我国建筑业计价定额市场化改革探讨

2017-05-11王舒琪

武昌理工学院学报 2017年1期

王舒琪

摘要：本文从计价定额强势地位阻碍企业定额发展、计价定额已不能成为科学的计价依据两个角度，分析了计价定额市场化改革的原因；从宣传定额的参考性、改变定额官方背景、引入竞争机制、改变编制方式和强调方法论五个方面对计价定额市场化改革路径提出建议。

关键词：计价定额；市场化；改革

中图分类号： TU723.3 文献标识码：A

住房城乡建设部于2014年7月出台的《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》提出加快完善现代市场体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，紧紧围绕正确处理好政府和市场关系的核心，切实转变政府职能，全面深化建筑业体制机制改革的指导思想。意见指出，为建立统一开放的建筑市场体系，应建立与市场经济相适应的工程造价体系，满足建设工程全过程不同设计深度、不同复杂程度、多种承包方式的计价需要。因此，为建立与市场经济相适应的工程造价体系，建立与市场相适应的定额管理机制尤为重要。为使计价定额与市场经济体制相适应，需要充分认识定额的实质，把握计价定额在社会主义市场经济管理中的地位，并在此基础上进行计价定额的市场化改革。

一、计价定额存在的争议

随着我国经济体制改革的深化，现有研究普遍认为定额计价模式不适用于当今的市场经济模式，国内许多研究者都在探讨定额存在的问题，主要观点归纳如下：伴随定额的老化和当今施工管理及技术水平的提高，定额已经成为社会的最高成本；定额中国家指令性过强，不能准确反映施工企业的个别成本，不能全面地體现企业技术装备水平、人员素质、管理水平及劳动生产率的差别；定额淡化了价格机制在建筑市场中的调节作用，会因价格触位缺乏灵敏度而导致企业按照市场机制运作能力的退化；定额虽然有信息价作为动态调整依据，但基本上仍是静态的计价模式，难以跟上市场变化的动态节奏。更有研究者彻底否定了定额，认为定额的计划经济建设项目造价管理方法的特征注定了它是无法适应现在的市场经济要求，定额甚至成为工程造价市场化形成机制建设的障碍。

与此同时，也有不少政府管理人员、行业从业人员、研究者认为计价定额工程计价的参考依据，不能否定或抛弃定额。计价定额是确保安全质量、规范市场秩序的重要技术依据，是落实国家技术经济政策、促进技术进步的重要途径，更是引导工程建设合理利用能源资源，促使工程建设项目达到最佳经济效益、环境效益和社会效益的有效手段。定额的作用和好处被行业普遍强调，也常常被西方发达国家的同行所“羡慕”，很多行业内人士认为定额是中国的特色，应当也必须保留和发展。

现有研究大多针对当前计价定额的利弊与去留问题，却忽略了计价定额的实质，缺乏对如何充分发挥定额的优点以及如何使得定额适应市场经济改革的研究。

二、计价定额的实质

计价定额是指在正常施工条件下，在合理的劳动组织、合理地使用材料和机械的条件下，完成建设工程单位和各产品所必须消耗的各种资源社会平均水平的数量标准。计价定额是以工程建设范围内大型公有制施工企业的生产消费规律为研究对象，是对数十年积累的实践经验总结基础上形成的信息库。对建设项目业主而言，计价定额是工程造价计价的依据，也是投资决策的依据；对施工单位而言，计价定额企业经营管理的依据和标准，是每个施工单位和每个工人都要努力达到甚至超越的标准。

计价定额的实质是一种信息库，是体现人工、材料、机械台班消耗量及其费用标准的数据库，以服务建筑市场交易双方科学准确确定建筑工程造价为主要目的。我国政府建设行政管理部门及其下属建设工程造价管理机构长期以来通过计价定额向社会提供造价信息。计价定额是科学管理的产物，促使企业通过最少的消耗生产出更多的建设工程合格产品，取得更好的经济效益，它既不是计划经济的产物也不是与市场经济相悖的体制改革对象。计价定额是对大量市场信息的加工，也是对大量信息进行市场传递，同时也是市场信息的反馈。

三、计价定额市场化改革原因分析

我国计价定额存在的各种问题在行业内探讨已久，但这并不是计价定额本质存在的问题，计价定额的实质是信息库、数据库，是一定时期社会平均生产力的反映。当前有关计价定额的负面评价，实质上是对计价定额这个数据库数据来源的质疑，因为计价定额中的工料机消耗量数据均由国营大型施工企业提供。因此，应对当前计价定额存在的问题进行研究，针对计价定额存在的问题探索改革的路径，以提高计价定额这个数据库的质量，使计价定额真正发挥服务建筑市场进行科学计价的价值。

1. 计价定额强势地位阻碍企业定额的发展

2003年开始的清单计价改革已经使得定额从制度设定的原理上来已不再是计划经济时代承发包双发共同使用的“强制式”的计价依据，但我国当前的工程造价计价模式仍然没有离开原有定额计价模式，当前的工程量清单计价体系依然存在着严重的“计划经济”色彩。其最主要的原因就是政府部门统一编制的计价定额过于强势，清单综合单价的形成依然依赖于政府部门统一编制的计价定额，未能真正形成市场竞争形成价格。

从招投标机制的角度看，当前大多数建设项目采用综合评分法进行评标，经济标评审中以“基准价”作为评审投标价格的评价标准，由于当前绝大多数的企业依据计价定额进行投标报价，显然相比于企业定额，依据计价定额进行的投标报价更容易中标。此外，一些招标文件甚至规定只能参照当地计价定额进行报价，使得企业定额无法在投标报价中发挥作用。当前的这种招投标机制促使了企业在投标报价时以政府计价定额为计算依据，而不是结合自身企业的生产成本和利润。这种报价模式显然不仅不利于企业清晰认知自己的真实成本，不利于建筑市场“奖优惩劣”，也不利于承发包双方的良性合作。这样的报价模式使得计价定额被要求强制使用，即计价定额“被强制”。此外，即便企业在投标报价中使用了企业定额，由于招标文件中大多要求投标人对所有分部分项工程量清单项目编制综合单价分析表，随投标书、工程量清单报价一同报送，可能会导致企业定额内所包含的企业信息被泄露，从而降低企业编制和使用企业定额的积极性。

从建筑市场主体角度看，一方面，由于政府计价定额的官方背景，建筑工程承发包交易双方、造价咨询机构、政府造价相关监管审计机构等基于保护自身利益、寻求“权威”依据以免责、降低工作难度等理由均有意或无意的强化了对政府发布定额的“尊重”，计价定额业已成为国有项目中普遍使用的计价依据。另一方面，由于建设项目参建各方尤其是施工单位的造价人员缺少对已完工程资料深加工的意识，未通过已完工程对实际人材机的消耗量进行测算，致使无法对真实的生产成本进行测算根本没有形成企业内部的施工定额，工程造价计价和管理能力较为薄弱等原因，建设项目参建各方均在工程计价方面依赖于政府计价定额，导致政府的计价定额仍然是承包商投标报价、承发双发进行结算必不可少的依据。正是由于上述两方面的原因，使得信息质量尚存在较大争议的计价定额在工程计价中成为建设工程项目的普遍遵循“权威”的依据，即计价定额“被权威”。

尽管我国政府一直在推动或者希望推动工程造价领域的市场化改革，也在弱化定额及政府信息价的指令性作用，而强调其指导性作用。然而由于当前的招投标机制使得计价定额成为“被强制”的计价依据，以及政府计价定额的官方背景使得计价定额成为“被权威”的计价依据，这两点造就了计价定额在我国现行计价依据中强势的地位，使得企业定额相对弱势，从而使施工企业缺乏建立企业定额的动力，也削弱了企业定额建立的意义，促使了施工企业不太关注、甚至弱化了企业定额的建设，客观上导致我国造价改革10年来企业定额仍然普遍缺乏的现象。由于我国企业定额的普遍缺乏也使得本就处于强势地位的计价定额更加强势，形成了恶性循环，如图1所示。正是由于计价定额的这种强势地位，清单计价改革在市场化的道路上出现了“徘徊”，甚至“倒退”。

2.计价定额已不能成为科学的计价依据

计价定额作用的充分发挥，需要定额自身质量保证，即计价定额要科学，要适应市场，要能够和市场对接、反映市场的实际水平，但是目前我国计价定额难以满足这一要求。

首先，当前计价定额中的消耗量及費用标准较社会实际平均水平存在较大的偏差。各地计价定额的大部分分部分项工程的消耗量标准或定额预算基价均较市场价格偏高，所以才有很多项目尤其是非国有投资项目在以定额为依据的价格基础上下浮一定百分比作为实际交易价格的常见做法；与此同时，计价定额中也存在一些项目较市场实际价格偏低（最明显的是技术工人的单价），导致计价定额无法作为双方接受的计价依据，在结算过程中产生费用争议。我国计价定额的编制以建设管理部门下属“造价站”为责任部门，造价站主要依赖大型建筑业企业的造价专业人才进行计价定额的编制工作。建筑业企业处于自身的利益的考虑，自然不会对建筑产品的消耗量和费用标准进行下压，甚至可能会有意或无意提高产品的消耗量及费用标准，使得计价定额相比于正常社会水平整体偏高一些。

其次，当前计价定额的修订周期较长，难以跟上市场变化的动态节奏。计价定额是一定时期技术发展和管理水平的反映，但现如今少则每5年、多则10余年修订一次的计价定额，已成为滞后的社会平均水平。伴随价格体制的改革，人工费、材料费、机械使用费的变化对工程造价的影响日益增大，现有计价定额虽然有信息价作为动态调整依据，但是由于消耗量标准的滞后，即使有信息价辅助调价，也不能使计价定额与真实的社会平均水平相符。定额的这种修订模式显然无法保证定额的科学性和动态性。

当前的计价定额在消耗量、费用上存在的问题使得计价定额已不能成为承发包双方科学计价的依据。计价定额的消耗量和费用标准的整体水平偏高，不仅不利于施工企业建立提高企业管理水平、节约成本的意识，也不利于国有建设项目管理水平的提高。

四、计价定额的市场化改革建议

计价定额作为一种信息库，就市场规律而言，其价值关键取决于提供数据来源信息质量。在市场计价体制改革的背景下，应通过市场化的手段，提高计价定额的质量，发挥计价定额作为信息库的价值。因此，应充分发挥市场机制在计价定额编制和发布中的作用，对计价定额进行市场化改革，建立于市场经济相适应的计价定额。计价定额的市场化改革的总思路是：弱化定额的“强制性”、“权威性”、“法定性”，使计价定额适应“政府宏观调控、企业自主报价、市场形成价格、加强市场监管”的市场计价格局。计价定额的市场化改革应着重强调一下五点：

一是加大宣传计价定额的参考性作用。计价定额的实质是信息库，为建设项目各参与方作为工程造价计价的参考，政府应加大宣传计价定额的参考性，不仅是面向业主、承包单位、咨询单位宣传，更重要的是面向政府职能部门，如：发改委、财政部，强调允许企业对计价定额费用标准和消耗量的调整。

二是改变计价定额发布的官方背景。改变当前由代表政府建设行政管理部门的地方建设委员会或其下属建设工程造价管理站（定额站）发布计价定额的模式，计价定额不应由政府牵头完成，不应通过“这是政府发布的计价定额”来确认计价定额的科学性，使得计价定额被广泛使用，而应通过市场的检验、通过市场的力量使得各方愿意参考该计价定额。

三是在计价定额市场应用中引入市场竞争机制。鼓励行业协会、科研机构、大型企业编制并发布计价定额，通过市场竞争机制，提高计价定额编制水平和计价定额的准确度，由市场进行计价定额的选择，哪个计价定额科学就能获得更多的应用和价值。

四是改变计价定额的编制方式。改变单一依赖大型建筑业企业的造价专业人的定额编制方式，改变定额修订工作的稳定性特征，使得定额的“社会平均”水平得以真正体现，使得定额能够真正和市场对接，能够真正担负起指导承发包双发科学确定工程造价的作用。另外，应加强对计价定额的动态更新，利用现代信息技术手段，提高计价定额的时效性和准确信。

五是强调的定额的方法论作用。定额的核心不是一个个的“数据”，而是生成项目造价的方法，以引导企业按照定额确定的思路和方法，在参考定额中的数据基础上，结合自身企业生产技术水平和市场造价信息确定项目的造价。

综上所述，进行计价定额市场化改革，是提高计价定额质量，建立与市场经济相适应的工程造价体系的必然前提。计价定额的市场化改革将对我国工程造价管理体系产生深远影响，参与工程造价的各主体都应做好准备迎接计价定额市场化的变革。同时，计价定额市场化改革应循序渐进，保证建筑业持续稳定的发展。

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