张 云

（中央民族大学管理学院 北京 100081）

民族地区医养结合养老服务模式发展的SWOT分析

张 云

（中央民族大学管理学院 北京 100081）

我国民族地区逐渐步入了老龄化社会，老年人对养老和医疗的需求不断增加，但当地大部分养老机构实行的是医养分离的服务模式，不能满足老年群体的多重需求，养老形势更为严峻。在民族地区实行医养结合养老服务模式既有优势也有劣势，既面临机遇也面临挑战。文章基于SWOT分析法对这种养老模式进行分析，并对民族地区发展医养结合养老服务模式的路径选择提出建议，以期引起相关部门的重视，并推动它的发展。

民族地区；医养结合；SWOT分析;路径选择

近年来，民族地区人口老龄化程度不断加深，2012年国家统计局抽样调查数据显示，8个民族地区65岁以上人口比例已经达到8.2%，老年人养老问题日益凸显。其中高龄、失能以及患慢性病的老龄群体逐渐增多，他们迫切需要得到日常生活照料、预防保健以及医疗护理等方面的服务，以往单一的养老服务模式显然无法为老年群体提供医疗健康方面的服务，如何满足他们在这些方面的需求，使他们健康、有尊严地度过晚年生活尤为重要。在民族地区实行医养结合养老服务模式有利于提高老年人的晚年生活质量，在一定程度上有助于解决其面临的养老服务困境。

医养结合养老既包括为老年人提供日常生活照料等方面的服务，也包括为他们提供医疗护理、健康管理、预防保健等一系列服务，并且更加强调医疗护理的专业水平[1]。由此可知它更能满足民族地区老龄群体对健康养老服务的需求，当地养老服务业起步较晚，开展这种新型养老模式时间较短，还需进一步探索。本文尝试通过SWOT分析法客观认识民族地区发展医养结合养老服务模式所具有的优势和劣势以及面临的机遇与挑战，更好推动它的发展。

一、实行医养结合养老服务的优势

（一）同时满足医疗和养老的双重需求。民族地区老龄人口不断增多，老年群体随着年龄增长身体机能逐步减弱，他们中的大部分人都患有各种慢性病，生活无法自理的老年人口数量逐年增加。据鄂尔多斯市民政局统计，2014年失能老年人口达到1.53万，半失能人数为3.46万，失能人数仍在增长。此外广西、青海以及宁夏的失能、半失能人数也逐年增多，各地区老龄群体健康问题非常突出。他们迫切需要长期护理以及医疗保健等方面的服务，传统养老机构无法满足养护康需求，医院也不能为老年人提供过多的护理床位。他们一旦患病就不得不在家庭、社区、养老院和医院之间来回奔波，民族地区各机构之间距离遥远，交通不便，这增加了其看病的各种成本。而医养结合养老服务能更好满足他们对医疗和养老的双重需求，不但可以解决他们看病难的问题，也有利于老龄群体获得所需要的护理服务，提高老年生活质量。

（二）推进医疗机构和养老机构的共同发展。为缓解人口老龄化的压力，各民族地方政府积极引导和鼓励社会力量兴办各类养老服务设施，建成了不同规模的养老机构。但是部分养老院的入住率并不是特别高，尤其是一些规模较小的私立机构闲置的床位较多，大都处于保本或者亏损状态。民族地区医疗卫生资源配置和发展不均衡，优质资源大都集中在自治区的三甲医院，而大部分中小型医院医疗资源闲置，床位空置率较高，特别是一些私营的小型医院经营收益较低，遭遇生存危机。因此，如何将这两种机构优势互补、资源共享，达到双赢尤为重要，而在民族地方实行医养结合养老服务模式可以促进医疗和养老机构的互融发展。一方面，通过实行这种养老服务模式可将一些经济效益欠佳的二级或者基层医院转型为护理院或者康复院，为需要长期康复服务的老年人提供理想的护理之地，同时也可以提高他们的医疗资源和床位利用率。另一方面，一些运营状况不佳的中小型养老机构可以通过内设医疗机构或者与别的医院签约的形式开展医疗护理服务，以此满足老年群体的多重需要，减少床位闲置率，从而提高其运营收入。因此在民族地区实行这种养老模式整合了医疗和养老双方的资源，可以同时促进这两种机构的发展。

（三）推动实现健康老龄化目标。世界卫生组织（WHO）早在1990年就提出健康老龄化的发展目标，即指老年群体在晚年时期也能够保持身体、心理与社会功能处于健康状态，尽可能地缩短和推迟患病和生活无法自理的时间。[2]随着民族地区生活条件的改善和医疗水平的提高，老年人的预期寿命逐渐延长，这较之前有很大进步，但是预期寿命的延长并不意味着其健康状况也在延长。一般而言，老年群体的心理健康状况以及社会适应能力随着年龄的增加而逐渐下降。大约60%～80%的老年人都患有不同程度的慢性病，处于“带病生存”状态，他们对医疗资源的需求巨大，消耗了大量的医疗资源和看病费用，晚年生活质量也受到不同程度的影响，这些也不符合健康老龄化的目标。为此需要提前介入老年人口的生活，加强对各种疾病特别是慢性病的预防，这远比疾病治疗意义更大。[3]医养结合养老服务的内容包括为老年群体提供预防保健和医疗护理等方面的服务，实行这种养老模式可以减少他们患病和失能的几率，有助于健康老龄化的发展。民族地区可以利用它们独具特色的民族医药及诊疗技术，与中西医相结合，重点在老年病预防、治疗以及慢性病康复护理等方面发挥作用，改善和提高他们的晚年生活质量。

二、实行医养结合养老服务的机会

（一）国家政策的大力支持。近年党和国家对医养结合养老服务非常重视，出台了诸多法律和政策以推动养老服务事业持续健康的发展。2013年9月，国务院制定了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出要积极推动医养融合发展，探索医疗和养老机构合作的新模式。2016年民政部、国家发改委印发了《民政事业发展第十三个五年规划》，提出支持养老机构开展医疗服务，增设养护型和医护型养老床位，将医养结合型养老机构作为重点发展对象。各民族地区政府也出台了一系列促进其发展的相关政策，如内蒙古自治区人民政府制定了《关于促进健康服务业发展的实施意见》，提出支持蒙医中医医疗机构与养老机构合作，资源共享。2016年广西壮族自治区人民政府办公厅发布了《广西壮族自治区人民政府办公厅关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，指出要规划和建设一些具有鲜明特色的医养结合试点项目，做到老有所养，病有所依。这些政策的出台为当地实行这种养老模式提供了有利的环境条件。

（二）先进地区提供了丰富的实践经验。医养结合养老服务模式在一些发达地区逐渐发展并得到推广，重庆、上海、北京等一些城市积极地对它进行实践与探索，并取得了一定的成绩，积累了相关经验。重庆青杠老年护养中心是我国首家大型公办医院主办的养老机构，它打破了养老院以往的做法，将医疗、护理、康复等理念与养老服务相融合，形成新的服务模式。上海市对医养结合养老问题关注较早，上海市佘山镇在2011年探索实施医养护一体化健康养老服务模式，采取了一系列措施：充分发挥政府的主导作用，为其一体化运作提供支持；整合社区医养护服务资源；将医疗和护理相结合，提升服务质量；将机构养护和居家养护两者相结合，构建覆盖全社区的医养护服务体系。[4]北京市的双井恭和苑是首家民资投建的医养结合养老机构，在养老社区建设中学习国外设置“护理之家”的先进经验，并充分利用北京大型综合性医院的资源，尝试与其建立“双向转诊”制，为养老机构老年人提供了多样化的医疗和养老服务。这些城市的养老服务实践为民族地区提供了可借鉴的经验，可以使它们少走一些弯路。

（三）优良的少数民族传统养老文化。尊敬和孝顺老人是中华民族的传统美德，少数民族与汉族一样在长期的历史发展中形成了具有民族特色的传统养老文化。各少数民族习俗不同，他们的尊老敬老习俗也各有特色，如云南大理的白族把每年的农历二月初八定为“耆老节”，年满70岁的老年人都穿着喜庆的民族服装坐进花轿，由年轻人抬着送到村公所参加为他们设的宴席，晚辈们齐来祝福。景颇族的“敬老会”，每逢初秋时节举办的隆重节日，年轻人争相邀请老龄群体到家里做客，傍晚人们集体为他们跳“敬老舞”。另外，各少数民族具有不同的宗教信仰和宗教习俗，这些宗教教规教义中也有尊敬赡养老人的规定，对不尽赡养义务的有各种惩罚措施，发挥着约束、规范着人们行为的作用。在这些尊老敬老习俗和宗教习俗影响下，形成了尊老、敬老、孝老的社会氛围，赡养长辈已成一种共识，这为民族地区医养结合养老服务模式的发展奠定了良好的文化和社会氛围。

三、实行医养结合养老服务面临的威胁

（一）对机构养老认可度不高。“养儿防老”这一传统养老观念在我国根深蒂固，家庭也一直以来是老年人获得生活照料、精神慰藉的重要港湾，也是他们重要的养老场所，这在少数民族地区也不例外。虽然近年来家庭规模逐渐缩小，大量的年轻人外出工作，家庭养老功能日趋弱化，但是老年群体仍然倾向于选择在家养老。据国家统计局调查显示，老年人口中89.8%的人倾向于选择居家养老，愿意选择机构养老的仅占10%。[5]同时儿女们也担心把父母送到养老院被人误解为是不愿意履行养老责任，而不愿主动把老人送往养老机构。可见传统的养老观念影响了机构养老的社会认可度，也不利于医养结合机构养老的发展。再者，医养结合养老服务模式正处于探索期，无论是在非民族地区还是民族地区它都是一种比较新的养老方式，特别是在民族地区这种养老服务模式正处于起步阶段，它自身还存在诸多需要规范和完善的地方，没有过多的现成经验可以借鉴，被人们理解和接受还需要一定的时间。因此，对它的认可度仍需时间检验。

（二）地方财政对养老服务的补贴力度有限。养老服务业一般投资周期较长，回收资金较慢，并且具有一定的风险性，民间资本主动参与动力不足。因而养老金来源比较单一，目前它主要来源于地方政府的公共财政投入和彩票公益金收入等，财政状况影响着当地养老服务业的财政补贴力度。民族地区整体上经济基础比较薄弱、产业结构不太合理，这些致使它的财政收入水平较低，政府对养老服务的补贴也相对较少。虽然当地政府收入在逐渐增加，但财政支出也在增加，财政自给率不高，[6]尤其是民族地区市、县级政府财政收入更低，仅能为养老服务提供有限的补贴。而医养结合养老服务模式与传统养老模式相比成本较高，需要投入更多的资金去建设和维持机构运营，政府无法及时给予养老机构相应的优惠补贴，这不利于调动当地社会力量的积极性，制约着其发展。

（三）相关配套政策不健全。民族地区养老服务事业的发展对政府的依赖性较强，其他社会组织参与性不足，需要发挥政府的主导作用，为医养结合养老持续发展制定发展规划和提供政策性支持。当地政府也制定了一些政策，然而相关政策数量有限，配套政策亟待健全和完善。首先，缺乏相应的激励机制和政策。对那些养老机构开展医疗服务或者医院内设养老床位的机构没有制定具体的奖励机制及政策，不利于调动相关机构的积极性。其次，医保报销政策有待完善。对医养结合型养老机构获得医保定点资质设置“门槛”过高，并且医保政策覆盖面过窄，老年人在养老机构中产生的护理、康复保健以及医疗等服务费用不能使用医保报销，许多老年群体更愿意去公立医院“押床”，挤占了有限的医疗资源。再次，民族地区对医养结合养老的服务内容、护理服务等级评估标准、服务质量评估标准、收费标准、优惠政策等方面都没有统一、详细的规定，导致这种养老服务模式在运营过程中缺乏规范性、专业性和标准性的指导，不利于其发展。

四、实行医养结合养老服务的劣势

（一）养老和医疗资源有限且融合度不高。民族地区养老和医疗资源有限。主要表现为：养老机构数量少，大多数基础设施设备简陋，为老年人提供服务以满足日常生活照料为主，内容单一。医疗机构数量不足，相关资源配置不合理，现代医疗设备和高水平医师大多集中在市区和县城的部分医院，基层医疗机构数量较少，分布不均衡，医疗技术装备滞后，专业医生和护理人才缺乏，仅能提供基本的医疗服务。机构的种类比较单一，缺少专门以护理和康复为主的服务机构。在民族地区实行医养融合的养老模式，对医疗和养老两方面都提出了更高的要求，按照规定在养老机构中开设医院，它们必须在床位数、专业医师和护士人数以及医疗硬件设施等方面达到要求，过高的“门槛”使一些养老机构望而却步。再者，由于当地医保制度不健全，医疗保障覆盖率低，在养老机构开设医疗机构很难申请到医保定点资质，老年人在养老机构接受的医疗康复护理服务无法报销，这些制约着医疗和养老服务的融合发展。

（二）成本和收费较高。实行医院结合养老模式需要较高的资金投入。以养老机构内设医疗机构为例，养老机构在前期要投入一定资金用于基础设施建设，在后期还要增加医疗设备购置费以及支付专业医护人员的工资等，这些增加了其投入成本。[7]部分民办中小型养老机构因运营成本过高参与这种养老服务模式的意愿并不强烈，而大型的养老院因投入了大量的资金不得不提高其收费标准。民族地区社会保障制度不健全，人均收入较低，过高的入住费用超出了大部分老年人的经济承受能力，虽然他们渴望得到长期专业的医疗护理服务，但是为节省费用他们更倾向于选择价格便宜一些的机构或者居家养老。再者即使老年人能支付得起入住费用，但由于尚未建立长期护理保险制度，在养老机构产生的长期护理服务费用也无法保销，面对高昂的护理费用他们更愿意选择别的类型养老院或者医院。只有部分经济条件较好的老年人才能入住医养结合养老服务机构，这不但导致其床位闲置，医疗资源无法得到充分利用，也违背了实行这种养老服务模式的初衷。

（三）专业人才数量不足并且服务质量不高。拥有专业的人才队伍是开展医养结合养老服务模式的关键，它不仅需要专业的养老护理人才，也需要具有老年医学、老年护理专业知识的护理人才以及老年科医生等。但是由于民族地区地处偏远、经济文化相对落后、工资待遇低、成长空间小、缺乏引进人才优惠政策等方面的原因，许多医疗和护理专业的毕业生不愿意到这些地方工作。他们主要在当地招收一些非专业人员，养老护理员年龄偏大，文化水平较低，部分养老护理员并没有取得养老护理证。他们侧重于为老年人提供简单的日常生活照料服务，但是在精神慰藉、心理咨询以及医疗护理等方面服务欠缺。一些老年科医生因受养老院工资待遇低、职级评定受限等因素影响，他们更愿意首先选择到医院工作。这些诸多因素致使医养结合养老所需要的专业人才缺乏并且专业化服务质量不高。

五、民族地区发展医养结合养老服务模式的路径选择

（一）加强对医养结合养老机构的宣传力度。一方面可以通过网络、电视、杂志等对医养结合养老模式进行介绍，讲解和宣传它与传统养老模式相比的优势所在。定期宣传一些做的较好的养老机构，逐步加深他们对这一新型养老模式的认识和理解。鼓励他们根据实际需求和经济状况选择所需要的养老服务模式。另一方面，引导公众正确认识家庭养老和机构养老的关系。家庭养老和机构养老是养老方式的不同体现，都是为了使老年人安度好晚年生活。前者作为一种重要的养老方式其发挥的作用不容忽视，家庭亲情是养老机构无法给予的。但是由于家庭规模逐渐缩小，家庭养老功能日渐削弱，迫于工作和生活的压力，子女无暇顾及长辈们的养老需求，也无法为他们提供专业的养老服务。后者可以为老年群体提供更加专业的生活照料和医疗护理服务，老年人在得到专业照顾的同时，也可以减轻子女的负担，使他们安心地工作。

（二）健全医养结合相关配套政策。首先，建立可操作性的激励机制和扶持政策。鼓励和引导社会资本开办医养结合养老机构，对他们在建设用地、水电费用、运营等方面给予政策扶持，制定具体的补助标准。对实施医养结合养老服务的机构加大投融资支持力度，适当放宽贷款条件，降低贷款利率。其次，促进养老与医保政策的衔接。根据养老机构的实际情况，适当降低医保定点资质的“门槛”，将符合条件的机构授予医保定点资格。再者，借鉴日本、美国等发达国家在长期护理保险方面的先进经验，结合民族地区的实际情况，制定适合民族地区的长期护理保险制度，并对现有的医保制度进行适当调整，使之与长期护理制度相衔接。最后，对医养结合养老机构的服务性质、服务主体以及服务对象等进行界定，对养老机构的基础设施、从业人员标准以及服务标准等进行规范和完善。

（三）充分整合养老和医疗资源。首先，充分发挥民族地区政府在推进医养结合养老服务工作中的统筹规划作用。政府在鼓励社会力量举办医结合养老机构的同时，也大力引导医养结合与居家养老和社区养老相融合，为老年群体提供多种形式的医养结合养老服务。从宏观层面对养老和医疗资源进行配置，尽量打破以往资源过多集中在个别医疗和养老机构的弊端，将部分较好的资源向民族自治县和乡的机构倾向，制定激励措施引导和鼓励经验丰富的医养结合专家、养老护理员、老年医师等民族自治县和自治乡的医养结合养老院就业和指导工作，促进养老服务人才在不同层级和机构之间的合理流动。其次，鼓励和引导部分经济效益欠佳的二级医院开展医养结合服务或者部分社区医院向养老护理院和康复医院转型，增强它们的老年卫生服务能力。再次，养老机构与它附近的医疗机构合作，开通急救绿色通道，便于应对和处理老年人的突发疾病。组织和鼓励大医院的专家定期到签订合作协议的养老机构坐诊，派遣部分经验丰富的医护人员给予慢性病防治、康复护理等方面的专业性指导。

（四）加快建设医养结合养老服务队伍。其一，鼓励和引导高等院校和职业技术院校开设老年医学、护理学、营养学等课程，对于选择这些专业的学生减免部分学费并优先推荐到养老服务行业就业。加大对养老服务人员的培训力度，定期举办养老专业知识讲座，不定期开展养老康复护理知识竞赛，提高他们在老年护理、康复和保健等方面的专业水平。其二，积极鼓励社会力量参与医养结合养老服务，尤其鼓励和引导医学专业的大学生、医院退休人员以及各种老年协会加入医养结合养老服务志愿者队伍，满足老年群体多层次的养老医疗护理需求。其三，加大人才引进力度，引进专业性强的养老护理人员以及高水平的老年病医师等，并制定和落实留住相关人才的配套政策，使他们为民族地区养老服务事业的发展提供智力支持。

结语

通过SWOT分析分析法可以得知，在民族地区开展医养结合养老服务模式具有一定的优势，它与传统养老模式相比，更能有效缓解老龄化带来的养老和医疗服务压力，满足老年人的多种需要，为他们提供更专业、细致的医疗和护理服务，提高其老年生活质量。国家对这种养老模式也比较重视，为它的顺利开展提供了良好的发展环境和机遇，因此，在民族地区发展医养结合养老服务模式既符合国家政策也能满足当地的实际需求，具有一定的现实意义。但是由于它在民族地区兴起的时间较短，这种养老模式正处于起步阶段，在发展初期难免会遇到一些难以解决的问题，因此应采取一些措施积极应对。民族地区医养结合养老服务的发展是一项艰巨的工程，需要各方主体的积极参与和支持，随着它的不断发展和完善以及人们对健康老龄化的日益重视，开展医养结合养老模式会更好地推动民族地区养老服务业的发展。

[1]袁晓航.“医养结合”机构养老模式创新研究[D].杭州：浙江大学，2013.

[2]佟新.人口社会学[M].北京：北京大学出版社，2006：165.

[3]赵晓芳.健康老龄化背景下“医养结合”养老服务模式研究[J].兰州学刊，2014（9）：129-130.

[4]邵德兴.医养护一体化健康养老模式探析——以上海市佘山镇为例[J].浙江社会科学，2014（6）：88-90.

[5]黄如意，胡善菊.山东省医养结合模式发展的SWOT分析[J].中国卫生事业管理，2016（2）：146-147.

[6]梁积江.民族地区公共财政保障制度创新研究[M].北京：人民出版社，2009.

[7]程亮.医养融合：养老机构发展新路径探究[J].中州学刊，2015（4）：79-80.

[责任编辑 王占峰]

The SWOT Analysis of the Development in Pension Institution Combined with Medical Service Mode and Path Choice in Minority Areas

Zhang Yun
(School of Management in Min Zu University of China,Beijing,100081)

Ethnic areas have gradually entered the aging society in our country,and the elderly demand for pension and medical care continues to increase.But most of the local pension institutions are separated from the medical service model,so it’s unable to meet the diverse needs of the elderly group,and makes the pension situation more severe.The implementation in Pension institution combined with medical service mode has both advantages and disadvantages in the minority areas,and face both opportunities and challenges.Basing on the SWOT analysis of the pension service model in this paper,it puts forward some suggestions on the path choice of the development of the combination of medical care and pension.Its purpose is to attract the attention of the relevant departments and promote its development.

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C913

A

2095-0438（2017）08-0009-05

2017-04-02

张云（1980-），女，山东曹县人，中央民族大学管理学院博士生，研究方向：社会保障。基金项目：中央民族大学“一流大学一流学科”经费资助项目。