欧阳桂香

国有林区是生态产品的重要提供者，在生态保障中居于重要地位，是生态文明建设不可缺少的力量。2016年习近平总书记到伊春市调研时提出“生态就是生产力”重要观点，深入浅出地诠释了“生态文明包含经济发展和生态保护”的深刻含义。国有林区（林场）改革实施两年来，仍有很多林区面临融资困难。本文以伊春重点国有林区为例就开展权抵押进行研究，旨在通过信贷供给方式的改变加强生态保护，促进经济发展。

背景

2006年1月4日，国务院第119次常务会议批准伊春为唯一的国有林区林权制度改革试点，在5个林业局15个林场（所）共8万公顷面积中进行试点，与6623户签订林地承包和林木流转合同，经济学家们称之为“第三次土改”。试点取得一定成效，但融资难成为制约“林改”深入推进的桎梏。为破解林农贷款难题，金融机构自2010年首次开办林权抵押贷款业务，累计发放贷款54笔，金额2703万元，实现民有林抵押面积43784亩，但截至2012年7月末林权抵押贷款存量45笔，余额为2277万元，其中形成逾期贷款44笔，逾期金额2207万元，欠息1403万元。由于抵押物有价无市、无法及时流转变现，导致贷款风险凸现，林权抵押贷款业务于2011年停办。为深化“林改”，切实推动国有林区改革，落实国务院《国有林场改革方案》《国有林区改革指导意见》及《黑龙江省重点国有林区改革总体方案》，2015年伊春市发放首笔以林地的使用权为抵押的200万元贷款，开启了在伊春林区全面推行林权抵押贷款的“破冰”之旅，截至2016年末共发放国有林权抵押贷款4笔，总计910万元。按照总量控制在全部施业区面积20%以内的要求，伊春可实现“林改”的国有林地面积有80万公顷，林权抵押贷款有广阔空间。

金融支持不足的症结与出路

金融支持不足的核心在于风险顾虑。较高的风险水平直接导致较高的融资门槛及风险顾虑是金融支持国有林区改革供需矛盾的核心。金融机构创新业务风险约束较为突出，以发展壮大林权抵押贷款为例，金融机构面临错综复杂的风险因素：既包括广大林区职工收入偏低、抵押物不足，还款来源得不到保障造成的风险，也包括抵押物受自然因素影响较大易灭失的风险。既包括林权流转市场不健全，当贷款发生违约时抵押物难以及时处置和变现的风险，也包括办理林权抵押的林权证手续不全、林业产权评估等配套服务措施不到位造成的林权抵押贷款业务展开难的问题。既包括区域整体的信用环境欠佳，金融机构开展林权抵押贷款业务难以正确识别、计量和定价林权抵押贷款的风险，也包括高风险高溢价与信贷价格承受能力相割裂造成的逆向选择风险问题。

化解风险顾虑的出路在于密切利益联结。密切利益联结有助于金融机构防范化解金融风险，实现包容性增长，也有助于贷款人降低风险溢价、提高谈判地位。一是对金融机构而言，密切利益联结就是不同类型的金融机构之间形成金融支持改革的合力。以林权抵押贷款为例，保险公司可以专门经营抵押物灭失的风险，担保公司可以专門经营收入偏低、稳定性差形成的信用风险，既实现了经营综合风险，又实现了金融风险的再分配。二是对企业和居民而言，密切利益联结就是抱团闯产品市场、金融市场。通过合作经营、联保互保以及企业背书等形式促进企业、居民抱团发展，不但能够降低经营失败风险，而且能够直接降低居民违约风险、弥补抵押物不足形成的风险，提高信贷可得性、降低信贷价格。三是对政府部门而言，密切利益联结就是在金融支持与政策支撑之间形成支持国有林区改革的合力。有力的政策支撑能够解除金融支持的后顾之忧，引导企业与居民联合起来获得规模经济的同时提高金融市场谈判地位。当资源、要素能够有序流动时，困扰政策制定者的经济发展问题便可迎刃而解。

密切利益联结是实现共赢发展的关键

密切金融产品提供者之间的利益联结，有利于形成金融支持合力。一是银行、保险、担保等不同类型的金融机构合力不足。目前金融支持国有林区改革主要以银行业金融机构为主，保险、担保等金融机构作为市场的重要组成部分参与程度不足。如伊春林区保险业金融机构较少涉足森林保险领域，目前仅有两家保险公司开展了两笔相关业务，以评估价值的6‰为510公顷林地提供了森林火灾保险，不利于林权抵押贷款的投放。二是批发性金融和零售性金融等不同类型的金融业务合力不足。如小额贷款公司更加贴近实际、门槛更低、方便快捷，在支持居民创业就业等方面具有得天独厚的优势，可以成为林权抵押贷款投放的重要渠道，但小额贷款公司从商业银行融资还存在诸多限制，批发性金融对小贷公司的支撑不足。2016年伊春林区7家小额贷款公司无一从商业银行融资。

密切区域发展和金融发展的利益联结，有利于提高金融支持积极性。在林权抵押贷款风险较高、贷款人风险溢价承受能力较低的背景下，不但需要不同类型的金融机构相互合作分担风险，而且需要政策支持托底部分金融风险，通过压低金融风险和政策抵补方式降低价格。但目前风险担保基金尚未建立，政策性森林保险尚未落地，风险补偿、创新激励政策缺失等造成业务创新缺少政策支持。例如，财政部已将森林保险纳入中央财政补贴范围，对公益林保险在省级财政至少补贴40%的基础上，中央财政补贴比例为50%，对商品林保险在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政补贴比例为30%，而林农只需要承担5%的资金，其他部分要求地方财政配套，但由于伊春市财政缺少相应资金，目前森林保险尚未启动。

密切产品市场上生产者之间的利益联结，有利于降低信贷风险溢价。一是林权抵押贷款人之间缺少利益联结。同为贷款人的居民通过适当的方式加强利益联结，有利于化解信息不对称、互相监督，这对于降低信贷风险具有积极意义。但目前林权抵押贷款多数是以单个贷款人的名义申请和发放，借款人之间的横向联系几乎没有。其次，产业链上下游的企业和个人之间缺少利益联结。强化产业链上下游的联系不但能够稳定企业和个人的生产、销售，而且通过相互背书能够在不增加风险的情况下增强与金融机构议价能力，有利于提高信贷可获得性，降低风险溢价。但目前以个人名义申请林权抵押贷款较少有企业的背书，企业和个人在融资环节缺少联系。

加强金融支持实现共赢发展的路径选择

加强金融组织间合作，实现利益均沾和风险共担。一是加强银行、保险合作。银行与保险业的合作模式要从分销协议向战略联盟过渡，实现林权抵押信贷产品和森林保险产品一定程度上的整合，向对方产品链的上游移动，实现保险借助银行卖产品和银行借助保险防风险的综合发展。二是加强银行、担保合作。从担保机构的角度而言，要建立全面完整、切合实际的评估评价体系，谨慎选择担保客户项目，妥善安排风险分担措施提高风险管理能力，控制单一客户担保债务比例、严格落实风险准备金制度严格的风险管理。从银行的角度而言，要摒弃将全部风险转移给担保机构的做法，真正构建分工合作、利益共享、风险共担的共赢关系。三是加强政策性金融与商业性金融合作、批发性金融与零售性金融合作。从资金来源、业务风险两个角度展开合作，通过灵活运用再贷款、再贴现等政策工具，扩大开发性金融的惠及范围，着力扩大商业性金融的资金来源。

加强政府与市场间的合作，服务和推动金融发展创新。一是加强公共服务供给，保障金融发展创新。加强公共服务供给应该从明确国有林的权属入手，完善抵押林权的价值评估、咨询体系，完善林地林木流转体系，提供信息发布、流转交易、权属登记和变更、中介服务、法律政策咨询等多样性服务。二是高效利用政府性资金基金，引导推动金融发展创新。要探索设立政府性担保基金，形成政府、担保方、保险公司、贷款人和银行利益均沾、风险共担的格局。而且通过设立政府性担保基金也有助于稳固市场、稳定信心。要探索式地设立风险补偿基金降低风险溢价，借有形之手推动无形之手更好地发挥作用，特别是政策性森林保险要尽快落地。同时，政府性资金账户新开设以及资金存放与林权抵押贷款存量和增量挂钩，促进资金向林权抵押贷款倾斜。三是推动融资方资源联合整合，引导金融风险溢价降低。政府部门要通过切实有效的措施推动林农抱团发展，推动企业与林农合作，推动林业合作组织、林业专业合作社不断形成规模，引导融资方在资源联合整合的基础上抱团谈判，提高市场地位。

加强企业与居民间的合作，降低違约风险和风险溢价。一是通过优化生产组织形式，降低生产和融资风险。探索通过股份制经营、林业合作社等新型林业经营模式，建立产权明晰、科学经营、民主管理、运营规范的组织体系，实现风险和利益上的相互绑定和相互制约，降低违约风险和风险溢价。二是通过不同形式的合作形成利益联结机制。通过“企业+合作组织+农户”“基地+农户”等不同合作模式促进不同市场主体相互背书，分散生产风险和融资风险，提高金融产品可获得性。三是探索在贷款抵押物创新的基础上，利用联保互保、林农互助等组织形式实现抱团谈判，提高林权抵押贷款申请人的市场地位，增强与金融机构谈判的话语权。

（作者单位：中国人民银行伊春市中心支行）