发电设备进行重点支持。对于贫困户带资入股进行鼓励，增加了贫困户基本生活收入以及村集体经济收入。其中在利辛、岳西、金寨、阜南、泗县五个国贫县进行试点工作，每个县选取五千个贫困户以及三十个贫困村实施光伏扶贫，总共选取了2.5万的贫困户以及一百五十个贫困村，共计8.4万千瓦。

旅游扶贫。2016年11月，省旅游局颁发了《乡村旅游扶贫重点村建设指导目录》，明确强调了把“八个一”当作重点村建设以及考核量化的标准，明确全省旅游发展专项资金继续按不低于四成的比重用于乡村旅游扶贫。2016年，省旅游局投入3650万元资金用于乡村旅游扶贫重点村公共设施的建设，对三十八个村的乡村旅游基础设施建设予以支持。

电商扶贫。积极开展“互联网+”扶贫，实现了本地优质农特产品与外部市场的有效对接，促进农民增收；产品创新电商扶贫模式，如引进京东集团在岳西、金寨、泗县、临泉、阜南5个县启动电商精准扶贫示范县项目，瞄准建档立卡贫困人口，注重农产品上行，促进商品流通，并进一步持续强化贫困地区农村道路、电力、网络、物流等电商基础设施建设，使得贫困群众的脱贫的基础能够更加牢固。

4.加强循环经济发展的智力支撑

劳务培训。对于用人单位在贫困地区成立劳务培训基地进行引导以及支持，对定向培训以及创业、订单培训进行发展，努力推进大众创业、万众创新。根据贫困县以及贫困户生产中的现实的需求，实施各种实用技术的培训，对创业孵化基地以及财政贴息、小额担保贷款、税收优惠等政策进行全面利用，给出产、供、销一条龙的配套的服务，让贫困人口的创业意识以及创业能力得以增强。

就业引导。努力提供劳务信息服务，建立贫困劳动力以及用人单位的对接的渠道，逐步完善了劳务输出以及输入劳务的对接制度。职业介绍补助、社会保险补助、职业培训补助、岗位补助等政策基本落实，对企业吸收有就业能力的贫困人员就业进行激励。

雨露计划。努力促进智力扶贫，普及贫困户的“雨露计划”以及建档立卡贫困家庭学生资助，从而阻断贫困现象代际传递。根据“以县为主，先试先行”的标准，对经济困难家庭的幼儿进行资助。对义务教育范畴的农村学生免费供给国家规定课程的教科书，在生活上补助经济困难家庭的寄宿学生，对集中贫困连片区义务教育范畴的农村学生提供营养改善计划。在中等职业教育范畴，根据国家有关规定进行助学金甚至是免除学费的支持，或者是进行定岗实习以及校内资助。

四、存在的问题

1.农民人均纯收入核准困难，对精准识别制度的实施有影响

根据国家规定，2016年农民人均纯收入大于3010元的农户，可确定为脱贫目标。所以农民人均纯收入确定是进行扶贫对象申请的必然流程，是精准扶贫能够更好实施的有效基础，然而因为现在农村家庭收入的隐蔽性以及多样性，对已经申请或者申请的扶贫的目标的家庭人均的纯收入确定的有效的办法以及手段是非常欠缺的，这对扶贫对象进出的辨别是有影响的，对于精准扶贫制度的实施也是有影响的。首先是根据相关的法律规定，家庭成员的构成有法定赡养、抚养义务，扶养一起生活的全部成员。然后是到外面务工的农民的收入的证明的真实性没有办法辨别，工资福利通过现金支付以及股权分配、实物以及购物卡等多种方式发放，另外收入的不稳定性以及就业灵活性，让工资收入的核准也是有困难的。

2.人力资本较为单薄，使得循环经济发展很难持续

精准扶贫的循环经济途径就是要精准把握生态环境致贫的原因，然后通过循环经济以及生态修复等形式对当地环境进行改善，从而让贫困人口收入逐步提升，实现脱贫。人力资本单薄，主要是因为贫困地区教育资源欠缺，学校条件差，人、财、物的缺失导致其师资力量、教学内容的落后，教学管理难以与发达地区相比。同时，对于农田高产量的单纯追求及当地农民对化肥与农药的合理运用缺乏认识，使得农业面源污染问题严重。循环经济发展提倡绿色技术与绿色发展理念，这需要以一定质量的人力资本作为基础来进行植根性的发展，但在贫困人口集中区域人力资本较为薄弱，这会导致循环经济的发展难以为继。

3.循环经济扶贫主体较为单一

目前，安徽循环经济扶贫由政府扶贫以及社会力量两个方面组成，政府既是扶贫工作的规划方，同时又是实践方，处于整个扶贫过程的主体地位，而社会力量在精准扶贫过程中的作用还未彰显出来。例如农业部实施的“农业生物质能源综合利用”项目、安徽省和浙江省的新安江生态补偿制度、国家林业局“天然林保护工程”、大别山区水环境生态补偿制度都是以政府作为主导的生态扶贫项目，社会力量的参与远远不够。

五、政策建议

1.完善分类差异化的贫困县干部考评机制

对干部进行考核不可以实行 “一刀切”、“一锅煮”，一定要在考核的时候进行分类考虑、同类相比，只有这样才可以准确考核。安徽省地跨江淮，南北差异突出，地形地貌环境复杂多样，人口分布疏密不均，各地发展情况参差不齐。尤其是沿淮行蓄洪区、皖南山区、大别山集中特困地区在基础设施建设、城镇化水准以及新兴产业发展、农村教育水平、特色产业山区综合开发等层面存在明显的差异。根据贫困地区的特点，安徽省应对贫困地区进行细致区别、对贫困县进行再次分类，对一刀切的情况进行规避。按照全省三十一个贫困县环境条件、发展基础、资源情况、生态环境和民生保障状况，贫困地区发展的特别性以及相关作用定位，把贫困县分成二十个国家级贫困县以及十一个省级贫困县两种类型实施考核。考虑到国家级贫困县主要分布在大别山等生态环境保护任务较重的生态涵养区，省级贫困县主要分布在沿淮行蓄洪区，在干部考核指标上对国家级贫困县侧重考核扶持生产就业、异地搬迁、生态补偿、发展生态旅游等情况，精准脱贫考核的比重占定量考核指标的八成；省级贫困县重点考核扶持落实相关产业、项目扶贫、发展特色经济、发展教育以及社会保障等状况，精准脱贫考核比重占了定量考核标准比重的六成。通过分类差异化考核，帮助和促使贫困地区干部找准自身定位，突出工作重点，以明确其发展思路和方向，不断增强发展的科学性和共享性。

2.培养循环经济与生态文明理念

加大教育投入，培养循环经济以及生态文明理念，进而提升居民生态意识以及可持续发展理念。各级政府要广泛宣传环境保护的重要性，然后协助当地居民摸索出环保、生态的致富道路。在农业生产层面，当地政府或者社会组织应该对农民实施生态耕作种植、农药知识、护理环保施肥、农业基础知识的普及。农村生活层面，贫困地区环保生活意识不够，生产、生活垃圾常年无人清除或者清除不够及时的情况非常普遍，而且农民不清楚不合理使用化肥和农药对环境带来的影响。农村应该建设垃圾集中处理区，对生活垃圾要及时回收；给农民普及垃圾分类的知识，对垃圾实施有机利用。关于贫困人口生态文明理念的推广还要强调，生态环境的恶化和贫困是有着间接或者直接的关联的，生态文明发展的终极目标是要帮助人民实现脱贫。

3.探索PPP模式的循环经济扶贫模式

社会进步过程中，政府职能逐步产生改变，由之前的管理型的政府发展为服务型的政府。既然精准扶贫是一种公共服务，就要求一定程度上的社会力量参与。首先，2014年国务院扶贫办颁发的 《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》鼓励社会组织参与到扶贫工作当中。社会组织包含大量的专业技术人员，能够通过其专业优势对农村生态脆弱、环境污染等问题进行解决。同时，社会组织的框架和政府对比起来更加灵活和简便，可以更加迅速地精准识别致贫原因，更大程度地提升扶贫效率。其次，企业是社会力量的关键构成，应当归入到循环经济扶贫中去。在升级贫困地区的产业结构时，企业的盈利性特点让它可以更好地把握市场脉搏，深刻了解怎样取得市场经济价值，应当让企业参加到扶贫开发中来，协助贫困地方的人口走上富裕道路。第三，应对农民实施农村环境治理的参与程度进行提升，自然村或者行政村实施的环保措施应进行公示，让村民的知情权以及监督权得到保障。只有调动社会组织以及企业在扶贫工作中的积极力量，才能够让循环经济扶贫落到实处。

[1]国务院扶贫与发展领导小组办公室.国家八七扶贫攻坚计划[R].北京,1994.

[2]王忆南,汪恭礼.精准扶贫的实践、困局与路径选择[J].地方财政研究,2016(8):33-39.

[3]江鑫,颜廷武.基于EKC的连片特困地区经济发展与生态环境协调关系分析[J].经济社会体制比较,2016(3):31-39.

[4][5]祁毓，卢洪友.“环境贫困陷阱”发生机理与中国环境拐点[J].中国人口·资源与环境,2015(10):71-78.

[6]董锁成,吴玉萍,王海英.黄土高原生态脆弱贫困区生态经济发展模式研究[J].地理研究,2003(5):590-600.

[7][8][10]黄永斌,董锁成,方婷.生态脆弱贫困区县域循环经济发展评价研究[J].农业现代化研究,2015(4):927-933.

[9]莫光辉.绿色减贫：脱贫攻坚战的生态扶贫价值取向与实现路径[J].现代经济探讨, 2016(11):10-14.

责任编辑：许岭

安徽省社会科学创新发展研究课题攻关项目（立项编号：2016CX038）;合肥区域经济与城市发展研究院2015年度项目。

2017-05-22

黄永斌，安徽大学经济学院讲师，博士。