李光

摘 要：本文从我国目前政府采购的发展现状、问题以及经济发展趋势等角度出发，在借鉴西方发达国家政府采购领域经济制度、发展模式等经验的基础上，深入分析我国政府采购过程中出现的困境及难题，不管是法律规制方面，还是经济层面，为了实现政府采购的稳步、健康、可持续发展，都需要我们提出可行有效的解决方案，以促进政府采购进一步规范化、透明化、持续化的发展。

关键词：政府采购 经济发展态势 规范化 透明化

中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）03（b）-124-03

从2013年9月13日国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》到现在，我国的政府采购在经历了近二十年的发展，积累了许多宝贵的经验，但在制度化、规范化的道路上步履维艰。我国政府采购的未来经济发展趋势之一就是要实现政府采购进一步的规范化、透明化。我国目前在政府采购方面用得最广泛、也是最具权威的法律规范性文件就是《中华人民共和国政府采购法》，然而，这一法律在实践的过程中却不断遭受到挑战。

从我国目前政府采购的发展现状、出现的问题以及今后政府采购的宏观发展趋势等角度出发，并借鉴西方发达国家在政府采购领域的经济建设经验，我们发现我国政府采购应坚持规范化、透明化的发展道路，从而实现政府采购的健康发展。

1 推进政府采购进一步规范化的背景

1.1 我国政府采购的发展现状

我国政府采购始于20世纪90年代，总体上还是处于起步阶段，并且在实践与立法两者稳步推进的过程中，呈现出一种实践先于立法的趋势。而实践中不断出现的政府与社会组织之间责任的不明确、主体之间的利益冲突等问题却已经成为其进一步发展的障碍，使得我国政府采购屡遭瓶颈。在此背景之下，制定规范性文件或者通过行政协议明确政府与社会组织的权利、义务、责任，提升社会组织提供公共服务的积极性等就成为政府采购可持续发展的关键。

1.2 我国政府采购的立法现状

我国一个法律体系的出台，往往伴随着一系列相应的法规、规章以及有关的行政规范性文件。在我国政府采购这一立法领域，我国目前比较明确的与之有关系的就只有《中年人民共和国政府采购法》，但就像前面所提到的那样，这只是一个宏观的法律规范，所以，我国目前并没有就政府采购这一法律关系，制定并出台法律及行政法规层面的规范性文件。但是近年来，中央及地方政府相继推出关于规制政府采购的指导意见及各项规定。这些政策的出台，有助于厘清政府采购的基础概念，也明确了各级政府在规制公共服务购买方面的着力点及发展目标。如此一来，打破我国政府采购还没有专门的一部法律来规范的尴尬局面就指日可待。其中，广东省通过制定相关政策，重点扶持一批具有示范导向作用的公益服务性组织，在全省试行政府向社会组织购买公共性服务，在全国属于领先的举措，也为我国政府采购的立法规制开了个好头。

1.3 政府采购的发展趋势

在我国构建服务型政府的大背景下，政府职能的进一步转换需要政府承担对公民“生存照顾”的责任。与此同时，民众对于公共服务的要求也越来越高，政府需要承担的职能与责任也就会相应递增，而传统的政府公共服务模式就难以满足公众的需求。这就需要政府完善购买公共服务职能，而政府采购立法，作为推进政府公共职能更好发挥的关键，也是迫在眉睫的。

1.4 我国政府采购实践中存在的问题

虽然不断出现有关规制各地政府采购的制度及规定，我们不能否认这些举措带来的正面效应及积极影响，但我们需要用辩证的观点看到在制度及规定运行过程中存在的不足和问题。总所周知，长期以来，我国的公共服务大部分都是政府直接提供的，政府在这中间是掌舵人，也是决策者。但现在我们需要政府转变职能，逐渐摆脱既定的模式，提供公共服务的主体由政府转变为社会组织，这必定需要磨合的过程。

总的说来，目前存在的问题有三个：一是政府与提供服务的社会组织的责任分配不明确，责任界定的不清晰容易影响提供服务的质量并引起双方推诿责任以致损害群众利益的情形。二是政府、社会组织以及服务对象之间存在着的利益冲突，虽说存在利益冲突是必然的，但过度的利益冲突所带来的后果也是严重的，如何平衡三者之间的利益冲突问题也是政府采购制度运行的难题。三是社会组织在政府购买服务制度中发挥的作用有限，社会组织提供公务服务时，其本身缺乏应有的独立性及能动性，无法真正做出独立的决策，尤其是在提供具体公共服务时还要听从政府的领导，无法做到真正的平等及协商，影响其投入的热情及积极性。

1.5 政府采购立法的现实性

政府采购通过引入市场经济中的竞争机制，利用契约化、民营化等公平、更加利于竞争等形式将公共服务这一具有公共属性商品的生产与提供交由市场和众多的社会组织力量来决定，这样整体上有助于提高我国政府提供公共服务的效率与水平。

深入分析西方发达国家推进政府采购的实践经验，我们不难发现，利用法律手段对政府采购进行规制是进一步促进其稳步发展的基础工作。其中，有不少国家以本国相对完备的政府购买法为基本立法指导，在此基础上建立较为完善的政府购买全过程监管机制，以实现有效的监督管理，也为政府购买服务提供强有力的法律支撑。

《政府采购法》的颁布实施一定程度标志着我国现代意义上的政府采購实践的开始，但它本身及其相关的规章制度对于政府采购立法层面的保障仍然不足。这与我国目前不断扩展的政府购买服务范围、不断丰富的政府购买服务方式以及不断发展的政府购买服务法律需要之间存在着巨大的矛盾。碎片化趋向比较明显的政府采购，在前进的道路上步履维艰，不仅仅面临系统化立法规定的缺失，还要为不明晰的监管主体、建设滞后的监管机构、不全面的监管方式以及不力的监管执行费心费力。这些问题确实已经成为制约我国政府购买服务不断创新、深化发展的瓶颈。综上所述，我们非常有必要以促进政府采购立法为主题，系统分析我国政府采购的立法保障基础理论与实践开展，并就法律保障的构建途径进行理论和实践的探讨，以寻得构建我国政府购买服务法律保障有效机制的可行途径。

2 西方发达国家政府采购立法的借鉴

2.1 美国

美国政府在购买公共服务方面的法律制度建设，开始于20世纪70年代西方政府新公共管理运动时期。通过引入市场竞争机制，有效地刺激了政府内部以及外部竞争，从而节约公共服务成本，缩减政府机构规模以及政府开支。美国在促进政府采购立法方面的措施，是非常值得我们借鉴的，首先，美国关于政府采购公共服务的法律是相当完善的，尤其重视法治化的建设。其次是关于透明化问题，美国的法律规定，政府在购买公共服务时都采用透明化管理制度，透明化是基本原则之一。这样可以有效保证政府采购在“阳光下”运行，足够透明，足够公开。最后是关于市场化，这是美国政府采购制度另外一个基本原则，主要目的是在于坚持社会组织之间的公平竞争，提高政府采购的效率及质量。

2.2 英国

英国作为一个老牌的资本主义国家，从权利法案开始，就有着悠久的法治基础，在公共服务改革的过程中也较好地发挥着法治精神，重视立法以及相关法律法规的制定，从而建立了较为完善的法治体系，也就为政府采购奠定了基石。与此同时，英国政府也深知单单有了一系列的法律法规，而没有一个科学的管理体制，政府采购的推进也不尽如人意。为了建立科学的管理体制，英国政府在中央和地方承担的政府公共服务职能之间划定了界限，进行清晰的划分，力求实现职能的分开治理。中央和地方政府都要非常重视自身承担着的公共服务责任，并全力付诸行动。有了法治，有了管理体制，接下来就是政府采购的绩效评估和监管，英国秉承社会契约论精神，通过建立严格的合同管理机制来对购买的公共服务进行绩效评估。在与各种社会组织的合作过程中，英国政府完全按照合同规定进行质量监控、绩效评价，确保公共服务保质保量得到供给。

3 对我国的启示

总的来看，发达国家在政府公共服务购买改革的过程中，遵循“小政府、大社会”的原则，逐步将适合以市场化方式提供的公共服务事项交给具备条件、信誉良好的社会组织和企业等来承担，能够有效地解决某些领域公共服务产品短缺、质量和效率低下等问题。而如何规范政府采购，实现其立法规制，我们不能忽视的一个问题就是避免购买公共服务过程中公共服务职责被削弱，需要在立法规制的过程中保证公共服务职责不丢失。这是我们需要注意的，与此同时，在借鉴国外发达国家购买公共服务立法的基础上，我国的购买服务立法应该做到以下几点。

3.1 立法方面

首先，关于立法的模式，要从我国的国情出发，具有中国特色。我们吸取外国成功经验，将其有效的政府服务采购管理制度与法律法规运用到我国的立法实际中，这是值得推荐的，但是，我们也应该意识到，任何一种制度或法律，都是不能直接照搬的，我们需要从自身的实际情况出发，制定出符合国情及实际的法律法规。就前面论述到的英国、美国的立法经验来看，我国政府购买服务立法，第一步要做的就是如何在法律层面明确界定购买公共服务的范围，避免以后出现范围界定不清晰而出现争议；也要正确地在法律上对中央和地方政府的公共服务职能进行划分，该谁管的事情就要管好，承担责任，避免互相推诿。

其次，关于立法的主要内容，应当明确政府采购的职责分工，明晰政府在购买社会服务中的权利和义务。公共服务交由社会组织提供的前提下，涉及部门主要有政府购买服务主体单位、民政部门、财务部门、监察部门以及审计部门等，各个部门都有自己独特的权利与义务，只有各个部门都做好本职工作，也只有立法明确各政府部门的法定职责，才能使得政府购买的职能得以真正有效地发挥。与此同时，立法也要严格规范购买公共服务操作，完善购买公共服务程序。购买公共服务的程序规定不具体在实践中会造成不公平竞争、腐败滋生等严重问题。只有以公平、公正、公开的原则，完善政府购买的各项程序，保证社会组织的公平参与竞争，严禁暗箱操作、豪华购买等违法违规行为，筑牢预防腐败的制度防线。除了这两点，立法还要更加完善政府购买监督评估机制，它作為购买公共服务制度的一道保障，在立法中必须加以强调。监督机制不仅包括内部监督机制，还包括外部监督机制，两者缺一不可，只有这样，才能防止购买“内部化”导致的腐败现象，保护政府财政公共性和防止损害公民利益。

3.2 与社会组织的关系方面

我国的购买服务立法不仅仅要从立法本身出发，在这之中也要考虑并明确政府与社会组织的关系。公共服务向社会组织购买，这两个主体必然就存在着密切联系，但也相互独立。在这个问题上，我国不同于西方发达国家，他们拥有高程度的市场化背景条件，也拥有完善的民事法律体系，这些都是我国目前所不具备的，所以，在这一点上我们不能照抄照搬。也就是说，我国政府一直以来作为社会公共服务的主要推动者，首先要认识到社会组织的重要性，采取的措施及策略要有利于推动社会组织的发展，使其最大程度地参与到公共服务中。这些是在出台有效的符合我国实际情况的法律法规之前必须要明确的。

3.3 公共服务供给的多元化方面

关于政府采购中的公共服务的供给问题，如果处理不当，势必也会带来诸多负面影响。不管是西方发达国家，还是我国，就公共服务的提供者这一方面，都或多或少地存在着由于供应者过于单一而引起的公共服务领域的垄断以及市场失控、失灵情况。基于这个问题的考虑，公共服务供给的市场化、多元化就显得很有必要。公共服务供给质量和效率的提高不能缺少竞争机制的引入以及众多社会组织的参与，社会组织发挥其在推动政府职能转变中的重要作用，能够利用自身拥有的资源优势来促进政府职能的更好发挥。因而，公共服务供给方式应坚持走多元化的道路。政府采用各种各样的优惠政策、利益共享等方式来吸引更多的社会组织积极参与到公共服务供给中来，并努力建立一个结构科学、行为规范的公共服务供给体系。

综上所述，我国政府采购立法过程中，努力形成具有中国特色的立法模式是首先要考虑的；关于立法的主要内容，明确政府购买社会服务是基本前提，规范政府购买服务程序是重要条件，完善政府购买服务的监督评价机制是最终保障。除此之外，处理好与社会组织的关系也是不可或缺的，社会组织参与购买服务积极性的高低也是重要的影响因素；至于公共服务供给的多元化道路，将会是规制政府采购过程中始终要贯彻实施的。

只有加快政府购买服务的立法，完善我国政府购买服务法律制度，才能有利于推进公共利益的保护，有利于加快政府职能的转变，有利于推进枢纽型社会组织的发展。

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