陈勇

（楚雄师范学院，云南楚雄 675000）

西部地区社会稳定的法治路径与对策研究
——以云南楚雄“大调解”机制为例

陈勇

（楚雄师范学院，云南楚雄 675000）

伴随着经济社会的转型，我国社会矛盾纠纷不断加剧、日趋复杂，采用何种路径与对策化解社会矛盾纠纷已成为包括西部地区在内的全国性课题。作为西部地区之一的云南省楚雄市结合当地实际，通过整合人民调解、行政调解、司法调解、行业协会调解、仲裁调解等资源，构建“五调联动”、覆盖城乡、低成本的“大调解”机制，成为西部地区社会稳定的一种有价值的法治路径。同时必须基于该机制运行中存在的不足，不断对其加以完善。

西部地区；社会稳定；法治路径；“大调解”机制；对策

引言

当前，我国正处于社会转型期，“这一时期的特点是风险频发，矛盾凸显和尖锐、形式多样且呈现出复杂化趋势，土地征用、房屋拆迁、拖欠工资、医患矛盾、环境污染等引发的社会矛盾纠纷时有发生”，[1]这无疑影响了社会的和谐与稳定。面对层出不穷、表现形式多样的社会矛盾，必须逐一加以化解。然而，现行的以诉讼制度为核心的社会矛盾纠纷解决方式因受制于法律固有的滞后性、程序性、调整对象的有限性和高成本、低效率、执行难、司法腐败以及不愿对簿公堂的传统观念等诸多因素，难以成为社会矛盾纠纷化解的最佳方式，而传统的调解方式又因可调范围有限、信任度不够、规范不严格、调解结果不具有强制执行力等因素而流行形式。于是，人们只好诉诸非理性的方式解决纠纷。

面对着社会矛盾纠纷的复杂化趋势，包括美、德、英、日在内的西方发达国家均有自己的非诉讼纠纷解决机制，例如，美国的与诉讼制度相互衔接、协调并行的ADR（替代性纠纷解决方式）在审判前解决了大量纠纷，真正进入审判程序的起诉案件只有不到5%；德国的纠纷解决机制已经形成一个多元化体系，法院的繁简分流程序使得司法资源的利用率相对较高，民间调解机构遍布城乡和各行各业，劳动争议等专门化纠纷解决机构也广泛构建。英国、日本等国家也在积极推行非诉讼纠纷解决机制。[2]

党的十七届四中全会《决定》指出，要“完善矛盾纠纷排查化解机制，引导群众依法表达合理诉求，切实维护群众权益”。党的十八大报告也指出，要“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”这是中央对新形势下维护社会和谐与稳定提出的新要求。

如何采取行之有效的法治路径与对策化解社会矛盾纠纷，已经成为西部地区的重要课题。在这方面，作为西部地区之一的云南楚雄通过建立“党政领导、政法牵头、人民调解为主、各方参与、有效整合司法调解、人民调解、行政调解、仲裁调解、行业协会调解等调解资源为一体”的“大调解”机制来化解社会矛盾纠纷，可以说是一种大胆的探索和有益的尝试，新华社、中央电视台、中央人民广播电台、《半月谈》杂志等重要媒体曾对此加以报道。

本文旨在以云南楚雄的“大调解”机制为例，对西部地区创新“大调解”机制的必要性、“大调解”机制的优势及其在西部地区实施的可行性，西部地区实施“大调解”面临的问题等进行深入研究，在此基础上提出进一步完善西部地区“大调解”机制的具体对策，为我国西部地区化解形形色色的社会矛盾纠纷提供一种可行的法治路径与对策。

一、西部地区创新“大调解”机制的必要性

近年来，随着西部地区经济和社会的发展，诸如邻里纠纷、过失伤害、争夺灌溉用水、打架斗殴等传统矛盾纠纷与诸如物管、医患、教育、征地拆迁安置、土地流转、企业改制等跨部门、跨行业的新型矛盾纠纷相互交织，呈复杂化趋势。[1]87抽样调查表明，在受访的100人中，与他人发生过纠纷的人数占到了受调查人数的30%。而且，实际的情况可能比调查数据更为严峻，因为本次调查的受访者中工作稳定、受教育程度相对较高的人居多，不太容易与他人发生矛盾纠纷。

面对这些矛盾纠纷，西部地区的很多群众或者因为受到不愿对簿公堂的传统观念的影响，或者因为担心诉讼方式的高成本、低效率、受案范围窄、执行难，自己又无力支付高昂的诉讼费用等原因而不愿选择诉讼方式来解决,而仲裁这一方式，大部分人又不熟悉，因而也较少选用，剩下的就是与对方协商解决或请有关组织调解，问卷调查结果也印证了这一点。在被调查的100人中，有高达69人（占被调查者的比例为69%）选择“愿意采取与对方协商”的方式解决纠纷，46人（占被调查者的比例为46%）选择“愿意采取请有关组织调解”的方式解决纠纷，只有6人（占被调查者的比例为6%）选择“愿意采取向法院起诉”的方式来解决纠纷，另有1人（占被调查者的比例为1%）选择“愿意采取申请仲裁”的方式来解决纠纷。不过，与对方协商解决虽不失为一种不伤和气的纠纷解决方式，但毕竟双方处于争议状态，出于面子的原因，任何一方都不会轻易主动寻找对方，于是最终剩下的就只有调解这一由第三方主持的不失面子的纠纷解决方式。

长期以来，调解以其特有的便民性、主动性、亲和性和情理法共融性，把大量的矛盾纠纷化解在萌芽状态，对社会稳定起着“减压阀”的作用。然而，无法否认的是，各种调解单兵作战、各自为政的传统调解体系已经难以满足及时、便宜、有效、权威地化解各类型纠纷的现实需要，能否构筑一种及时、便宜、有效、权威的纠纷解决方式，对于社会稳定显得尤为重要，尤其是西部地区经济文化相对落后，群众法律意识不够强，司法系统工作人员从数量到质量均与发达地区存在较大差距，更何况有的人即使已经通过诉讼方式解决纠纷，然而事后还是不依不饶，采取上访、闹事等方式意图获取法外利益，使得采用诉讼方式解决纠纷远未达到案结事了的效果，一些矛盾纠纷因为得不到及时有效的化解甚至演变成动辄聚众到政府门前静坐、围堵医院、学校等单位的群体性事件。[1]87此外，西部地区同时又是少数民族较集中的地区，靠德高望重的人解决纠纷的传统习惯在这一地区的惯性依然很大。在这样的背景下，动辄靠诉讼方式解决日益增多的社会矛盾纠纷，显得很不现实，作为西部地区之一的云南楚雄的“大调解”机制就是在这样的客观现实需要下孕育而生的。

云南楚雄的“大调解”机制主要由组织机构和配套制度两大部分构成。在组织机构上，云南楚雄建立了“党政领导、政法牵头、人民调解为主、各方参与、有效整合人民调解、司法调解、行政调解、仲裁调解、行业协会调解等调解资源为一体的“大调解”委员会；在配套制度上，云南楚雄建立了“大调解”会员会的工作流程制度、登记制度、统计制度、回访制度、调查取证制度、案例讨论制度、例会制度、学习、培训制度、考核制度、档案管理制度等一系列制度，确保了“大调解”委员会能顺利开展工作。[1]87

云南楚雄“大调解”机制的特点可以概括为“一网络、五调解、九中心、千组织、万调员”。“一网络”指的是以“五位一体”、“五调联动”为内容、覆盖全市各乡镇、各社区的“大调解”工作网络；“五调解”指的是“大调解”体系包含了人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解、行业协会调解一共五种调解在内；“九中心”指的是在楚雄市人民调解委员会下设立有医患、教育、劳资、交通事故处理、征地拆迁安置、物业管理、企业改制、环境资源和土地流转九个行业纠纷调解中心；“千组织”指的是建立了覆盖全市各乡镇村或社区、各部门、各单位的996个人民调解委员会。此外，还有村民调解小组2598个，居民调解小组231个，小区调解委员会162个；“万调员”指的是各种调解组织共配备了12515名调解工作人员，实现了凡是有人群的地方就有调解组织，凡是有纠纷的地方就有调解工作。[1]87

图表1“大调解”委员会工作流程图①引自陈勇.社会矛盾纠纷大调解工作机制建设研究——以云南省楚雄市大调解机制为例[J].楚雄师范学院学报，2013，（7）.

图表2“大调解”工作网络图②引自陈勇.社会矛盾纠纷大调解工作机制建设研究——以云南省楚雄市大调解机制为例[J].楚雄师范学院学报，2013，（7）.

二、“大调解”机制的优势及其在西部地区实施的可行性

（一）“大调解”机制的优势

相比于传统调解、仲裁尤其是诉讼等纠纷解决方式，云南楚雄的“大调解”机制具有一些优势，主要表现在：

1.“大调解”机制的受案范围较广

云南楚雄的“大调解”机制设有医患、教育、劳资、交通事故处理、征地拆迁安置、物业管理、企业改制、环境资源和土地流转九个调解中心，受案范围极为广泛，既可受理诸如邻里纠纷、过失伤害、争夺灌溉用水、打架斗殴等传统矛盾纠纷，又可受理诸如物管、医患、教育、征地拆迁安置、土地流转、企业改制等跨部门、跨行业的新型矛盾纠纷，较之以往单打独斗的传统调解机制只能受理某一类或某几类纠纷，其更能及时、便宜地调处形式多样的社会矛盾纠纷。[1]87有关数据显示，云南楚雄的“大调委”自2010年11月30日成立至2015年6月15日，受理各类纠纷1786件，调解成功1694件，涉及人员死亡的纠纷222件，协议涉及赔偿金额达9800.758万元，调解率为100%，调解成功率94.84%，履行率为100%，接待来访群众11779人/次，接听来电1782次。①引自楚雄市司法局.创新调解机制维护行业秩序化解矛盾纠纷促进社会稳定[R].2015.引用时有删节。

尤其值得一提的是，在化解医患纠纷和拆迁纠纷这两块最难啃的“硬骨头”中，“大调解”机制成效明显，较好地发挥了社会稳定“减压阀”的作用。

以医患纠纷为例，近年来，因医患关系的紧张引发的群体性事件呈上升趋势，到医院设置灵堂、摆花圈等“医闹”现象愈演愈烈，已严重影响到了社会的稳定。为了调处辖区内37家州、市、乡（镇）和民营医疗机构与患者在就医过程中发生的医疗事故损害赔偿、医疗事件损害赔偿、医疗服务合同等纠纷，云南楚雄由政府出资，聘请法律、医疗界专家组成人员、办公地点和经费均独立于卫生部门或医学会之外的第三方机构——医患纠纷人民调解委员会，制定了相应的医调会工作流程，建立了相应的医疗责任保险机制，以减少医患纠纷达成协议后因履行问题而使纠纷进一步升级的现象。该医疗责任保险机制规定，争议金额在6000元以下的，可以由医院和患者协商达成协议，由中标保险公司赔付80%，医院承担20%；金额在6000元至60000元之间的，则需通过鉴定程序，对医疗事故或过错进行定性、定责、定损的鉴定，保险公司参与调解过程，达成协议后或法院裁判后由保险公司再根据《人民调解协议》或法院的裁判文书予以支付。医患纠纷人民调解委员会成立后，社会效果较为显著，到医院设灵堂、摆花圈的现象有很大程度地减少。有关数据显示，从2010年11月30日医调会成立至2015年6月15日，共受理医患纠纷214件，调解成功195件，涉及人员死亡的纠纷99件，协议涉及赔偿金额为1024.7万元，调解率为100%，调解成功率91.12%，履行率为100%。②引自楚雄市司法局.创新调解机制维护行业秩序化解矛盾纠纷促进社会稳定[R].2015.引用时有删节。

2.“大调解”机制可以克服法律固有的一些缺陷

“大调解”可以不必过分拘泥于法律，国家政策、公平原则等均可成为调解的依据，避免了采取诉讼方式解决新型纠纷时无法回避的法律真空的窘境。[1]89“大调解”对举证规则也没有诉讼程序严格，可以避免发生诉讼中常见的一方当事人因为对举证规则不熟悉而吃亏的情况。调查表明，在表示愿意通过“请有关组织调解”方式解决纠纷的46名受访者中，有7人（占被调查者人数比例15.2%）表示，之所以不选择向法院起诉而选择请有关组织调解来解决纠纷，是因为调解和诉讼相比，可以避免法院判决的不公正。

3.“大调解”机制的结案效率高

众所周知，案件一经进入诉讼程序，就面临着严格而繁琐的诉讼程序，一个案件审理下来，少则两三个月，多则半年甚至一两年，如果执行时对方不配合，需要的时间还要更长，而用调解方式解决纠纷，因为“调解方式因当事人是在自愿的原则之下达成的协议,因而能在一定程度上做到‘案结事了’”[3]，加之程序相对宽松，故解决纠纷花的时间比诉讼和仲裁要短许多，可以高效地解决纠纷，防止当事人间的矛盾纠纷因久拖不结而加剧。一些案件即使进入到了诉讼环节，法院也可采用司法调解的方式解决，而司法调解同样是大调解的有机组成部分。以云南省楚雄市人民法院洒鸡口法庭为例，2012年1月至9月，洒鸡口法庭受理各类诉讼案件188件，审结167件；审结案件中调解、撤诉129件，调解、撤诉率达77.2%①引自工作报告.洒鸡口法庭积极参与社会管理创新取得良好效果[R].楚雄市人民法院网站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx?id= 393，2016-10-20.，充分发挥了司法调解的效能。调查表明，在尝试过大调解机制解决纠纷的24名受访者中，有16人（占被调查者人数比例66.7%）表示采用“大调解”机制解决纠纷的好处在于“调解更省时间”。在表示愿意通过“请有关组织调解”方式解决纠纷的46名受访者中，有20人（占被调查者人数比例43.5%）表示，之所以不选择向法院起诉而选择请有关组织调解来解决纠纷，是因为调解和诉讼相比，调解的效率更高。

（二）“大调解”机制在西部地区实施的可行性

1.“大调解”机制“五调联动”、覆盖城乡，有利于节约西部地区稀缺的司法资源

建立“大调解”机制之前，法院进行的司法调解，人民调解委员会进行的人民调解，行政机关进行的行政调解，仲裁委员会进行的仲裁调解，各行业协会进行的行业协会调解是单兵作战、各自为政，“大调委”的成立，则提供了一个共同的平台，初步实现了“五调联动”、覆盖城乡，使得当调解程序启动后，案件能初步实现分流。对属于“大调委”受案范围的，由“大调委”直接处理；对不属于“大调委”受案范围的，分流或配合有关部门处理。对调解未能达成调解协议或是达成调解协议后不能履行协议的，告知当事人向人民法院起诉或是向仲裁机构申请仲裁，这样就避免了当事人之间一旦发生纠纷动辄诉诸法院或向仲裁机构申请仲裁的现象，可以节约有限的司法资源和准司法资源，这在司法人才匮乏、司法资源极为有限的西部地区有着非同寻常的价值。

2.“大调解”机制中调解协议在西部地区更容易得到执行

与法院的判决、仲裁机构的裁决所不同的是，由于调解协议是纠纷双方在调解组织及调解员主持之下达成的利益妥协，具有自愿性，尤其是西部地区人口多为少数民族，民风淳朴，诚信观念比较强，因而在调解协议达成后，相较于法院的判决和仲裁机构的裁决更容易得到执行。调查表明，在表示愿意通过“请有关组织调解”方式解决纠纷的46名受访者中，有16人（占被调查者人数比例34.8%）表示之所以不选择向法院起诉而选择请有关组织调解来解决纠纷，是因为调解和诉讼相比，其结果容易更执行，而在尝试过大调解机制解决纠纷的24名受访者中，有13人（占被调查者人数比例54.2%）表示采用“大调解”机制解决纠纷的好处在于“调解的结果容易更执行”。

3.“大调解”机制解决矛盾纠纷的成本低，与西部地区群众的经济生活水平相适应

西部地区群众收入普遍不高，高额的诉讼费用让很多老百姓打不起官司，也就只好诉诸暴力或通过聚众闹事等非理性方式解决彼此之间的纠纷，这将导致社会的不稳定[1]89。相对于以诉讼方式和仲裁方式解决纠纷，采用调解方式可以为当事人省下数额不菲的诉讼费用、执行费、律师代理费等开支，除了进入诉讼程序后由法院所进行的司法调解和由仲裁机构主持的调解要收费外，“大调解”机制中其他类型的调解都是免费的。因此，对于西部地区的群众而言，低成本甚至是零成本的“大调解”机制无疑是最具有现实意义的纠纷解决方式，这也是群众之所以愿意选择调解方式解决纠纷的原因。抽样调查表明，在表示愿意通过“请有关组织调解”方式解决纠纷的46名受访者中，有21人（占被调查者人数比例45.7%）表示之所以不选择向法院起诉，而选择请有关组织调解来解决纠纷，是因为调解和诉讼相比，可以省很多钱。

4.“大调解”机制可以更方便群众，与西部地区的山区、半山区较多的实际相适应

西部地区山区、半山区居多，交通不发达，出行极其不便，有的乡镇到县城甚至要绕道其他县，从家里到达基层法院所在地，要花一天左右的时间。以云南楚雄市为例，不是每个乡镇都有市法院的派出法庭，若一旦发生纠纷就诉诸法院的话，也只能到离家一两百公里的市法院起诉，打一个官司，至少要到城里两三趟，既费时间又费钱，而如果就在当地就近请有关组织调解的话，则可以随叫随到，更加方便、及时、便宜地解决彼此之间的纠纷。调查表明，在表示愿意通过“请有关组织调解”方式解决纠纷的46名受访者中，有24人（占被调查者人数比例52.2%）表示之所以不选择向法院起诉而选择请有关组织调解来解决纠纷，是因为调解和诉讼相比，更方便群众。

5.“大调解”机制与西部地区解决纠纷主要靠传统习惯法的实际相适应，便于大范围推广

“大调解”机制与我国传统文化观念相吻合，与西部地区的少数民族众多、解决纠纷主要靠传统习惯法的实际相适应，从而便于推广。孔子曾说过：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”，在中国的传统文化里，无讼就是社会和谐的标志，“以和为贵”、“冤家宜解不宜结”的文化理念，一直被广大群众所接受。即使彼此之间发生纠纷，老百姓也非常不愿意撕破脸面对簿公堂。调查表明，在表示愿意通过“请有关组织调解”方式解决纠纷的46名受访者中，有17人（占被调查者人数比例37%）表示之所以不选择“向法院起诉”而选择“请有关组织调解”来解决纠纷，是因为调解和诉讼相比，调解可不撕破双方的脸面。西部地区少数民族众多，人们之间如果有什么纠纷，往往习惯于通过请邻里乡亲中的族长或德高望重或是辈分较高之人主持公道，例如：彝族地区的老百姓之间一旦发生纠纷，习惯于用“彝族习惯法”来解决纠纷，当事双方会各自聘请一个“德诂”担任主要调解人，同时还要各自聘请一个本家中的男性长辈担任监护人。当事的双方叫做“莫知”，主要调解人叫做“塔莫”或“莫博”，监护人叫做“莫大”，具有全权处理这次纠纷的决定权。若系重大纠纷，在调解过程中，还会有更多的“德诂”加入调解，有时会多至三四十人，形成一个松散的“调解团”。这个“调解团”的所有成员统称为“莫萨”，而后来加入的调解人员，叫做“莫之莫若”，是主要调解人的助手。判决案件时。调解人和当事人双方，到一方家里或在野外，坐在火塘边调解，以火塘边作为法庭判案。①引自李永勤．浅谈民族地区构建和谐社会与法治建设的完善[EB/OL]．法律咨讯网，http://www.dyzxw.org/html/article/201105/18/71129. shtml，2016-11-20.正是由于“大调解”机制与我国无讼的传统文化观念和西部少数民族地区解决纠纷的传统习俗有着天然的相似性，从而便于在西部地区大范围推广。

三、西部地区实施“大调解”机制面临的问题

在看到云南楚雄“大调解”机制有诸多优点的同时，也要看到该机制实施中存在的不足，这些不足也可能会是西部地区实行“大调解”机制时面临的共性问题，具体表现在：

（一）普通群众对“大调解”机制的认知度较低

由于传媒不够发达和宣传不到位，云南楚雄当地的老百姓中很多人都不知道有这么一个可以方便及时调解各类纠纷的“大调解”委员会及各类调解中心的存在。调查数据表明，虽有70%的受访者听说过“大调委”可以调解当事人之间的纠纷，但这主要是由于受访者中，与“大调委”相关联的单位的工作人员较多，公安局、司法局、大调委、检察院的人就占到了受访者的72%，其他受访者大多选择“没听说过‘大调委’可以调解当事人之间的纠纷”这一选项，如在受访的10名大学生中，有8人选择“没听说过”，占该组受访者的80%，其他组普通受访者中，有11人选择“没听说过”，占该组受访者的61.1%，有些人虽然听说过“大调解”委员会，可不知道它具体是干什么的。此外，甚至包括大调委组成单位工作人员在内的很多受访者都无法准确地回答出“大调解”机制的组成部分以及特点。受访者中，13%的人完全不知道“大调解”机制的组成部分包括哪些。还有，对于大调解机制的组成部分的认知情况，认知度较高的是人民调解，知道的比例高达68%，较低的是仲裁调解，知道的比例为40%。令人不解的是，在大调委组成单位的26名受访者中，很多人居然无法完整回答出“大调解”机制的三个特点，其中有10人（占大调委组成单位受访者的比例为38.5%）选择“五位一体”，有16人（占大调委组成单位受访者的比例为61.5%）选择“五调联动”，有15人（占大调委组成单位受访者的比例为57.7%）选择“覆盖到居（村）民委员会一级”，仍有3人（占大调委组成单位受访者的比例为11.5%）干脆不知道“大调解”机制的特点。

（二）“大调解”机制对各种调解资源的整合还不够

“大调解”机制整合各种调解资源，实现“五位一体”、“五调联动”的思路虽说很好，也有一些规则对具体的调解工作流程加以规范，但由于受制于各种调解资源背后机构和人员隶属关系的复杂、办公场所的分散、信息化水平不够高等因素，要使人民调解、司法调解、行政调解、仲裁调解、行业协会调解这五种分别属于不同的体系、由不同的部门进行、工作人员属于不同编制的调解资源真正整合在一起，实现无缝对接，还有很长的路要走。[1]89可见，“大调解”机制对各种调解资源的整合力度还不够大。

（三）西部地区对“大调解”机制的经费投入很有限

越是贫穷、落后的地区，越是矛盾纠纷不断，就越是需要及时化解，也就越是需要大量经费的投入，而西部地区经济落后、财政困难，想在“大调解”机制的硬件建设（办公场所、办公设备、资料、信息化建设）和软件建设（人员选拔、培训、人员报酬）上加大投入，难度很大。以楚雄市为例，每年仅由楚雄市地方财政投入35.22万元“大调解”机制运行经费，仅仅只够发放调解员和工作人员的补助费用。

（四）“大调解”机制与诉讼机制的衔接不够紧密

“大调解”机制与诉讼机制的衔接不够紧密表现在由于大部分调解协议并没有按现行调解法的规定在协议达成之后的法定期限三十日内申请司法确认。因而，一旦出现一方当事人不履行调解协议，另一方当事人无法像法院的判决那样可以直接向法院申请强制执行。因此，对于除了司法调解和仲裁调解以外的其他调解，比如未在法定期限内申请司法确认的人民调解以及行政调解、行业协会调解，如果一方当事人达成调解协议后又翻悔，或是没有主动履行调解协议所确定的义务，另一方当事人根本就没有办法申请强制执行，只能被迫回到诉讼途径以求得具有强制执行力的一纸判决。结果是加大了当事人的纠纷解决成本，加重了当事人的负担，也影响了群众对“大调解”的认可度和信赖度。调查表明，在大调委组成单位的26名受访者中，有多达13人（占大调委组成单位受访者的比例为50%）选择楚雄“大调解”机制的缺点和问题在于“有的案件调解后仍需要向法院起诉解决”这一选项，恰好印证了上述观点。

（五）“大调解”机制中调解员从质量到数量都不够

“大调解”机制中的调解组织聘请的调解员多为机关事业单位的退休人员，他们虽有丰富的人生阅历和生活经验，懂得民风民俗、乡土人情，但法律专业素养相对欠缺，对于调解一些诸如邻里纠纷、过失伤害、争夺灌溉用水、打架斗殴之类的传统矛盾纠纷可能不会存在太大的障碍，因为对这些纠纷的调解更多是需要动之以情，晓之以理。然而，对于诸如物管、医患、教育、征地拆迁安置、土地流转、企业改制等跨部门、跨行业的新型矛盾纠纷，如果不懂得法律、不具有一定的专业知识，恐怕难以胜任调解员的工作，[1]90因为当事人可能会由于不信任调解员的专业能力而不接受调解员所作的调解。调查表明，24个选择“尝试过‘大调解’机制”的受访者中，在回答“您认为楚雄采用‘大调解’机制解决纠纷存在的缺点和问题在于什么？”时，各有2人（占选择“尝试过‘大调解’机制”的受访者的比例为8.3%）选择了“调解人员和稀泥”和“调解人员素质不高”，另有3人（占选择“尝试过‘大调解’机制”的受访者的比例为12.5%）选择了“调解过程马虎了事”。

此外，还有调解员数量严重不足的问题，这使得云南楚雄的“大调解”体系中，虽说有九个专门的调解中心，但其中的大部分专职调解员同时隶属于不同的调解中心，落入了中国惯有的“一套人马，几块牌子”的俗套，这就不免会让当事人对其专业性产生怀疑，进而放弃向相关调解中心申请调解的想法转而选择诉讼途径解决纠纷。

（六）“大调解”机制的社会影响及社会效果还不太明显

现实生活中，还有不少人认为申请调解不如到法院打官司靠谱，在回答“您若与他人发生矛盾纠纷，愿意去尝试一下通过‘大调解’机制解决纠纷吗？”这一问题时，尽管有83人（占受访者总人数的比例为83%）选择“愿意”，但其中有65人（占受访者总数的65%）是与“大调委”相关的单位的工作人员，其他18名受访者中，有14人选择“愿意”，比例为77.8%，有4人选择“不愿意”，比例为22.2%，尤其是在10名在校大学生受访者中，选择“愿意”和“不愿意”的人数持平，均为4人，所占比例均为40%，另有2人选择“不知道”，所占比例均为20%。也就是说，在与“大调委”无关的单位的受访者中，28.6%的人选择“不愿意”。

此外，高达76%的受访者选择“未尝试过‘大调解’机制解决纠纷”。可见，楚雄当地党委政府付出很多努力构建的“大调解”机制没能最大限度地发挥化解各类社会矛盾的作用，这也可以从楚雄市人民法院2012年第一季度司法统计与分析数据中得印证。该数据显示，2012年第一季度楚雄市人民法院受理民商事案件638件（含旧存案件117件，新收案件521件），同比上升67件。民商事案件收案数较2011年同期相比上升12.85%,婚姻家庭案件、合同纠纷案件、权属侵权案件在民商事案件中所占比例较高（见表3，4）。相比而言，楚雄的“大调委”和各调解中心自2010年11月30日成立以来，截至2011年9月25日，在近10个月的时间里，只受理各类矛盾纠纷125件，成功调处102件。也就是说，如果不考虑时段因素，10个月内通过“大调解”机制受理的案件数只相当于楚雄市法院一个季度的受案数（不含旧案）的24%，这说明楚雄有四分之三多一点的案件是通过诉讼途径而不是通过“大调解”机制加以解决的。导致此种情况发生的原因一是社会转型期各种社会矛盾突显，各类不安定因素不断涌现，导致案件频发,法院立案数随之上升；二是由于楚雄市的“大调解”工作体系运行时间较短，各工作部门之间尚未形成良性互动的工作格局，矛盾纠纷分流处理机制尚未充分发挥其效能，导致民商事案件立案数量并未明显下降，数量仍然居高不下。①引自楚雄市人民法院．二○一二年第一季度司法统计与分析[EB/OL].楚雄市人民法院网站，http://www.cxsfy.gov.cn/file_read.aspx id= 325，2016-10-22.不过，随着时间的推移，这种局面已得到了相当程度的扭转，如果统计截至2015年6月15日，则云南楚雄“大调委”已受理各类纠纷达1786件,年均为399件，接近了法院立案数的2/3。

表3楚雄市法院2012年第一季度各类民事案件受理数的对比（单位：件）

表4楚雄市法院2012年第一季度各类民事案件所占比例

调查数据显示，在尝试过“大调解”机制解决纠纷的24名受访者中，选择“非常满意”和“满意”的均为9人，所占比例均为37.5%，选择“基本满意”的为6人，所占比例为25%，有17人选择“‘大调解’机制有存在的必要”，占70.8%，有8人选择“‘大调解’机制完善后有存在的必要”，占29.2%。这表明，受访者对“大调解”机制的总体满意度较高，但同时也应该看到，在回答“您认为楚雄建立‘大调解’机制后，楚雄的上访群众或向公安机关报案、向法院起诉的人员如何变化”这一问题时，在72名维稳机构的受访者中，虽有22人选择“明显减少”，占的比例为30.5%，但也有8人和37人分别选择“变化不大”和“不知道”，甚至有1人选择“明显增多”。也就是说，认为楚雄“大调解”机制的社会效果不太明显的维稳机构的受访者的比例高达69.4%。这表明，“大调解”机制仍然需要不断改进和完善。

四、完善西部地区“大调解”机制的对策

（一）加大对“大调解”机制的宣传力度

调查表明，26名大调委工作人员受访者在回答“应从哪些方面改善‘大调解’工作”这一问题时，有18人（比例达69.2%）选择“加强对‘大调解’的宣传”。有鉴于此，要通过报刊、广播、电视、露天广告、公交车广告等大众传媒以及网络、手机等新媒体，以喜闻乐见的形式让广大群众认识到“大调解”机制较诉讼方式解决纠纷所具有的优势。同时，应该要求“大调委”组成部门的人员加强学习，了解“大调解”机制的特点、流程，做“大调解”机制的义务宣传员，引导广大群众愿意选择“大调解”机制来化解纠纷，自觉放弃滥诉、累诉、缠诉行为，节约有限的司法资源。[1]90

（二）充分用好国家法律赋予西部地区的地方立法权和民族立法权，完善现行的“大调解”机制

为了将“大调解”机制制度化、规范化、常态化，促进“大调解”良性、有序、健康发展，最理想的途径当然是建议国家在修改人民调解法时，对“大调解”的类型、主体和效力、“大调解”机制中调解员的选聘条件及其培训与激励机制、“大调解”的工作机制与流程、“大调解”与诉讼制度的衔接、“大调解”的经费保障、人民法院对“大调解”的业务指导等内容加以规定。

当然，在修改人民调解法的条件和时机尚未成熟时，西部地区可以先由地方各级立法机关利用宪法和立法法赋予的地方立法权和民族立法权制定规范性文件，对上述问题中不涉及全国性立法权的内容加以规定，当务之急是要解决好以下问题：

1.强化调解协议的效力

强化调解协议的效力，一是应该赋予大多数调解协议以强制执行力，除非一方反悔或是有初步证据表明调解协议有可能违法时，才有必要向人民法院申请司法确认；二是即使对于应该申请司法确认的情形，也应规定调解协议当事人可以随时向人民法院申请司法确认，而不是像现行的《人民调解法》第三十三条和《民事诉讼法》第一百九十四条规定的“可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认”。这样，如果一方当事人不履行义务，另一方当事人可以随时向法院申请司法确认，并依据经过司法确认的调解协议向人民法院申请强制执行，以增强“大调解”机制的权威性，[1]90使“大调解”机制发挥更大的作用。

2.完善调解员选聘条件及培训与激励机制

一是为提高调解员的业务素质，应规定调解员实行资格准入制度，调解员的年龄不小于35岁，必须懂法律、懂民风民俗、具有从事相应类别调解工作所必备的专业知识，且须通过由地级市（自治州、盟）以上人民政府司法行政部门组织的笔试和面试，取得调解员资格证书，[1]90对通过国家司法考试后报考调解员资格的人员，可免除笔试。

二是为解决调解员数量不足的问题，应拓宽调解员产生的途径，在从社会上吸引一些优秀的人才充实专职调解员队伍的同时，也要从一些涉法机构和专业机构（如律师事务所、交警队、医院、土地局、工商局、教育局、学校、物管公司等）聘请工作人员充任兼职调解员。

三是应该规定以县（区、县级市、旗）为单位建立动态的调解员库，对专兼职调解员实行严格的分类管理，建立调解员业绩档案，对调解员进行履职考核，对成绩突出者由县级以上人民政府授予“优秀调解员”荣誉称号，对履职考核不合格者，必须强制参加业务培训直至合格，才能再次担任调解工作。

四是在业务培训上，应规定对调解员每年至少进行两次业务培训，业务培训主要由人民法院承担，由其主动指导人民调解，积极完善

“大调解”机制。调查表明，26名大调委工作人员的受访者中，在回答应从哪些方面改善“大调解”工作时，有19人（比例达73.1%）选择“加强对调解员的业务培训”，可见调解员自身对业务培训有着强烈的需求。在这方面，楚雄市人民法院洒鸡口法庭的做法值得借鉴。他们在巡回办案中，始终把指导人民调解工作作为辖区综治工作的重点来抓，邀请人民调解员旁听案件审理，提高他们的业务知识和调处能力，光是2012年1月至9月，就培训人民调解员达150多人次。①引自工作报告.洒鸡口法庭积极参与社会管理创新取得良好效果[EB/OL].楚雄市人民法院网站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx id=393，2016-10-20.

五是应由政府财政给予调解员补助、津贴，提高调解员的待遇，在国家财力允许的情况下，将专职调解员纳入体制内进行管理，以解决调解员动力不足乃至流失的问题。26名大调委工作人员的受访者中，在回答“应从哪些方面改善‘大调解’工作”这一问题时，有17人（比例达65.4%）选择“提高调解员的待遇”，有9人（比例达34.6%）选择“将调解员纳入体制内”。为此，需要中央财政专项资金和省级配套资金的强有力支持，国家也应大力调整现行维稳经费的投入方向，多向诸如预防和化解社会矛盾纠纷的“大调解”委员会一样的机构倾斜，因为这可以起到事半功倍的效果。

3.建立类似于医院“导医台”一样的案件分流制度

案件分流制度应包括两个部分：

一是法院系统的案件分流制度，主要是针对很多群众一有纠纷就诉诸法院的现实而设。在法院系统的案件分流制度设计上，楚雄市人民法院洒鸡口法庭的做法值得借鉴。该法庭认真贯彻执行《审判工作流程管理规程》，严把立案关，对当事人起诉的离婚纠纷、相邻关系纠纷、人身损害赔偿纠纷、小额债务纠纷等民事纠纷，首先询问当事人是否经过人民调解。如果未经过调解，则向其阐述“大调解”机制的优势，并在尊重当事人对纠纷解决途径选择权的前提下，建议当事人将纠纷交村调解委员会、乡镇司法所、人民调解委员会或其他相关职能单位进行调解。对于涉及面较广、矛盾易于激化涉及土地纠纷案件和当事人较多的共同诉讼，积极会同当地人民调解委员会进行诉前调解，努力把矛盾化解在进入诉讼程序之前。仅在2012年1月至9月，该法庭就通过劝导当事人采取申请人民调解、基层组织调解等方式化解矛盾纠纷13起，对调解不成的纠纷案件，则依法及时立案受理，保证当事人的诉讼权利。①引自工作报告.洒鸡口法庭积极参与社会管理创新取得良好效果[EB/OL]，楚雄市人民法院网站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx?id=393.

二是大调解机构的案件分流制度，是指当案件到了“大调解”机构后，针对不同的案件类型进行分流，将案件分配给不同的调委会进行调处。特别需要指出的是，要努力实现各调委会在同一地点办公，以避免群众因对调解流程不熟悉，或是因往返于距离相隔较远的不同调委会之间而耽搁时间，导致出现矛盾纠纷久拖不决而使事态变得越发复杂的情况。

（4）扩大可调案件的范围

为了方便群众，应将更多的案件纳入可调范围，以最大限度地发挥“大调解’机制的作用。调查表明，26名大调委工作人员的受访者中，在回答“应从哪些方面改善‘大调解”工作”这一问题时，有11人（比例达42.3%）选择“扩大可调案件的范围”，说明“大调解”机制还有潜力可挖。

（5）积极探索“诉调对接”新机制

在探索“诉调对接”新机制方面，楚雄市人民法院洒鸡口法庭的做法值得借鉴，该法庭的做法包括以下三大方面：

一是不断完善如前所述的案件分流制度；

二是大力推行案件庭前调解。立案后，除法律规定不适用调解程序的案件外，对其他案件尤其是适用简易程序审理的案件均进行庭前调解，且方式灵活多样，除召集双方当事人到法庭调解，还到当事人所在地的乡村或当事人住处，大大方便了当事人，节省了诉讼时间和成本，更缓解了当事人因讼诉产生的心理压力。仅2012年1至9月，洒鸡口法庭就有7件案件通过庭前调解达成了协议。

三是积极推行委托调解和邀请调解。一方面，人民调解组织经常邀请法官共同参与调解他们受理的案件。另一方面，法庭在案件审理过程中，亦会邀请人民调解员、基层组织成员、当事人的亲戚、当地知名人士参与协助调解或委托其主持调解，促使当事人达成调解协议。仅是2012年1月至9月，洒鸡口法庭就有10%的案件是通过委托调解方式成功达成了调解协议。②引自工作报告.洒鸡口法庭积极参与社会管理创新取得良好效果[EB/OL]，楚雄市人民法院网站，http://www.cxsfy.gov.cn/f ile_read.aspx?id=393.

（6）拓宽“大调解”解决纠纷的依据，注重情、理、法三者的结合

“大调解”中解决纠纷的依据主要是法律但又不能完全拘泥于法律，道德规范、民俗、民族习惯（民间法）、乡规民约、国家政策、法理、公平原则等也可作为“大调解”的参考依据，[1]191有利于避免因法律的滞后性和调整对象的有限性而来带的法律真空窘境。在这当中，尤其是西部地区民间法在处理家庭伦理方面的纠纷时具有灵活性，又不伤和气，使得纠纷双方在纠纷解决之后，仍能和睦相处。因此，需要充分发掘西部地区大量存在的民族习惯法，把真正有利于西部地区少数民族群众现实生产、生活的，且与现行国家宪法、法律不相抵触的内容保存下来，吸收入当地的民族区域自治规范之中[4]，使之成为“大调解”的参考的依据之一，这显得尤为重要，因为“‘吸收’民间法、习惯法等的合理部分。将具有进步意义的部分整合进入有关法律法规之中,使之成为制定法的一部分，而对于其中落后的,甚至是于法律相冲突的部分不合理的内容进一步推向边缘。这样可以有效避免完全顺应民族风俗习惯将导致的国家制定法在民族地区实施中形成障碍。”[5]同时，“大调解”中要动之以情，晓之以理，站在在公平、中立的立场，引导当事双方换位思考，从情、理、法多维的角度对纠纷进行分析，寻求双方的利益交汇点，提出确实可行的调解方案供当事人双方采纳。

（三）开发专门的“大调解”案件管理信息系统

为了提高效率，要开发专门的“大调解”案件管理信息系统，将全部已受理案件录入该系统，实现案件分类管理和全过程动态管理。并且，“大调委”组成机构单位与调解员之间、“大调委”与人民法院的立案管理系统之间要能够实现信息共享。这样做的好处一是便于案件分流；二是当遇到相同或相似的案件时，调解员可以非常方便、快捷地通过该信息系统调取已经调解成功的案件的相关资料，结合案情迅速提出确实可行的调解建议供当事双方采纳；三是其他调解员和“大调委”负责人也能通过该信息系统实时了解案件进展情况，起到督促和监督的作用。

结语

云南楚雄“五调联动”的“大调解”机制具有比诉讼途径较为明显的优越性，能够大大减少争议双方的对抗以及恶性事件的发生，实现法律效果和社会效果二者相统一，在西部地区构建和谐社会的过程中可以发挥特殊的作用，已经成为西部地区社会稳定的一种可供借鉴的法治路径。

然而，云南楚雄“大调解”机制在运行中也暴露出一些问题，有些问题和也可能会是西部地区实行“大调解”机制存在的共性问题。比如，普通群众对“大调解”机制的认知度较低，大调解”机制对各种调解资源的整合力度不够，“大调解”机制与诉讼机制的衔接不紧密，对“大调解”机制的经费投入不足，“大调解”机制中的调解员从数量到质量还不够等，这些因素的影响使得目前“大调解”机制至少在云南楚雄并没有能够取代诉讼方式成为化解社会矛盾纠纷的主要方式，还必须认真结合西部地区的实际，从制度上对其加以完善。

[1]陈勇．社会矛盾纠纷大调解工作机制建设研究——以云南省楚雄市大调解机制为例[J].楚雄师范学院学报，2013，（7）：56．

[2]吴春平．化解社会矛盾纠纷需要多元化机制[J]．中国司法，2007，（4）：71-74．

[3]尹玉林．转型与矛盾:构建和谐社会的多元化纠纷化解机制[J]．甘肃社会科学，2007，（3）：186-187．

[4]李永勤．浅谈民族地区构建和谐社会与法治建设的完善[EB/OL]．//http://www.dyzxw.org/html/article//201105/18/71129. shtml．2014-06-04.

[5]张谦元，刘明．民族地区社会稳定与建立多元化纠纷解决机制[J]．西北民族大学学报（哲学社会科学版），2010，（5）：114-120．

Research on Law Ways and Countermeasures About Social Stability in West China——In the Case of“Multipartite Mediation”Mechanism in Chuxiong City, Yunan Province

CHEN Yong
（Chuxiong Normal University，Chuxiong,Yunan，675000）

China is in some increasingly complex social contradictions with the period of social economic transition.It is a nationally representative subject in what ways and countermeasures be taken to resolve social distributes and conflicts.Yunnan is a province of west China.Chuxiong,a city of Yunnan,has started combing the local actual situation and covering urban-rural areas to construct a low-cost“multipartite mediation”mechanism of five-interaction-mediations which are people mediation,administrative mediation,judicial mediation,association mediation and arbitration mediation.This mechanism has been a valuable way of rule by law acting on social stability in west China.Meanwhile,it is also necessary to continuous improve this mechanism basing on its shortage.

west china;social stability;law ways;“multipartite mediation”mechanism;countermeasure

D902

A

2095-1140（2017）01-0057-12

（责任编辑：李语湘）

2016-10-20

国家社科基金西部项目“西南边疆构筑各民族共有精神家园研究”（项目编号：15XKS034）。

陈勇（1972-），男，汉族，云南楚雄人，硕士，楚雄师范学院思想政治理论课教学科研部讲师，主要从事应用法学研究。