姜雪梅

截至2016年，全国的农民工总量达2.815亿人，本地农民工1.122亿人，外出农民工1.693亿人。流动人口大规模存在既不利于国民经济的现代化，也不符合城市自身的长远发展利益。

但居高不下的城市房价，意味着以工资为主要收入的农民工和城镇市民都难以购买商品房。房产证将绝大部分农民工排斥在城市（镇）政府公共产品和服务供应体系之外。新市民可以暂时不考虑买房，但租不起房子是很可悲的，这将导致生存瓶颈问题。但我国现有的住房保障制度以本地户籍为准入门槛，未能纳入很多新市民。因此，新市民的住房问题面临市场失灵和政策失灵的两难境地。

新市民安居之难

农民工市民化，居住问题日益突出，自主改善居住环境的能力较低，独立租赁需求有所提高。新型劳动大军的“人的城镇化”是实现新型城镇化的关键。在现阶段，有能力和条件购房的群体比例仍然很小，他们的租金支付能力也较低。2015年农民工人均月收入为3072元，居住支出为475元，占生活支出的46.9%。2015年，外出农民工在务工地购房的比例为1.3%；与他人合租的占18.1%，下降0.3个百分点；独立租房居住的占18.9%，提高0.4个百分点；在单位宿舍居住的占28.7%；在工地工棚居住的占11.1%，在生产经营场所居住的占4.8%。

住宅普遍豪宅化与梯度消费矛盾日益加剧，新市民可承受的低价位房源少。房价的快速上涨引领租金的快速上涨。目前一线城市及部分二线城市租售比已达到1∶500，长期出租房产的意愿远低于交易的意愿。加之，“城中村”、远郊区等棚户区项目改造加码，农民工聚居地的数量急剧减少，很难在就业的附近找到合适的房源。因此。农民工的住房可承受能力下降，无法融入城市商品房市场，导致越来越多的新市民面临住房困难。同时，很多新市民被排斥在公积金制度、公租房制度在内的住房保障体制之外。大部分城市的新市民住房保障都倾斜于人才引进。

很多新市民被排斥于公积金制度、公租房制度在内的住房保障体制之外，尤其是农民工。这有悖于“以人为本”的新型城镇化的发展要求。目前的住房公积金缴存对象是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工。根据《2014年全国农民工监测调查报告》，缴存住房公积金农民工的比例只为5.5%。在“十二五”期间建设的4000多万套保障性住房中，产权式保障房比例过高且主要面向户籍人口，只有公租房向非户籍人口开放，但是公租房门槛和租金都较高。另外，大部分城市的新市民住房保障都傾斜于人才引进，大部分新市民无缘享受。

住房问题、公共服务的不均等化加大新市民的流动性。由于没有全国范围内关于社会保障的财政统筹以及统一的国民待遇标准，地方政府难以确保农民工的社会保障，相关的公共政策都在围绕着“农民工”这一单一身份，使其成为一种被常态化的制度安排。在半城市化状态下，农民工不能平等地享受到城市化的成果，无法完全融入城市。尤其是住房问题和子女教育问题，使农民工很难在城市举家安居乐业，至此导致留守儿童等社会问题日益严重。新的居住证制度也构成了一道新的“鸿沟”，成为城乡居民新的福利分水岭，如有的城市推行的“积分入户、积分入学”制度导致了一种新的对农民工的差别对待。大部分农民工排在积分序列的末端，仍然被排斥在申请入籍的大军之外。

新市民安居难破解之道

部分地方政府也努力解决新市民住房问题，主要做法包括建立农民工住房公积金制度，对农民工购房给予财税支持和落户政策优惠，放宽公租房的门槛和货币补贴标准，将符合条件的新市民纳入城市住房保障体系。但是，这些只能满足极少部分新市民的住房需求，对庞大的新市民群体而言可谓杯水车薪。

而真正有效破解农民工安居之难需要诉诸“一个原则、两个路径、三项改革”。

一个原则

一个原则，即以举家安居乐业为原则，优先解决有未成年子女的中低收入新市民家庭居住问题。首先，保障新市民的基本人权，以家庭为重，注重他的家庭身份，保障一家人团聚的权利。其次，建立全国统一的新市民子女义务教育国民待遇标准，中央财政统一安排，保障他们的子女平等接受义务教育，满足其在城镇举家安居乐业的需求。中国长期以来增长优先的发展政策产生了贫富差距、留守儿童等问题，应转向“亲贫式增长”的发展模式，让更多的群体分享到经济增长的成果，这才符合十八届五中全会提出的共享理念。

两个路径

两个路径，即市场化路径和保障路径，市场和保障相结合，促进梯度消费，逐步改善居住环境。新市民出现分层分化，住房需求也日益多元化。不同类型的新市民在年龄、技能等方面存在较大差异，可分为高收入、中等收入、低收入阶层，他们的住房需求也不同。高收入阶层可以通过市场自主解决住房问题，对他们实施广义住房保障，比如公积金制度。真正面临住房困难的是中低收入阶层的新市民。

以上路径具体实施措施主要有三：其一，住房保障向新市民逐步开放。地方政府应将新市民的住房需求纳入中小城市和城镇的住房保障规划，中央和省级的住房保障补助资金相应配套支持。其二，充分利用城市旧房和正规小产权房，解决部分新市民住房问题。在房价高企的背景下，全面性的住房保障将成为无底洞。政府不可能通过住房保障解决大部分新市民的住房问题，只能利用低端住宅市场自主解决。因此，尤其在城市化进程中我国政府应培育和发展低端住宅市场。首先，放慢城市旧房的拆迁速度，为新市民提供过渡性住宅。其次，将“正规准小产权房”纳入保障性住房体系，通过租赁补贴等模式解决新市民住房问题，实现失地农民和政府的双赢。其三，对过剩的保障房推广“租售并举”，积极发展保障房二级市场，加强保障房的循环利用。近几年保障房建设进入开工高峰期，配套设施建设滞后。一些地方保障房入住率低，部分保障房面临屡遭弃申的尴尬。因此，应尽快完善保障房小区的配套设施，提升居住服务功能。对于阶段性过剩的保障房，装修后投放到租赁市场，实施“租售并举”，先出租给新市民、然后再按需出售。这不仅有利于改善新市民的居住需求，也能提高保障房的使用效率。盘活错配、闲置的保障房，培育保障房二级市场。

三项改革

三项改革，即公积金制度改革、租赁制度和房产税改革。通过公积金制度改革，提高新市民的住房可支付能力和社会归属感，通过租赁制度改革有效供给中低价位的租赁房源，满足新市民的居住需求，通过房产税改革提高地方政府的积极性，降低住房保障政策成本并提升政策效率。

通过公积金制度改革，提升公积金的“准公共产品”性质，适应“以人为本”的新型城镇化发展需求。首先，建立“公积金银行”，创建公积金制度新功能的载体。目前设立“公积金银行”条件已基本成熟，庞大的公积金余额需要全国协调管理，投资理财需要银监会等专业机构的监管。其次，借鉴新加坡的公积金制度，赋予公积金制度社保和医保功能。在未富先老的我国，庞大的非正规就业者的养老问题和医疗健康问题将直接威胁社会的稳定。现行社会保障制度下，“五险一金”转移接续非常困难。在经济下行压力较大、财政吃紧的情况下，地方政府不可能主动为新市民的社保、医保买单。因此，他们需要另一种自救保障制度，公积金制度改革能成为突破口。最后，建立全国互认的个人公积金账户，优化公积金的增值收益分配，鼓励新市民自行缴存公积金。

借鉴德国经驗进行住房租赁制度改革，即实行租金管制和租赁补贴制度，发展住房租赁保障制度。2016年印发的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》提出，建立购租并举的住房制度，着重规范租赁市场发展。新市民的租赁需求非常高，租金可支付能力相对较低。89.5%的可出租房屋来自个人出租住宅（第六次人口普查数据），房源分散、较难管理。因此，应对大中城市的一般商品房实施租金管制，在确保租金的合理水平的同时避免中介的抬高租金的现象。同时，通过租赁补贴、税收优惠等措施保障房东的权益。借鉴德国经验，德国各地区每年制订“合理租金价格表”，披露租赁市场供求信息，引导区域租金变化。德国颁布《租房法》规定，如果超过合理租金20%，就被视为房租超高而违法并被课以巨额罚款，如果超过50%被视为暴利而犯法。另外，在德国不管开发新房或经营租赁，企业要获得土地、信贷，新落成的房子必须在一定期限内，让渡政府出租，或按接受补贴后的低租金出租，期满后才能按市场租金出租。我国流动人口多，住房租赁需求高，住房困难群体较多，更应该积极规范住房租赁市场，发展住房租赁保障制度，提高新市民的住房可承受能力。

加紧实施房产税，提高地方政府的财政可支配收入，实现资源的再分配。通过房产税的实施，提高持有成本，促进更多的闲置房源流入租赁市场和二手房市场。将房产税设为地方税，增加地方财政收入来源，扭转地方的土地财政局面。固定资产税（房产税）是日本的地方税收的主要来源。如果利用房产税优惠、所得税减免、租赁补贴等措施合并实施租金管制，不仅能降低住房保障政策的管理成本，也能提高政策效率。

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）