袁 永，张宏丽，李妃养

(1.广东省科技创新监测研究中心，广东 广州 510033；2.广东省技术经济研究发展中心，广东 广州 510070)

奥巴马政府科技创新政策研究

袁 永1，张宏丽2，李妃养2

(1.广东省科技创新监测研究中心，广东 广州 510033；2.广东省技术经济研究发展中心，广东 广州 510070)

根据Rothwell和Zegveld等国内外学者的研究，科技创新政策工具分为供给面、需求面和环境面政策工具。本文对美国奥巴马政府实施的供给面、需求面和环境面科技创新政策进行了深入研究，总结提出了奥巴马政府科技创新政策的主要特点，并提出了借鉴美国经验完善中国科技创新政策的若干对策建议。

供给面；需求面；环境面；科技创新政策；奥巴马政府

美国奥巴马政府分别于2009年、2011年、2015年连续发布三版《美国创新战略》，更加强调政府对科技创新的促进作用，制定实施了一系列科技创新政策措施，有效激励各类创新主体的创造积极性，为美国创造高质量就业岗位、保持世界科技创新领先地位和经济持续繁荣发展提供了坚实的政策保障。本文根据科技创新政策工具框架体系，从供给面、需求面和环境面对奥巴马政府实施的科技创新政策进行了深入研究。

1 文献综述

关于政府支持科技创新的政策工具，国内外学者均进行了深入研究，Charles从供求角度把创新政策分为两类，包括创新的供给促进政策和创新的需求激励政策[1]。Rothwell和Zegveld对科技创新政策工具的研究最具有代表性，他们根据对科技创新产生影响的层面不同，将科技创新政策工具分为供给面、需求面和环境面政策工具，其中供给面政策工具包括财政金融、人力支持、技术支持等，需求面政策工具包括政府采购、技术标准等，环境面政策工具包括公共服务、专利保护等[2]。张雅娴等提出供给面政策工具包括人才培养、信息支持、技术支持、资金支持、公共服务等政策，需求面政策工具包括政府采购、外包、贸易管制等政策，环境面政策工具包括财税金融、法规管制等政策[3]。赵筱媛[4]、邓衢文[5]、黄萃[6]、李婷[7]、林敏[8]、李良成[9]等也分别对供给面、需求面和环境面政策工具进行了研究。

总体而言，国内外学者在科技创新政策工具研究方面基本取得了共识，普遍认为科技创新政策分为供给面、需求面和环境面三大类，科学的创新政策能够有效增加创新供给、引导创新需求、优化创新环境，解决科技创新过程存在的市场失灵等问题，缩短从科技创新到市场应用的周期，提高创新绩效，加速创新驱动发展过程(见图1)。其中，供给面政策工具主要包括科技资金投入、人才培养引进、重大科技基础设施建设、技术研发供给、成果转化与创业孵化等方面，通过对资金、人才、基础设施、技术等的支持直接扩大或改善技术创新相关要素的供给，推动技术创新和成果转化；需求面政策工具主要包括政府采购、技术标准、培育领先市场等方面，通过政府对创新产品的政府采购或价格补贴，减少创新产品进入市场初期的不确定性，促进创新产品市场化与产业化；环境面政策工具主要包括知识产权、法律制度、政府服务等方面，目的在于营造有利于创新创业的良好环境。

图1 科技创新政策分类及其作用创新驱动发展过程示意图

2 奥巴马政府供给面科技创新政策

奥巴马政府出台了加大研发投入、培养引进创新人才、建设重大科技基础设施、构建全美制造业创新网络、加强基础研究、强化前沿技术布局、推动科技成果转化与创业服务等政策组合，不断丰富创新资源投入，强化技术供给，着力解决科技创新存在的创新资源投入不足、研究开发动力不足以及科技成果转化难等问题。

2.1 科技创新资金投入政策

一是持续增加联邦政府研发支出。2017财年美国联邦政府研发经费预算总投入为1520亿美元，比2016财年预算增加60亿美元，增长幅度为4.1%，占联邦政府预算总支出的3.7%(见表1)。二是以税收政策激励企业研发投入。奥巴马政府积极推动“企业研究与实验税收抵免”政策永久化，同时简化抵免程序并将优惠增加20%，目前该税收优惠政策已延期 13 次。美国国家科学委员会发布的《Science and Engineering Indicators 2016》显示，2013年美国全社会研发支出为4560亿美元，占GDP的比重为2.72%，占全球研发支出总额的27%，排名第一，仍居世界领先地位。

表1 美国2013—2017财年联邦政府研发支出预算

资料来源：BUDGETOF THE U.S.GOVERNMENT，2013—2017，http://www.whitehouse.gov/.

2.2 人才培养引进政策

一是大力实施STEM(Science、Technology、Engineering、Maths)教育计划。奥巴马政府把培养下一代的科技理工素养作为立国之本，2009年以来相继实施STEM教育计划、“为创新而教”和“尊重项目”，培养STEM精英教师，扩大STEM受教群体，鼓励学生探索科学、技术、工程和数学领域。二是积极推动高等教育大众化。推进实施联邦佩尔助学金计划，助学金总额由180亿美元扩大到300亿美元，单笔最高值由4731美元升到5500美元，且从2013年开始单笔最高值将随消费者价格指数增加而增加[10]。2015年3月，奥巴马签署《学生援助权利法案》，保障每位学生有权利获得高质量、可负担的高等教育[11]。三是多方面支持高技能人才培训。奥巴马政府积极发挥社区大学在培养高技能人才中的作用，推进“社区学院合作税收抵免计划”,与企业签订高技能专业人才培养协议。四是推动移民法案改革吸引留住优秀人才。2013年，推出移民改革法案，免除特殊人才、杰出教授等高层次人才的绿卡配额限制，为在美国创业的外国企业家设立“创业签证”，增加在美国大学获得STEM领域硕士学位的移民申请名额，美国公司可通过“向STEM类的毕业生提供培训”的方式让留学毕业生在美继续工作29个月。

2.3 制造创新网络和重大科技设施建设政策

一是构建美国制造创新网络。2012年3月，奥巴马政府提出建设全美制造创新网络，推动学术界、工业界和政府部门形成合力，加快技术研发、科技成果转化和大规模商业化应用。2013年1月，美国发布《国家制造创新网络：一个初步设计》，明确美国制造创新网络构建方式及运营管理等。2014年12月，美国国会通过《振兴美国制造业和创新法案2014》，制造创新网络计划正式成为法定计划。2016年2月，美国商务部向国会提交《国家制造创新网络计划战略规划》等，提出建立45家制造创新机构的目标。截至2016年4月，美国已建成8个制造创新机构(见表2)，主要分布在美国东北部，将推动美国东北部传统制造业“铁锈带”转变为“科技带”。二是支持国家实验室建设。美国拥有主要隶属能源部、国防部和国家航空航天局等联邦部委的庞大国家实验室体系，2013年度能源部国家实验室经费总量近200亿美元。在管理方式上，美国国家实验室主要采取“国有民营”方式，能源部 17 个国家实验室中有 16 个委托给大学或非营利科研机构管理。三是实施“国家战略计算计划”。高性能计算机是国家科技竞争力的象征，奥巴马政府2014年11月投资3.25亿美元，建造2台比“天河二号”快3～5倍的超级计算机，2015年4月投资2亿美元再建1台超级计算机。2015年7月，奥巴马政府推出“国家战略计算计划”，目标是在2025年以前建造世界上速度最快的高性能计算机，比目前领先的高性能计算机计算速度快30倍左右[12]。

2.4 基础研究和前沿技术研发政策

奥巴马政府把基础研究视为创新的基石，始终保持较高的基础研究支出，并积极布局优先突破的前沿技术。一是保持较高的基础研究支出。2015财年，美国联邦政府基础研究支出为320.79亿美元，与2013、2014财年基本持平，与应用研究支出(326.41亿美元)基本持平，是发展研究支出(680.17亿美元)的一半左右，占联邦政府研发支出总额的23.7%[13]。二是积极布局优先突破的前沿技术。2015年版《美国创新战略》提出了优先突破的九大技术领域(见表3)，包括精准医疗、脑计划、先进汽车、清洁能源、太空探索等。

表2 美国已建成的8个制造创新机构情况表

表3 2015年版《美国创新战略》提出优先突破的九大领域

资料来源：2015年版《美国创新战略》。

2.5 科技成果转化与创业孵化政策

奥巴马政府推出一系列措施加快科技成果转化和创业孵化。一是实施“创业美国”计划。2011年，奥巴马政府推出“创业美国”计划，并制定了扩大创业支持资本规模、加强创业者与指导者联系、提升政府创业服务能力、加速技术创新转移、释放重点行业市场机遇等系列创业激励政策。奥巴马政府还支持社会机构发起设立“创业美国伙伴关系”NPO，推动世界 500 强企业、大学和地方政府投入更多的资源支持创业和创新活动[14]。二是支持企业孵化器、创业空间等新型孵化机构建设发展。美国孵化器协会数据显示，由孵化器培育的企业87%能够存活五年，而没有获得孵化器支持的企业存活率只有44%[15]，孵化器对推动科技型企业培育发展发挥了重要作用。2014年，美国小企业局实施1500万美元规模的加速器竞赛，重点支持划时代的硬件式加速器。奥巴马政府还推动创客创业及创客空间发展，为创客创业提供包括资金、培训等系列创业服务。三是优化小企业创业服务。奥巴马政府不断完善中小企业创新创业立法，先后出台《小企业就业法案》和《创业企业扶助法》。美国小企业局实施“小企业投资公司计划(SBIC)”，SBIC向小企业进行股权、债券或产权投资，支持小企业获得创业风险投资。2012财年，美国小企业局为19.2亿美元SBIC公共证券提供担保，带动约31.3亿美元投资小企业，受益企业近1000家[16]。

3 奥巴马政府需求面与供给面科技创新政策

奥巴马政府充分运用政府采购及财政补贴等政策工具，拉动高科技产品的有效需求。同时，不断强化知识产权保护，提高政府服务创新能力，营造世界一流的创新创业环境。

3.1 实施小企业政府采购政策

《美国小企业法》规定，联邦政府采购经费中的 23% 应该用于购买小企业的产品或服务。10 万美元以下的政府采购应优先考虑小企业，10 万美元以上的则应优先考虑给予小企业分包采购合同，50 万以上的政府采购必须包含小企业作为分包采购单位。据统计，2009—2012财年，美国联邦政府将约3000亿美元的政府采购主合同以及2000多亿美元的分包合同给予小企业[16]。

3.2 实施高科技产品购买补贴政策

2012年3月，奥巴马政府提出投资47亿美元推广先进技术车辆的应用并加大税额减免力度，其中37亿美元主要用于向购买电动车、商用卡车以及其他类型先进技术车辆的消费者提供税额减免等方面的政策支持。

3.3 实行最严格的知识产权保护

奥巴马政府特别是注重知识产权在科技创新中的基础性作用。一是2011年推出《美国发明法案》，将先发明制改为发明人先申请制，将专利授予先申请的真正的发明人。同时，大幅缩短专利审批周期，提高专利审查效率，建立12月内专利处理的快速通道。二是制定《创新法案》，对多项涉及专利蟑螂的专利诉讼程序等进行了修改，建立起一套新规则体系以遏制专利蟑螂。三是实施知识产权执法联合战略计划。2013年6月，奥巴马政府第二次发布《知识产权执法联合战略计划》，提出了6个方面共26条执法措施，重点打击知识产权侵权行为，在全球范围内保护美国知识产权。

3.4 提升政府科技创新服务能力

2015年版《美国创新战略》特别提出，要建立创新型服务政府，提高政府服务创新的能力。奥巴马政府进一步厘清政府在科技创新中的定位，强调政府实行弱干预，这种弱干预主要通过提供恰当的政策指导和创造良好的创新生态环境来实现。另外，奥巴马政府还首次设立首席技术官和首席信息官，加强对技术应用的监管。同时，增强美国科技政策办公室统筹协调职能，赋予其参与联邦研发预算、协调实施重大科技计划等新职能。

4 奥巴马政府科技创新政策主要特点

奥巴马政府在供给面、需求面和环境面精准发力，制定实施了比较完善的科技创新政策，总体而言主要有以下几个特点。

4.1 注重运用科技创新法律法规，确保政策连续性和有效性

美国政府重视利用法律的形式来确立科技政策的连续性和有效性，法律法规是美国政府激励创新发展的重要手段。奥巴马政府先后颁布《小企业就业法案》《创新企业扶助法》《美国创新法案》《振兴美国制造业和创新法案》等多项法律法规，不断完善促进科技创新的法律法规。另外，奥巴马政府还注重建立科技政策法规评估机制，签署《政府绩效与结果现代化法案》，密切跟踪政策的实施情况，加强科技政策实施效果评价，对科技政策进行修订和完善，《美国创新战略》就历经数次修订。

4.2 注重创新基础要素投入，保持基础研究、基础设施和教育世界领先地位

奥巴马政府认为，创新始于一些关键的基础性领域，包括基础研究、基础设施、教育等，这些领域为创新过程提供基础信息、条件支撑和后备动力。奥巴马政府高度重视上述领域的投资，一是在基础研究方面进行世界领先的投资，历年基础研究支出占研发预算的20%以上，2015年美国基础研究投入是中国基础研究投入670.6亿元(折合103.67亿美元)的3倍多；二是推进高质量的STEM教育，2013—2015财年，奥巴马政府每年财政预算30亿美元左右；三是建设最先进的物质基础设施和最先进的信息技术生态系统。另外，奥巴马政府还注重发挥在公共创新平台建设的引导性投入作用，2012—2015年，奥巴马政府投入10亿美元支持制造创新机构建设，非联邦政府与联邦政府投资比重大于1:1，充分撬动了社会资金投入。

4.3 积极布局前沿技术领域，引导国家重大科技创新方向

奥巴马政府高度重视前沿技术研发，三版《美国创新战略》均提出了国家优先突破的重点领域，每年研发预算均对优先领域给予重点支持。奥巴马政府主要布局以下几个方面的前沿技术(见表4)：一是应对经济和社会发展挑战的关键技术，如先进制造技术、清洁能源、节能技术、气候科学、农业科技等；二是面向未来发展的前沿技术，如“脑计划”、太空探索、先进汽车、智慧城市等；三是具有全局性战略意义的通用技术，如电子信息、纳米新材料等通用技术，这些通用技术将会持续影响经济社会发展；四是社会民生应用技术，如教育技术、健康技术、精准医疗技术等。

表4 《美国创新战略》及2017年联邦预算优先研发领域

资料来源：三版《美国创新战略》、2017美国联邦政府预算。

4.4 注重推动科技成果转移转化，多管齐下大力支持创业孵化

奥巴马政府一直致力于创造条件推动科技成果转化，推出包括“创业美国”计划、发展孵化器和创客空间、加速小型商业研究和发展许可、建立国家科技成果转化促进中心、出资设立大学商业化奖等措施，加快科技创新成果转移转化。2013年，美国国家卫生研究院启动3150万美元的技术转让计划加速医学创新，并建立三个新的技术转移中心，加速科研机构技术转移。此外，奥巴马政府把中小企业创新放在重要地位，先后推出《小企业就业法案》和《创业企业扶助法》，将小企业创新研究计划和小企业技术转移计划有效期延至2017年，设立小企业采购组织，简化小企业政府采购程序，大力扶持中小企业的科技创新。

4.5 实施强有力扶持政策，全面推动先进制造业发展

当前，制造业与新一代信息技术深度融合，先进制造业成为创新最为集中、最为活跃的领域，创新乘数效应明显。奥巴马政府把制造业作为引领新一轮产业革命的重要支点，2009年以来，相继制定实施《重振美国制造业框架》《先进制造业国家战略计划》《振兴美国先进制造业》和《国家制造创新网络计划战略规划》等系列政策规划，逐步形成“发展规划—政策措施—实施计划”全链条的政策支持体系。2013—2015年，美国联邦政府共投资70多亿美元支持先进制造业研发和全美制造创新网络建设。

4.6 加强知识产权保护，营造创新创业良好环境

美国制定了世界上最完善的知识产权法律，包括《专利法》《版权法》《植物新品种保护法》《兰哈姆法》等。为促进知识产权创造和保护，奥巴马政府推动出台《美国发明法案》，将先发明制改为发明人先申请制，每隔三年制定实施一次《知识产权执法联合战略计划》，重点打击知识产权侵权行为和专利蟑螂。另外，奥巴马政府还积极培育青年人才创新创业意识，以优越的文化环境吸引全球技术移民，努力保持全球最为优越的创新创业环境。

5 借鉴美国经验完善中国科技创新政策的对策建议

美国是世界上科技与经济最发达的国家，其创新战略与政策部署在一定程度上代表着全国科技创新的最前沿。中国作为科技发展后发国家，需要树立开放理念和国际视野，加强国际对标监测研究，充分借鉴美国等发达国家推行创新战略的政策措施。

5.1 加大创新基础要素投入，进一步夯实创新基础

奥巴马政府高度重视创新基础要素，保持较高的基础研究投入，大力推行STEM教育，投资建设数字网络和交通基础设施，打造支持创新的物质基础和交通便利。借鉴美国经验，建议中国强化教育、基础研究和基础设施支持力度。包括不断加大科学、技术、工程和数学教育的财政投入，培养一批高素质的STEM专业教师，提高各教育阶段学生的STEM理念和创新意识。设立基础研究专项资金，提高基础研究财政投入占财政科技资金比例，鼓励有条件的高校院所开展基础研究。加快完善网络基础设施，大力建设宽带网络、云计算基础设施。加快后发地区高速公路、高铁基础设施建设，推动创新基础要素向后发地区流动。

5.2 加强财税政策扶持力度，引导企业加大研发投入

奥巴马政府持续加大财政科技投入，并通过企业研发税收优惠政策激励企业加大研发投入。中国应多管齐下，采取政府直接投入、后补助引导和税收优惠政策等系列政策加大全社会研发投入强度。要加大创新驱动发展指标在党政领导干部政绩考核中的权重，引导各级政府加大科技创新财政投入，进一步推动财政科技投入逐步从直接投入向间接投入转变，从竞争性支持向普惠性投入转变。制定实施激励企业研究开发财政补助政策，引导企业建立研发准备金制度，支持企业有计划地开展研发活动。深入落实研究开发费用税前加计扣除、高新技术企业认定等税收优惠政策。

5.3 加强高水平大学建设，强化创新创业人才培养引进

美国拥有一批世界一流的大学和高素质科技移民，是世界创新型人才和团队聚集最密度的国家。中国要深入推进高水平大学建设，设立世界一流大学建设专项资金，加大政策支持和财政投入，并建立完善社会参与机制。实施高水平理工科大学建设计划，重点建设一批世界一流的理工科大学。继续加强海外高层次人才团队引进，着重引进一批布局未来发展的基础研究团队和国际一流技术研究团队及人才。加快制定出台中国紧缺职业清单，建立与紧缺职业清单相关联的优惠制度，引导各类政府机构、用人单位引进从事清单内职业的外籍人才，实现人才精准引进。

5.4 优化实施国家科技重大专项，加强前沿技术和颠覆性技术布局

借鉴美国布局国家优先领域前沿技术经验，建议中国通过优化实施国家科技重大专项、加强前沿技术和颠覆性技术布局等措施，掌握一批世界领先的前沿技术和颠覆性技术。在新一代信息网络、智能制造、绿色环保、医疗健康等重点领域继续实施国家科技重大专项，保障重大专项资金投入，支持前瞻性基础研究及关键技术产品开发。对重大科技专项实施效果跟踪评估，根据评估结果对重大专项进行动态调整。加大对颠覆性技术的研发资助力度，在资金投入、研发平台建设、制度创新等方面给予大力支持。

5.5 加强重大科技创新平台布局，推进新型创业孵化载体建设

奥巴马政府在全国布局建设制造创新机构，支持建设国家实验室等高端研发平台，大力发展孵化器、创客空间等新型孵化载体，并探索“创新社区”园区建设新模式。借鉴美国经验，中国应在国家实验室、制造业创新中心建设方面加强布局，并积极推动建设一批新型创新园区和创业孵化载体。加快出台国家实验室建设实施方案，在信息技术、先进制造、生命科学等重点优势领域建设一批国家实验室。推进实施制造业创新中心建设工程，建设为全行业提供关键共性技术服务的战略创新平台。支持新型创新园区和创业孵化载体建设，发展一批专业化市场化的新型众创空间，规划建设一批宜商宜居的“创新社区”。

5.6 加强政府采购政策研究制定，完善需求面创新政策

借鉴美国政府实施的政府采购政策，中国要充分掌握运用国际规则，制定完善符合GPA国际规则、支持创新驱动发展的政府采购政策体系。制定创新产品和服务政府采购政策，出台创新产品和服务认定管理办法及政府采购实施细则，发布创新产品和服务清单，健全政府采购和推广应用创新产品和服务的政策体系。采取优先采购、首购、订购、远期约定采购、首台(套)重大技术装备试验示范项目等方式，加大对清单中的创新产品和服务政府采购支持力度。探索实施绿色政府采购政策，编制绿色产品政府采购清单，对纳入采购清单的绿色产品实行政府采购，推动绿色发展和环境保护。强化政府采购对科技型小微企业创新发展的支持，制定预留份额、价格扣除、联合体投标等具体措施[17]。

5.7 完善知识产权制度，实行最严格的知识产权保护

知识产权制度是创新驱动发展的基本制度。奥巴马政府通过制定《美国发明法案》、《创新法案》等法律，开展知识产权执法联合行动，加强知识产权创造保护。中国迫切需要进一步健全知识产权保护制度，发挥北京、上海、广州知识产权法院作用，建立跨区域、跨部门执法协作机制。实施专利申请快速通道建设计划，建立专利申请快速授权渠道、专利快速维权通道和专利快速确权通道。推进国家知识产权快速维权中心建设，完善知识产权快速维权体系。加强互联网、大数据等新业态新领域的知识产权保护。制定知识产权保护信用评价体系，建立知识产权保护信用系统。

[1]常静.重视“需求侧”创新政策，完善新时期创新政策体系[J].科技管理研究,2012(22)：31-32.

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[17]杨文明.政府绿色采购法律制度之国际比较与借鉴[J].现代经济探讨，2013(11)：89-90.

(责任编辑 刘传忠)

Research on the Innovation Policy of the Obama Administration

Yuan Yong1，Zhang Hongli2，Li Feiyang2

(1.Guangdong Science and Technology Innovation Monitoring and Research Center，Guangzhou 510033，China； 2.Guangdong Techno-economy Research and Development Center，Guangzhou 510070，China)

By using the methods of Rothwell and Zegvel，it divided the innovation policy tools into supply side policy tool，demand side policy tool and environmental side policy tool.According to the framework of innovation policy tool，the paper deeply studied the Obama administration’s innovation policy，summarized its main characteristics，and finally put forward some suggestions.

Supply side；Demand side；Environmental side；Innovation policy；The Obama administration

广东省软科学重大研究项目“广东实施创新驱动战略建设创新型省份的推进路径研究”(2013B070101001)，广东省软科学重大研究项目“广东省全面深化科技体制改革配套政策制定研究”(2014B070701003)。

2016-07-12 作者简介：袁永(1983-)，男，河南人，广东省科技创新监测研究中心创新监测所副所长；研究方向：科技政策与创新监测。

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