魏鹏

金融机构承担着社会资金存储、融通和转移等职能，对社会经济发展起着重要的促进作用，同时也容易被洗钱犯罪分子利用，以看似正常的金融交易做掩护，改变犯罪收益的资金形态或转移犯罪资金，企图将非法来源资金合法化。伴随着中国企业“走出去”与人民币国际化进程的推进，“一带一路”等多个国家全球战略的实施，近年來中资银行国际化战略步伐明显加快，在获得更广阔市场空间的同时，也面临着不同以往的经营风险，这其中就包括境外金融监管机构对当地中资银行开展的反洗钱调查。仅2015年以来，意大利、美国和西班牙等国的金融监管机构，对中国四家大型商业银行当地分支机构开展了有关反洗钱调查，反洗钱风险防控已逐渐成为中资银行海外机构面临的一项重大挑战，其重要性和紧迫性自不待言。

国际反洗钱工作机制与监管经验

1986年，美国颁布《洗钱控制法》，该法律是世界上首部将洗钱定为犯罪的法律。31年来，国际反洗钱工作机制不断完善，工作经验不断丰富，美国、英国、德国、日本和中国香港等国际重要金融中心所在国和地区长期致力于打击洗钱活动，积累了大量洗钱监管的成功经验。

美国反洗钱机制

美国的反洗钱工作机制可追溯至1986年，其颁布的《洗钱控制法》明确了“运送货币工具洗钱罪”，但该法仅适用于金融交易所涉及的资产为“特定非法活动”（SUA）所得的情形。“9.11”事件促使美国国会通过了《爱国者法》，先后设立政策协调委员会和国家反恐中心，在财政部设立恐怖主义与金融情报办公室，全面强化其国家反恐融资体系。《爱国者法》主要适应反恐及反恐融资工作需要，特别选择从打击洗钱和恐怖融资活动的角度加强对境内外金融机构的管理。

此外，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）会不定期地公布针对组织及个人的贸易金融制裁名单，一旦有组织或个人名列其中，就会丧失进入美国乃至全球金融系统的权利，所有美国人员和机构都必须遵守OFAC制定的法规。美国财政部下设的犯罪执法网络（FinCEN）是美国金融情报中心，通过整合来自金融领域、执法机关和工商业的信息情报，成为实质上跨境金融信息的共享平台。

英国反洗钱机制

作为重要的国际金融中心和主要毒品消费国，近年来，英国面临严峻的反跨境犯罪和反恐形势，因此反洗钱职能部门众多，体系较为完善。为应对洗钱犯罪活动出现的新的严峻形势，以及按照国际统一标准执行反洗钱工作，2003年和2013年，英国两次对国内金融监管制度进行改革。与金融机构相关的英国反洗钱监管规定共分为四个层次，包括议会制定并通过的法律、议会授权财政部制定的行政法规、监管部门出台的监管规定和行业自律组织发布的反洗钱指南，见表1。

德国反洗钱机制

德国从1992年开展反洗钱工作，经过多年的探索和实践，逐渐形成了一整套适合其国情的反洗钱工作体系。德国反洗钱工作机制由法律体系、执法体制构成。目前，德国反洗钱的三大法律基础是《德国刑法典》（第261条）、《德国反洗钱法》和《德国信贷机构法》。

与其他国家不同，将审计手段有效运用于反洗钱监管，是德国开展反洗钱执法工作的一大特色。金融监管局通过审计公司的审计，获得金融机构的年度审计报告，而根据金融监管局规定，审计报告应有反洗钱信息，反洗钱信息会通过审计公司的年度审计报告或其他审计报告送达金融监管局。金融监管局有时也会主动到金融机构进行反洗钱检查，但更多的是委托某个审计公司代为审计。

日本反洗钱机制

日本反洗钱工作由政府及金融机构、司法、公安、海关和外交等众多部门协同完成。作为FATF成员之一，日本政府严厉打击恐怖主义融资、黑社会等地下钱庄，尤其是重点打击证券地下融资。2003年7月，日本国会通过了《地下钱庄金融对策法》，旨在强化对高利贷和无证营业的惩罚力度。除《地下钱庄金融对策法》外，近年来，日本政府制定出了几项反洗钱法律法规，包括《对有组织犯罪处罚法》《本人确认法》《对有组织犯罪处罚法的修正》《贩毒取缔法》及其修正法和《对可疑交易的申报制度》等，均体现了日本缜密立法的反洗钱机制。

中国香港反洗钱机制

香港财政司财经事务及库务局（FSTB）是香港反洗钱主管部门，为打击洗钱和恐怖融资活动，香港成立了“打击清洗黑钱及反恐融资中央统筹委员会”（CCC），负责制定反洗钱和恐怖融资的整体政策，构建制度框架，统筹特区政府各部门的反洗钱及反恐融资的政策及措施以符合国际标准。香港反洗钱法律体系分为三个层次，分别是基本法例、国际规则和行业指引，见表2。

反洗钱制裁对金融机构的影响

近年来，美国政府以违反《爱国者法》、OFAC规定为由频繁对一些跨国金融机构开展反洗钱调查、处罚或是制裁，所涉及的范围广、力度大、影响深、色彩浓，给一些金融机构不仅带来巨大损失，而且还严重影响了国际声誉，甚至是相关海外分支机构的正常经营。除美国外，近年来一些FATF成员加大了本国跨境银行的反洗钱管制力度，开展所谓的反洗钱调查。

美国对国际金融业反洗钱的严厉监管

长期以来，美国对外国金融机构的制裁均援引国内法或使用美国总统行政令，其制裁名单不依据联合国安理会发布的制裁决议，一旦金融机构交易对手涉及OFAC名单，就有可能遭到美国的制裁。此外，美国还援引国内法的“长臂管辖”原则，只要美国认为某一外国人或外国金融机构参与了洗钱活动，即使该机构在美国没有分支机构，也会受到美国的制裁。表3为近年来国际金融机构遭受美国反洗钱制裁的典型案例。

中资银行海外分支机构遭遇国际反洗钱调查

近年来，中资银行海外分支机构频繁遭遇当地政府金融监管机构、警方、检方的调查，涉及意大利、西班牙、美国等国家。我们根据境内外媒体公开报道情况，汇总了2015年以来中资银行海外分支机构遭遇当地有关部门反洗钱调查的四起典型案件，见表4。

中资银行境外经营风险

随着人民币国际化和中国银行业国际化进程的加快，跨国经营的国内金融机构将面临更多的法律约束，当前和今后较长一段时间，中资银行国际化综合化经营将会频繁经受来自国际反洗钱监管的考验。

近年来，中资银行稳步推进国际化、综合化经营发展，国际化经营从外延式扩张向内涵式增长转变，境外机构本地化经营、可持续发展能力进一步提升。借助全球融资、投资银行、金融租赁等投融资产品线的发展，中资银行在服务“一带一路”建设、国际产能合作、优势产能输出等领域，支持中资企业“走出去”。截至2016年末，中国五大行在全球50个国家和地区设立了1279个经营机构，具体分布见表5。

目前，这五大行在全球多个国家和地区开展以境外主体为客户或交易对手，或者以境内主体为客户或交易对手但风险敞口在境外的贷款、拆借、贸易融资、票据承兑和贴现、透支、保理、担保、贷款承诺、信用证、融资租赁等授信类业务，黄金、外汇、衍生产品等交易类业务以及债权、股权等投资类业务。除有效防控来自国别、运营、信用、市场等风险外，还要严格遵守来自各国和地区的法律法规、监管规则、税收、反洗钱甚至环境保护等方面的要求，这些均构成了中资银行境外经营风险。

对中国的启示

完善反洗钱立法

扩大反洗钱报告义务主体范围。由于《反洗钱法》对“特定非金融机构”界定不清晰，这在一定程度上影响了中国反洗钱工作的整体推进，也不符合国际反洗钱组织的要求。随着中国金融机构进一步强化内控制度，洗钱不法分子会寻求新的渠道，不排除通过律师、会计师、税务师甚至房地产等企业洗钱。欧盟早在2001年就通过相关指令，拓宽了接受其约束的行业与职业范围，覆盖的人员包括审计师、外部会计师、税务顾问、房地产经纪商、公证人以及法律专业人士。鉴于此，应逐步扩大反洗钱报告义务主体范围，除金融机构外，还应包括现金密集型行业及房地产、贵金属和珠宝交易员、律师、会计师、公证人、公司服务人员等。

明确反洗钱部际联席会议职责。在实践中，如何最大限度地发挥各层级反洗钱部际联席会议制度作用，形成合力，共同打击洗钱和其他违法犯罪活动是关键。在德国，《德国反洗钱法》对反洗钱各职能部门的职责和分工进行了明确。虽然《反洗钱工作部际联席会议制度》规定了各成员单位的具体职责，但是一方面随着部分成员单位机构改革，比如解放军总参谋部，在机构职责上发生了相应的变化，另一方面该制度在层级上较低。我们认为，应对中国《反洗钱法》进行修订，在法律层面上进一步确定反洗钱工作部际联席会议制度的职责权限，对各反洗钱职能部门的工作职责进行明确。

将虚拟货币监管纳入反洗钱法律。虚拟货币具有去中心化、无各国政府背书、纯信用“货币”等特点，投资者在交易机构的设备上存储了巨额的比特币等各类虚拟货币，且虚拟货币有被更多非法活动所利用的倾向，而当前中国的相关交易机构尚无法律规制，在缺乏反洗钱机制和信息披露等基本规范的情况下，行业的交易稳定性极为脆弱，易存在种种隐患，交易机构自身聚集了巨大的潜在风险。中国应借鉴美国、日本等国经验，密切跟踪虚拟货币在中国的发展和交易情况。建立虚拟货币使用、流通监管体系，加强对虚拟货币流向的监控，并将虚拟货币纳入《反洗钱法》监管范围，符合新形势下监管要求。

加强机制建设

完善反洗钱信息获取机制。中国已搭建起了反洗钱监控分析系统，但是目前该系统在反洗钱信息获取上较为单一，可借鉴德国等欧盟国家反洗钱经验，集合工商部门的企业注册和年检信息，税务部门的纳税信息，海关部门的进出口贸易信息，公安部门的案件信息及有关企业和个人的信用信息，构建畅通的反洗钱信息获取机制，并辅之以配套的操作规程和保密制度。此外，还应有效利用大数据监控中国的经济交流，收集数据，并建立数学模型以追踪非法交易。

建立反洗钱独立审计机制。运用独立审计对金融机构、特定非金融机构开展反洗钱审计，作为监管机构实施反洗钱检查的补充手段，长期以来是德国反洗钱的一贯做法。独立审计相对于内部审计，独立性较强，审计人员经验丰富，可更好地贯彻以风险为基础的合规制度，自然审计结果对监管机构而言更具参考价值。中国反洗钱监管部门应引导被监管机构在主动开展自查的基础上，推动反洗钱义务主体聘请专门的独立审计机构，对自身是否符合反洗钱法律、部门规章等要求进行审计，反洗钱监管部门在对反洗钱义务主体进行检查和评价时，也应参考独立审计机构出具的审计意见。

强化反洗钱国际合作机制。近年来，中国反洗钱国际监管合作取得实质性进展，但是我们也应看到，当前国际反洗钱体系是西方发达国家为维护其国家利益所倡导建立的，这种西方发达国家主导的国际反洗钱体系局面短期内很难改变，包括中国在内的发展中国家在国际反洗钱体系中所处地位有待提升，中国反洗钱国际动员力和提出核心概念能力上总体较弱。为此，在反洗钱国际合作中，中国应深度参与FATF、EAG（欧亚反洗钱和反恐怖融资组织）、APG等多边合作组织的全球性、区域性反洗钱事务，在反洗钱国际标准制定以及互评估等方面做出新贡献。

完善新业态下反洗钱监管机制。面对互联网金融等新业态的兴起，洗钱风险骤增，加强其反洗钱监管刻不容缓。2015年7月，中国人民银行等十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，监管部门应按照意见中有关反洗钱和防范金融犯罪的要求，加大对从业机构履行反洗钱义务进行监管的力度，会同互联网金融协会等自律组织，研究互联网金融重点行业反洗钱监管举措，提出政策性和框架性建議，制定相关监管细则。

研究反洗钱制裁应急机制和反制裁措施。目前，中国反洗钱制裁应急机制尚未形成，为维护对外贸易秩序，中国根据《中华人民共和国对外贸易法》的有关规定，制定了《反倾销条例》，若进口产品以倾销方式进入中国市场，并对已经建立的国内产业造成实质损害或者产生实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，依照《反倾销条例》的规定开展调查，采取反倾销措施。为保障中国金融业国家发展战略，支持中资银行国际化发展战略实施，研究制定有关国际反洗钱的反制裁措施十分必要。在研究反制裁措施时，可借鉴对外贸易中的反倾销制度。

完善反洗钱领域研究机制。随着信息科技应用、电子支付技术的高度发展，新型洗钱手段、类型日趋多变，无论是反洗钱监管机构还是有关行业自律组织，应围绕新形势下反洗钱和反恐怖融资领域出现的新问题、新情况深入开展研究，例如针对FATF互评估标准、互联网金融反洗钱、恐怖融资监测指标、非法集资监测指标、利用离岸公司和地下钱庄转移赃款等现实问题，形成高价值的研究报告，作为反洗钱政策制定的重要参考。同时，还应针对美国、欧盟颁布的有关法案、指令开展深入研究，未雨绸缪，充分做好各种应对准备，有效防范洗钱法律风险。

商业银行反洗钱管理

提高反洗钱人员经验技能。各金融机构、特定非金融机构应加强对反洗钱人员培训，提高综合知识水平与专业知识水平，利用包括国内反洗钱监管机构、国际机构等提供的资源，做好反洗钱专业资质认证工作，组织相关人员参加人民银行反洗钱岗位准入培训，按照“人岗匹配”和“证岗相适”原则，推行持证上岗制度。鼓励有关机构组织反洗钱人员开展国际公认反洗钱师（CAMS）资格认证，为开展反洗钱工作提供人才保障和智力支持。加大反洗钱专职合规人员的配备力度，保持核心骨干成员稳定，实施境外涉敏报警信息集中甄别机制，实现对跨境汇款业务涉敏风险的集中控制和专业化管理。

加强境外机构合规管理。各金融机构应科学合规制定境外发展规划，确保合规管理能力与业务范围、经营规模、风险特征以及监管要求相适应，保障国际化战略实施。深入了解、全面融入东道国环境，加强与监管当局的沟通，及时准确掌握当地监管规则，严格遵照相关法律法规开展业务。提升集团各机构和各部门间的信息共享和管理联动效率。加强境外反洗钱管理信息系统建设，及时全面掌握境外机构反洗钱工作动态，强化对境外机构反洗钱工作的非现场管理和考核。完善关联银行洗钱风险评估工作，对有业务往来关系的银行实施洗钱风险评估，强化风险管理。加强外派人员管理，做好外派人员行前培训工作，包括内控合规管理和境外保密、反洗钱常识等内容。

（作者单位：中国工商银行牡丹卡中心）