王再进,徐治立,田德录

(1.北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191；2.科技部科技评估中心，北京 100081)

中国科技创新政策价值取向与评估框架

王再进1,2,徐治立1,田德录2

(1.北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191；2.科技部科技评估中心，北京 100081)

本文从政策科学的研究视角，对科技创新政策的价值问题进行了探讨分析，凝练提出中国科技创新政策具有政治功能、科技进步、经济效益、社会发展和生态进化等基本价值取向，并确立了事实评估与价值评估相结合为主的评估理念。在此基础上，基于中国国情和科技创新政策内容与特点，研究构建了以价值评估为内核、技术分析为工具，涉及政策制定、执行和效果各环节，全过程回应的综合评估框架，并就该评估框架的实践应用进行了分析和展望。

科技创新政策；价值取向；政策评估；评估框架

1 引言

政策的价值取向问题是政策科学研究的基本问题，在当前科技创新政策评估研究中具有突出的重要地位。长期以来，在“技术性评估”理念及其评估范式的影响下，中国已有的科技创新政策评估方法论研究更多关注技术层面和事实层面的分析，对价值层面的评估关注不足，容易受到政策对象和社会公众对政策公正性和价值品质的质疑，评估框架模式不能很好契合科技创新政策理论发展和实践需求。在实施创新驱动发展战略、深化科技体制改革的背景下，结合新时期科技创新政策内容和特点，深入研究探讨中国科技创新政策的价值取向与评估框架，对于我们更好地开展政策诊断分析、确立政策目标、坚持正确的价值导向、制定出台更加科学合理的政策、推动各项政策的有效落实和充分发挥效应，具有一定的理论价值和现实意义。

2 科技创新政策的价值取向及维度分析

政策的价值取向决定其根本方向，研究分析中国科技创新政策的价值取向问题，旨在制定、执行和评估相关政策的实践中坚持正确的价值导向，为科技决策管理和公众参与提供必要的依据，为政策评估活动提供科学指引。

(1)价值是政策的灵魂，政策的制定与执行过程是价值选择与实现的过程。公共政策的目的生于价值和信念，没有建立在明确的价值承诺之上的政策，既没有意义又不能令人信服。因此，可以理解为，价值是政策的核心与灵魂，政策是价值的具体表达，制定公共政策实际上就是价值选择的过程。同时，公共政策具有政治性、权威性等特征，是一种权威性的价值分配方案，其本质体现了政府对全社会公共利益所做的权威性分配[1]，政策行为是否正确、有益或公正已成为社会关注的重点和研究焦点。20世纪80年代中后期以来，政策科学研究出现了一些新的趋势，其中之一便是加强对政策价值相关问题的研究[2]。

(2)科技创新活动中渗透着多重价值关系，科技创新政策包含了多维价值取向。科技创新是一种特殊的智力劳动，不同于工程建设和一般的生产经营活动，面临较大的“不确定性”和“风险性”，兼具“突破”和“超越”的特性。它不是一个简单的线性过程，是创新主体、客体、中介和创新环境间相互作用的复杂活动系统，涉及科技、经济、社会、文化和生态等方面。科技创新活动的过程还是一个不断创造价值和实现价值的过程，是创新主体价值目标确立的新颖性和利益需求实现的最大化，创新过程中渗透着价值关系[3]。

科技创新政策是政府引导和规制科学、技术和创新活动的重要工具，相关政策的制定和实施需要遵循科技创新活动的一般规律、价值目标与内在机理要求。当前中国科技创新政策还体现了创新驱动发展、科技管理改革的新形势和新要求，以及多元目标融合的时代特征。笔者认为中国科技创新政策应当具有政治功能、科技进步、经济效益、社会发展和生态进化等价值取向。其中，政治功能由公共政策的本质和属性所决定，对科技创新政策而言，具体体现为在实施创新驱动发展战略、建设创新型国家背景下，政府鼓励和支持科技创新、倡导创新驱动发展的行政价值取向和政策导向，也包含政策的“软性价值”，如一些不具有实操性政策的象征性、指导性意义；科技进步是科技创新政策的基本价值追求，核心目标是通过技术、知识、人才、设备等创新资源整合和优化提升，从整体上提高各类创新主体的科技创新能力，特别是自主创新能力；经济发展主要指科技创新政策对促进创新成果转移转化、向经济领域应用和扩散的实际效用，强调的是经济效益，目前越来越受到科技界和产业界等方面关注；社会发展主要指科技创新政策对提高全社会创新意识，培育创新文化和精神，以及促进大众创业、万众创新的社会效应，并强调创新成果的共享；生态进化是科技创新政策的更高层次价值目标，重点关注科技发展对生态环境和生态文明建设的影响，强调创新发展与绿色发展、生态文明与社会治理相融合的政策理念(见图1)。

(3)价值评估已成为科技创新政策评估不可缺失的向度，并呈现事实评估与价值评估相结合回应的趋势。西方的公共政策评估发展过程中，先后经历测量、描述、判断和回应性建构主义四个主要阶段(或“四代”评估)[4]，也曾存在技术分析和价值判断两种评估范式之争。随着政策评估的演变发展、政策评估应用范围的不断拓展，以及人们对政策价值及其评估认识水平的不断提升，社会公众和利益相关方对技术性评估学派所秉承的“价值中立”原则提出质疑，评估者对“价值涉入”越发关注，价值评估已逐步成为政策评估中不可忽视的重要领域。以豪斯(E.R House)为主要代表的学者强调，政策评估首要是价值评估，评估始终贯彻着价值因素[5]。作为公共政策的重要组成部分，科技创新政策评估同样不能局限于技术层面和事实层面的评估，仅仅关注政策效益、效率等效果指标，有必要对政策适当性、公正性和回应性等价值层面问题做出判断。目前看，科技创新政策评估正呈现出逐步由技术性评估范式向事实评估与价值评估相结合回应的综合评估范式转变的趋势。

图1 科技创新政策的基本价值及内涵分析

3 科技创新政策评估理念的确立

科技创新政策评估理念的确立，一方面要与政策自身的价值取向密切结合，另一方面要充分考虑当前科技创新政策绩效管理、全过程动态分析、回应性建构主义、实践应用导向等的发展趋势和特点。特别要注重事实评估和价值评估的有机结合，推动科技创新政策评估朝着更科学化、规范化的方向发展。

3.1 价值目标管理和绩效管理的逻辑关联

彼得·德鲁克(Peter Drucker)于1954年提出了目标管理理论，强调以目标为导向、人为中心、成果为核心，目标管理作为方法论从企业管理迅速延伸到了公共管理等领域。绩效管理可视为“绩效导向下的目标管理”，作为政府管理方式创新的一种手段，贯穿了公共责任的管理理念，强化公共服务的结果导向，目前已经成为中国各级政府管理最常见的管理模式。科技创新政策评估作为科技创新政策绩效管理中的一个重要环节，同样需要将目标管理和绩效管理的科学理念有机融入政策评估框架设计中。随着各国政府对绩效管理与评估的逐步重视，基于目标—投入—活动—产出—成效—影响的监测评估逻辑框架在科技评估实践中得到了越来越广泛的应用，并在国际评估界产生了积极影响。其以目标为重要导向，并注重过程监测和结果反馈的评估理念和思路，对中国科技创新政策评估设计有一定参考价值。

3.2 基于对政策制定—执行—效果全链条的动态分析

从系统论的观点看，公共政策可分为投入、转换和产出三个主要阶段。根据韦唐对政策评估模式的分类，综合评估模式属于较为系统和完整的评估模式，除了关心政策结果，也包括判断政府干预的计划、决策和执行阶段。在科技创新政策评估框架设计中，为形成更加客观、公正、准确的评估判断，同样需要全面考察政策制定、执行和效果三个基本环节，建立起覆盖政策全过程、全链条的政策评估体系。同时，政策制定、执行和效果彼此之间是紧密相关的，且在一定条件下可各自作为变量影响其他两个变量的结果。因此，需要从动态的视角来评估分析各环节及其互动关系，而非将其简单割裂分析。

3.3 回应性建构主义评估

回应性建构主义是古贝和林肯所倡导的第四代公共政策评估的核心价值理念，该评估理论认为，评估的本质是一种建构的过程，倡导的评估模式更加关注评估促进发展的功能，重视被评估者和其他利益相关方的意见和要求，强调响应式聚焦和建构主义方法论两个因素，这为评估学术界和实务界提供了新的评估方法与评估哲学。当前，中国科技评估研究和实践越来越关注价值的多元性，以及评估的回应、协商和共同构建，并已在国家科技规划纲要、科技重大专项等重要评估活动中探索开展了“参与式”评估，避免因过多强调科学实证主义的方法带来的缺陷或不足。研究认为，新一代评估的价值理念契合中国科技创新政策评估的未来发展方向和实践需求。

3.4 中国实践适用性导向

在评估框架设计中，理论方法研究固然重要，但应避免过于理论化和学究化，应注意与评估实践需求相结合，注重实际应用，充分发挥评估研究的价值和效应，保持研究成果的生命力。

4 科技创新政策评估综合框架设计

基于中国科技创新政策的五维价值取向、科技创新政策评估的核心理念，特别是事实评估与价值评估相结合的评估理念，同时结合国情及科技创新政策的内容与特点，从系统、全面评估的角度，研究设计了中国科技创新政策综合评估框架(见图2)。

图2 科技创新政策的综合评估逻辑与主要框架

4.1 评估框架的结构与内容

图2所示的评估框架体现了中国科技创新政策的基本价值特征，涉及政策活动的全过程,包含了全方位政策评估所关注的政策制定、政策执行和政策效果三个基本环节，覆盖了事前评估、过程评估和结果评估各个节点，形成了完整的评估路径。考虑到当前国际评估界对目标和绩效的关注，以及监测评估逻辑模型中所包含的投入、活动、产出、成效和影响等关键要素，从目标—执行(投入、活动)—效果(产出、成效、影响)三个环节，研究提出了各环节评估的主要内容、评估焦点和关键问题，并在评估设计上突出对中国科技创新政策价值目标及其实现结果和影响的关注。在评估标准上，采取的是事实标准与价值标准相结合，前者如政策的效益、效率，后者如政策的适当性、公平性、充分性、回应性等。在评估方法上，主要采取基于证据、面向关键问题的评估方法，定性与定量评估相结合。

按照政策目标—政策执行—政策效果这一评估逻辑关系，在检验一项政策执行情况好与不好、是否实现了预期目标和效果的同时，也可反过来检验(回馈检验)政策制定环节政策本身(政策设计)的质量，从而为该项政策的调整和完善，以及新政策的出台提供依据和参考。

4.2 评估框架的主要特点

(1)既遵循了公共政策评估的基本逻辑框架，又凸显了科技创新政策的价值特征。该评估框架一方面遵循了公共政策评估的基本原理，体现了韦唐提出的综合性评估模式的基本逻辑关系(投入—转换—产出)；另一方面充分考虑到了中国科技创新政策实际，突出了其所包含的政治、科技、经济、社会、生态等价值特征，并嵌入到评估的标准和视角中。总体上，体现了公共政策评估共性和科技创新政策评估个性的结合，同时也彰显了中国特色。

(2)涵盖科技创新政策制定、执行和效果三个基本环节，形成了完整的评估路径以及对下一轮政策制定的反馈路径。该评估框架采用了政策评估的广义概念，从更加宽广的视角来认识政策评估的内涵和范畴，即政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策制定(政策设计、政策方案)的评估，还强调对政策执行以及效果的评估，区别于业界一些学者将政策评估主要看作是对政策效果评估的观点。基于此，政策制定、政策执行和政策效果三个环节均纳入了科技创新政策评估范围，覆盖了事前、事中和事后评估时间节点，属于全面环节的评估设计，体现了评估的系统性和完整性。通过全流程的评估考察，各评估节点从信息到判断，步步递进，能够为“主观判断”提供坚实的“客观描述”基础。同时，通过全过程的360度“扫描”和评估诊断，可以为政策是该继续实施、修改完善或中止等提供及时反馈，便于动态调整，也可为下一轮科技创新政策的制定提供决策支撑。

(3)注重证据和绩效评估，与国际评估接轨。基于证据的评估思想和方法广为欧美发达国家所推崇，由于能够唤起决策者的“证据意识”，营造“知证文化”,避免主观判断的随意性，增强评估的客观性和公正性，提升评估结果的质量，近年来越来越得到国内科技评估界的重视和认可，并在政策评估实践中加以应用。本文研究设计的科技创新政策综合评估框架注重评估证据采集和使用，合理借鉴国际通行的监测评估模型理念，将政策产出、成效和影响纳入监测评估范围，并通过各环节的评估监测设计，确保评估证据的完整和有效采集，以在做出评估结论时能用事实和数据说话。该评估框架还注重将科技创新政策实施结果作为评估重点之一，特别是预期目标是否实现，同时将政策的非预期结果也纳入考察范围，体现了对政策绩效和面向结果的关注。将基于证据、注重绩效评估的方法引入评估活动中，一方面有利于与国际评估接轨，另一方面也符合中国科技创新政策评估的新趋势和实践需求。

(4)适用于单一性政策和复合型政策，为不同类型政策提供评估基础框架指导。该评估框架定位为科技创新政策综合评估的基础性指导框架，而非针对某一具体政策的评估操作性指南。结合中国科技创新政策的类型特点，以及单一性(或单项政策)和复合型政策(通常由若干具体政策构成)的评估需求，在框架设计时，包括对政策制定、执行和效果各阶段评估焦点和关键问题的设计，更多体现一般性内容和要求，以便为不同类型政策提供指导。需要指出的是，中国科技创新政策内容丰富、涉及面广，该框架设计时保留了一定弹性，在评估视角方面留有一定的拓展和细化空间，以便可结合具体政策内容和特点进一步细化完善。

5 科技创新政策评估综合框架的应用

从国内外科技创新政策评估的发展情况看，正由实证主义向后实证主义演进，呈现事实评估和价值评估有机结合的趋势，并强调评估的实践性和评估系统与国家行政体系的匹配性[6]。本文针对已有研究不足和新形势下科技管理改革对政策评估提出的实践需求，在对当前中国科技创新政策基本价值进行凝练分析的基础上，基于系统评估的思路，研究提出了以价值评估为内核、技术分析为工具，涉及政策制定(设计)、政策执行和政策效果全过程，能够实现全面动态分析，并体现目标管理和绩效管理要求的科技创新政策综合评估框架，可为中国科技创新政策评估工作提供一个宽广、多元的评估视角和分析框架。

本文研究设计的科技创新政策评估框架是对作者近年来政策评估研究探索和实践经验的进一步凝练总结，以及对相关评估标准和方法的优化完善，基本框架在国家科技部委托开展的《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)〉的若干配套政策》(国发〔2006〕6 号)及有关创新政策(如企业研发费用加计扣除政策、研发仪器设备加速折旧政策、股份和分红激励政策等政策)的过程评估和年度评估工作中进行了实际应用[7-11]，并结合最近几年持续跟踪研究和评估实践发展，以及国内外创新政策评估的新趋势和新特点，对评估的有关理念、思路和内容框架等进行了改进、提升和完善，更加注重政策设计评估、价值评估，更加强调政策评估的系统性、综合性，更加突出评估的针对性、可操作性。经过多次评估实践和案例检验后，该评估框架具备了较强的适用性和可操作性，通过研究深化也提升了其理论高度和实践应用的价值。

我们也要看到，与科技计划项目、科研机构、科技创新基地和平台等微观层面的评估对象相比，科技创新政策评估的综合性较强，受政策内容宽泛、覆盖面广、部分政策缺乏稳定的数据采集渠道、评估指标不易量化等因素影响，具有天然的评估复杂性，这将给相关评估工作带来一定的局限性，需要我们不断深化政策评估理论研究，加强评估方法、模式探索和新评估工具的开发，并结合评估实践发展不断调整完善，进一步提高科技创新政策评估的科学性和有效性。

[1]戴维·伊斯顿.政治体系:政治学状况研究[M].北京:商务印书馆,1993.

[2]赵映诚.公共政策价值取向研究——经济型政府向服务型政府的转变[M].北京:中国出版集团现代教育出版社,2008.

[3]李士,徐治立,李成智，等.创新理论导论[M].安徽:中国科学技术大学出版社,2009.

[4]古贝,林肯.第四代评估[M].北京:中国人民大学出版社，2008.

[5]HOUSE E R. Evaluating with validity[M].Beverly Hills:Sage,1980.

[6]菲利普·夏皮拉(SHAPIRA Philip),史蒂芬·库尔曼(KUHLMANN Stefan).科技政策评估:来自美国和欧洲的经验[M].方衍，邢怀滨，等译.北京:科学技术文献出版社,2015.

[7]王再进,方衍,田德录.国家中长期科技规划纲要配套政策评估指标体系研究[J].中国科技论坛,2011(9).

[8]科技部科技评估中心.《国家中长期科学和技术发展规划纲要》配套政策落实情况评估报告(内部报告)[R].2010-12.

[9]科技部科技评估中心.企业研发费加计扣除政策落实情况专题评估报告(内部报告)[R].2010-12.

[10]王再进,徐治立,刘辉,田德录.基于史密斯模型的企业研发费用加计扣除政策分析及建议[J].中国科技论坛,2015(12).

[11]科技部科技评估中心.科技创新政策实施情况评估监测与分析报告(内部报告)[R].2014-03.

(责任编辑 沈蓉)

The Study of Chinese Science,Technology and Innovation Policy’s Value Orientation and Evaluation Framework

Wang Zaijin1,2，Xu Zhili1，Tian Delu2

(1.School of Public Administration,Beihang University,Beijing 100191,China；2. National Center of Science and Technology Evaluation,Beijing 100081,China)

Based on the policy science research perspective,this paper discusses and analyzes the value issue of science,technology and innovation(STI)policy,summarizes and proposes the fundamental value orientation for Chinese STI policy including political function,ST advancement,economical benefits,social development,ecological evolution and so on.And it also establishes the concept on combination of facts evaluation and value evaluation. Given this understanding,this paper constructs a comprehensive evaluation framework according to Chinese ST&I policy’s content and characters.The framework consists of value evaluation as the kernel,technical analysis as the tools,involves the whole process of policy making,policy implementation and policy effect.After that,the comprehensive evaluation framework’s practical application situation is analyzed and prospected.

Science;Technology and innovation policy;Value orientation;Policy evaluation;Evaluation framework

软科学研究计划项目“自主创新政策实施状况研究与评价”(2011GXS5K079)，科技部“科技改革与创新政策评估”(2012年立项)、“科技创新政策实施监测与评估”(2013年立项)、“科技创新政策评估机制研究”(ZLY2015048)。

2016-07-07

王再进(1981-)，男，福建厦门人，北京航空航天大学公共管理学院博士生、科技部科技评估中心副研究员；研究方向：科技政策与管理、科技创新与改革政策评估、公共政策分析等。

C93-03

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