王佳蕾

摘 要：1994年分税制改革在中国拉开了序幕，分税制的实行，使中国的财政秩序为之大改，中央财政重获活力。我国实行分税制改革后，搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架。在分税制二十多年的运行过程中，这个体制框架起到了一系列的积极作用，但同时也逐渐显露和积累了一些问题。本文以此为基础，对分税制的改革动因、内容、效果进行分析，主要研究了分税制体制对各地方政府以及地方经济的不利影响以及存在的问题，并在此基础上提出相应建议。

关键词：分税制 地方政府税收 影响

中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）03（b）-173-03

20世纪80年代末90年代初，中央财政陷入了严重危机，财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”状态。正是这场财政危机，让党中央、国务院痛下决心——于1994年实行分税制改革，我国实行分税制后，极大促进了社会主义市场经济的发展。

1 分税制的基本内涵

1.1 分税制的含义

为了适应各级政府行使职权的需要，根据事权与财权相结合的原则，须将预算收入在各级政府之间进行划分。分税制就是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政税收管理体制。实行分税制，是市场经济国家的一般惯例，要求按照税种实现分权、分税、分管。分税制实质上是为了有效处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分為中央税、地方税及共享税。

1.2 分税制的动因及结果

自改革开放以来，我国经济体制经历了根本性的转变，以“放权让利”为基本特征的改革开放促进了我国经济的快速发展，其中财政体制改革功不可没。1979年开始的“财政包干”（1979-1993），极大地激发了地方政府的积极性，但也造成了中央财政收入薄弱、财政秩序混乱的现象。尤其是1985年后，中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占GDP的比重均持续下滑，为了扭转这一现象，“分税制改革”应运而生。仅实行分税制第一年，中央财政收入占全国财政收入的比重就从1993年的22.02%增长至55.7%，此后基本维持在50%以上，直接扭转了中央在财政收入上的被动地位。分税制的实行，降低了地方政府的财政来源，地方财政收入大规模锐减，但此时地方政府的支出规模并没有随之减少，导致地方财政入不敷出，分税制的弊端逐渐显露。

2 分税制下的地方政府

2.1 政府及预算收入

各级人民政府是我国国家行政机关，在执行事务过程中始终坚持着为人民服务的宗旨，对人民负责的原则，保障着人民民主和维护国家长治久安，组织着社会主义经济建设以及社会文化建设，提供着社会公共产品和公共服务。

预算收入是国家为了满足社会公共需要，主要是为了实现国家职能的需要，通过政府预算集中一部分社会产品所形成的集中性财政资金，是国家进行社会主义现代化建设，实现国民经济宏观调控所必不可少的财力保障，税收，就是政府财政预算收入的重要来源。分税制之下，根据事权与财权相结合的原则，税种被划分为中央税、地方税以及中央地方的共享税，并以此建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方税务机构分别征收与管理。

2.2 分税制下的地方政府财政收支状况

1994年分税制的实行，中央和地方政府的收支情况发生了很大逆转。消费税等大额税款全部流向中央，地方仅仅是一些小的税种，此外，在共享税中，增值税、所得税等也都是中央占大头。尤其是在2016年5月之后，全面“营改增”的实施，使地方税收失去了最重要的主体税种。在原有分税体制下，地方负责征收管理的税种包括营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税、房产税、车船税、土地增值税等固定税和共享税，其中，营业税是地方税收最大来源。实行全面“营改增”之后，占全国税收收入比重平均15%以上的营业税进入增值税的纳税范围，收入在中央与地方之间进行五五分成，地方税收锐减。这就意味除了消费税以外，增值税（包括原营业税）、个人所得税、企业所得税等大的税种全为共享税，正如某些学者所言，“大共享”税的时代来临。

地方税收收入的减少并没有影响地方政府所承担的公共产品和公共服务的数量下降，这就导致地方政府收入和支出的严重不匹配（见图1、图2）。地方政府将近50%的税收收入要承担85%的一般公共预算支出，而中央政府则是用50%左右的税收收入来承担15%的预算支出，导致“财权”的高度集中和“事权”的高度分散，地方政府的财政状况日趋艰难。在实践分税制的过程中，并没有很好的实现“事权”与“财权”相结合的目标，而是已提高“财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重”为主要目标来进行税收归属权的划分，进行分税制的改革过程。

分税制改革后地方财政入不敷出的局面，在一定程度上影响了政府提供公共产品和公共服务的数量与质量，也会造成社会不良现象的产生。

3 分税制下地方政府经济

3.1 分税制下地方政府经济现状

从上述分析可知，分税制仅仅保证了中央与省级政府的税收收入，省级以下地方税收体系并不明晰，然而事权又大量下移，基层政府的压力和财政困境已愈演愈烈。当然，中央对于这一欠缺局面也是煞费苦心，试图通过税收返还和财政支付来弥补地方财政缺口。但是想法总是不敌现实的残酷，转移支付制度监管的不完善，体系的不规范导致地方政府财政赤字局面仍然难以调节。地方财政收入少，中央转移支付又难以完善，财权与事权的不匹配，使地方政府以各种可能的方式筹集资金，一方面以各种变相方式来举债，债务金额巨大；另一方面，地方政府则是通过预算外收入来缓解自身财政赤字的压力，预算外收入中追求土地出让金为其首选。地方政府垄断土地出让市场，使成交土地的费用越来越高，以此来达到增加地方财政收入的目的。但是这样做的结果，只会造成房价的高速爬升，投机房地产的行为越来越严重，对地方乃至整个国家的经济都将产生不利影响。

3.2 土地财政

土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，是地方财政收入的一种，主要是通过卖地的土地出让金来满足财政需求。在“土地财政”上，地方政府最核心的做法是土地整理，政府运用行政权力把集体所有或其他用途的土地整合后，进行“招拍挂”等手段，价格随之升高。

地方政府在我国经济的运行发展中一直起着举足轻重的作用，地方政府财政赤字，在这种压力下，为了更好的提供公共产品和公共服务，“土地财政”成为地方政府新的财税收入重要来源，甚至在有些地方，土地财政成为其政府的第一财政来源。近几年来，随着用地规模的扩大，土地价格的攀升，土地财政大大促进了地方财政收入。从《中国统计年鉴》中可以了解到，土地出让金占地方财政收入的比重在某些年份甚至达到70%左右。由土地财政带来的高额房价、高额用地成本的问题对我国国民经济产生了越来越多的负面影响，对经济的稳定和可持续发展影响重大。分税制改革势在必行。

4 分税制改革思路

4.1 合理划分中央与地方的财政收入

2016年1月1日起，证券交易印花税全部为中央税；2016年5月1日起，全面“营改增”实行，这标志着曾经全部为地方税的营业税取消，被共享税增值税所代替，实行“五五分成”。地方财政收入的减少，必然会引发公共事务执行的诸多问题。所以，正确划分央地财政收入就显得格外重要。

在理顺央地税收收入方面，坚决贯彻前财政部部长楼继伟所说，应遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些等。另外，在税收管辖与划分方面，正确处理发达地区和贫困地区税收收入和税收负担不匹配的状况，不能形成收入都是发达地区，但税收负担就转嫁到欠发达地区，这样对于各地财政均衡和全国协调发展都会产生不利影响。去年“证券交易印花税”的改革就较好的处理这一方面的问题，将中央收上的税收收入转移支付给西部欠发达地区，有利于在一定程度上缩小地区与地区间的差距。

4.2 构建地方税体系

第十二届全国人大五次会议，李克强总理做政府工作报告中指出：推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定收入划分总体方案，健全地方税体系，规范地方政府举债行为。这无疑不说明推进地方税体系构建的重要性。

首先，应从我国国情出发，坚决贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，保证税收效率与公平原则，科学选择地方税主税种，健全主辅税种合理配置、收入调节功能互相协同的地方税体系，为促进经济持续健康发展和社会稳定创造良好的税制环境。优化地方税制，将房产税、资源税、契税等财产行为类税收作为地方税的重要税目，增大资源税的纳税范围，加快房地产税的立法，调整现有地方税的计税依据和税率，除此之外，增加一些税种，例如环境保护费改税，进一步补充地方税收体系，不断增加地方的财政收入。另外，在统一税政的前提下，赋予省级政府一定的税政管理权，培育出地方主税源。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级政府税目、税率的调整权、减免税权等，并允许省级人民政府制定具体实施细则。

4.3 健全完善中央转移支付制度

地方政府财政赤字严重，中央政府为了改善这一局面，实行了财政转移支付体系。近几年，一般性转移支付比重逐渐上升，有力地推进了基本公共服务均等化，取得了阶段成效。但转移支付制度还存在一定不足，比如转移支付改革与财政事权和支出责任划分改革衔接不够；转移支付资金统筹力度有待加强，转移支付管理有待规范等。此外，省及省以下财政转移支付制度改革进展不平衡等。则应保证转移支付与财政事权和支出责任划分相适应，促进中央转移支付规范，加强中央转移支付地区的分布均衡，保证各地区基本公共服务的均等化。

4.4 合理划分各级财权与事权

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制的改变过程，财政事权和支出责任的划分逐渐清晰。但在新形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任的划分还在不同程度存在不合理之处。一些应该由地方政府负责的事项，中央政府过多承担；而一些本应当由中央政府直接承担的又完全交给地方政府；另外，还存在中央和地方提供的基本公共服务职责交叉重叠、多级政府共同承担责任的现象；省以下财政事权和支出责任划分不规范等问题也逐渐显现。

应按照财权与事权相匹配的原则合理划分各级政府财权与事权，适当减少省级以下政府承担的支出责任，建立真正合理有效的分税制。如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，在全国统一标准基础上，由中央与地方按一定比例且以中央承担主要支出责任的方式。国家公共安全、河流污染等中央应完整统一起来，不要由地方承担，应由国家承担义务。另外，省政府要根据省以下事权的划分、基层政府的的实际财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任，切忌将过多 的支出交给基层人民政府。

4.5 针对“土地财政”

首先，改革以往以经济发展指标作为唯一准绳的官员政绩考核方法，增加民生与可持续发展标准。其次，规范土地融资行为；还有，打破地方政府对土地一级市场垄断，保障百姓利益最后，完善土地税法等有关法律，解决土地财政的不利影响。当然最根本的还是通过以上四种方法，合理匹配中央和地方政府的财权事权。

5 结语

在现行条件下，要贯彻落实中央提出的协调发展，共享发展成果。解决体制层次问题，保证地区之间协调发展，坚决撤销制度当中存在的差别待遇，加快分税制的改革步伐，促进整体经济的发展。

参考文献

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