冯 艳 丽

(山东省青州市人民检察院，山东 青州 262500)

基层执法司法活动检察监督的创新发展
——以派驻检察室对派出所的检察监督为视角

冯 艳 丽

(山东省青州市人民检察院，山东 青州 262500)

派驻检察室的职能必须以对基层执法司法活动的监督为主线，其中对派出所的执法司法活动进行监督是一项重要内容。通过派驻检察室加强对基层派出所执法司法活动的监督，具有十分重要的现实意义。派驻检察室对派出所的监督应遵循依法监督、重点监督和配合监督等原则。新形势下，派驻检察室对派出所的检察监督职能应通过争取入法明确地位、出台文件规范监督、加强内外部沟通协调、完善检察监督机制和畅通举报申诉渠道等途径来实现。

派驻检察室；派出所；检察监督

近年来，派驻检察室作为检察机关延伸法律监督触角、促进检力下沉的一项探索性载体，在全国基层检察机关中如火如荼地发展起来。以山东省为例，到2013年底建成了与法院派出人民法庭对应设置的556个检察室，实现了检察工作对全省所有乡村社区的“全覆盖”。[1]检察机关的职能定位是法律监督机关，这决定了派驻检察室的职能必须以对基层执法司法活动的监督为主线，其中对派出所的执法司法活动进行监督是一项重要内容。在促进基层改革发展稳定、推进基层治理法治化和依法治国的社会大背景下，派驻检察室作为重要的基层法治工作专门机构，必须加强对派出所执法司法活动的监督。

一、加强对派出所执法司法活动检察监督的重要意义

根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条之规定，检察机关对于公安机关的侦查和刑事判决、裁定的执行活动是否合法实行监督。公安派出所作为公安机关的派出机构，承担着办理多发性刑事案件的职责以及对被判处剥夺政治权利等刑罚的执行工作，接受检察机关在乡镇一级的派出机构即派驻检察室对其执法司法活动的法律监督是立法的应有之义。同时，通过派驻检察室加强对基层派出所执法司法活动的监督，具有十分重要的现实意义。

(一)顺应司法体制改革的需要

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”司法体制改革的根本目标是要维护公平正义。派驻检察室作为基层检察机关在乡镇一级设置的基层法治机构，通过接收群众举报、控告和申诉，发现、受理执法不严、司法不公问题，对诉讼特别是刑事立案、侦查和行政执法活动中的违法问题进行法律监督，在促进派出所依法忠实履行职能，确保基层执法、司法权得到严格公正行使，维护社会公平与正义方面定会发挥重要作用。同时，随着国家监察体制改革的试点实施，丧失职务犯罪侦查权的检察机关面临前所未有的机遇和挑战，在此背景下，更应主动适应新形势新任务，紧紧围绕法律监督机关的宪法定位，聚焦监督主责主业，通过对派出所执法司法活动监督方式的改进和监督效果的提升，推动检察监督的创新发展。

(二)是回应人民群众期盼的需要

执法、司法权作为国家权力的重要组成部分，其运行状况是否良好、是否得到正当行使，关系到群众的合法利益能否得到维护和保障。根据公安部2007年颁布的《公安派出所正规化建设规范》，公安派出所是公安机关打击犯罪、维护社会治安、服务人民群众、保卫一方平安的基层综合性战斗实体。从实践情况看，派出所承担了大量刑事办案任务，已经成为公安机关内部最主要的刑事司法主体，至少70%的刑事案件由派出所办理。[2]然而公安派出所在办理大量刑事案件的同时，由于各种因素影响，往往容易产生一些不容忽视的问题，如应立案而不立案、不应立案而立案、重实体轻程序、违法变更强制措施、违法插手经济纠纷等。这些问题的存在，严重侵害了群众合法权益，破坏了社会公平与正义。在全面推进依法治国大背景下，人民群众法律意识普遍提高，对公平正义的呼声越来越强烈，期盼越来越高，因此对公安派出所执法司法活动的举报、控告和申诉也越来越多。执法为民是检察工作的根本出发点和落脚点，派驻检察室理应从群众反映的突出问题和影响司法公正的关键环节入手，加强对派出所执法司法活动的监督，打通法律监督的“最后一公里”，回应人民群众对公平正义的期盼。

(三)是保护派出所干警的需要

没有监督的权力必然导致腐败和滥用，侦查权作为一种维护社会秩序、打击犯罪活动的权力尤其如此。派出所干警作为刑事侦查人员，如果想徇私枉法，比检察、审判人员在证据在案情况下进行徇私枉法要容易得多，而被发现和揭露的难度也要大得多。实践中，由于受人员素质、监督缺位、破案压力、考核办法的不当激励和环境复杂等多方面因素影响，基层派出所执法司法活动存在很多不规范和随意性现象，甚至超过法律规定的边界，导致派出所干警违法犯罪问题多发。这些人的违法犯罪，无论对家庭还是对国家来讲都是一个巨大损失。但长期以来，检察机关对派出所侦查活动的监督主要通过审查逮捕进行，那些进入不了批捕起诉环节的轻罪案件几乎成为监督“盲区”，让很多侦查人员在这些轻罪案件上栽了跟头。而派驻检察室因为贴近群众、接近基层，具有监督最直接、最到位的优势，通过派驻检察室加强对派出所干警执法司法活动的监督，铲除滋生违法犯罪问题的土壤，使派出所干警无处徇私、无处枉法，预防和减少关系案、人情案、金钱案等违法犯罪问题，从另一个角度来讲，是对他们最好的保护。

二、派驻检察室对派出所监督应坚持的原则

无规矩不成方圆。派驻检察室对派出所的监督必须遵循一定的原则，否则很容易出现监督乏力、监督越位、违法监督等监督乱象，有损监督权威和效果。

(一)依法监督原则

要想监督别人，必须以比监督别人更严的要求来监督自己，做到自身硬。作为基层检察院的派出机构，派驻检察室对派出所的法律监督活动必须依法有序进行，做到规范监督。首先，必须在检察机关的职能范围内，严格依据法律赋予的职权进行监督。派驻检察室是检察机关的各项法律监督职能向基层延伸的一个综合性内设机构，其法律监督不能超越检察机关职能范围。其次，必须严格按照规定程序进行监督。派驻检察室发现公安派出所的执法活动存在违法情形，在登记、审查并提出处理意见的基础上，对于情节轻微的，经审核、批准可以口头提出纠正意见；对于其他违法情形要及时移送侦查监督部门办理。最后，必须通过合法的途径和方式进行监督，不能通过非法定途径和方式随意监督。按照最高人民检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉的指导意见》，派驻检察室主要通过接收群众举报、控告、申诉，接待群众来访和受理、发现执法不严、司法不公问题等途径，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督。

(二)重点监督原则

派驻检察室人员有限且职能广泛，而派出所人员众多，且大部分刑事案件和执法活动都发生在基层，这就决定了派驻检察室对派出所的监督不可能面面俱到，只有抓住容易出现问题的环节和常见的不规范问题，进行有重点、有针对性地监督，才能实现预定监督效果。在2017年3月29日召开的全国电视电话会议上，最高人民检察院要求各地检察机关对公安派出所刑事侦查活动的监督要聚焦侦查违法易发多发问题，监督的重点是群众反映强烈、影响社会和谐稳定、违法动用刑事手段插手民事经济纠纷的案件，侦查活动中刑讯逼供、暴力取证等非法取证案件，以及采取强制措施、强制性侦查措施可能侵犯犯罪嫌疑人人身权利、财产权利的案件。[3]具体到派驻检察室，应该把立案或刑事拘留后采取取保候审、转治安处罚、撤案等未经报捕程序、处于侦查监督部门监督空白的案件;受理的重大举报、控告案件;社会影响恶劣、人民群众反映强烈的案件等作为监督重点。[4]

(三)配合监督原则

一方面是与相关业务部门的配合。从派驻检察室的职能来看，它与派出院相关业务部门存在业务交叉，承担着其部分职能，但又不完整。因此，虽然派驻检察室职能比较广泛，但只是通过发挥其接近基层、接近群众、接近执法办案一线的优势，履行部分法律监督职能，更多的体现在对相关业务部门的配合上，通过加强与相关业务部门的衔接配合，提升法律监督实效。另一方面是与派出所的配合。公安机关和检察机关虽然分工不同，但都是在各自职权范围内严格执行法律，最终目的都是为了保障法律得到正确实施，是互相配合、互相监督、互相制约关系。因此派驻检察室对派出所的监督，必须坚持监督与配合相统一原则，在监督中配合，在配合中监督，共同保障社会主义法治建设的顺利进行。

三、派驻检察室对派出所检察监督职能的实现路径

实践中，各地派驻检察室工作虽然开展的如火如荼，但只是法制宣传、利民便民服务和涉农检察开展的较多，对基层执法司法活动的监督特别是对派出所的检察监督作用并没有充分发挥出来。新形势下，派驻检察室对派出所的检察监督职能如何实现？笔者认为，应从以下几个方面着手：

(一)争取入法明确地位

目前，派驻检察室的设立并没有一个明确的法律依据，最高人民检察院印发的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》等，虽然对检察室工作具有很强的指导性，但毕竟属于检察机关内部文件，效力不及法律，这就导致派驻检察室的设立出现“于法无据”的尴尬境地，与公安派出所在法律效力等级上差距较大，使得派驻检察室工作得不到有力的法律支持及尊重，对派出所的监督工作难以开展。因此，要避免重蹈覆辙，各级检察机关要积极总结和认真研究派驻检察制度的经验得失，为派驻检察制度立法提供实践支撑。同时，作为《立法法》所授予的法律议案提出主体，最高人民检察院应主动行使权利，适时向全国人大常委会提起关于将派驻检察制度写入《人民检察院组织法》的议案,明确派驻检察室的法律地位，提高派驻检察室对派出所监督的刚性约束力和实践可操作性。

(二)出台文件规范监督

在目前阶段，可以由设立派驻检察室的检察院和当地公安机关牵头，就有关派出所监督问题进行协商，就监督与被监督工作达成共识，在此基础上联合制定出台有关加强派驻检察室与辖区派出所工作衔接意见的规范性文件，厘清监督边界和监督方式，明确监督内容和监督重点，为开展监督工作提供操作细则，确保监督工作精准落地。待条件成熟时，由最高人民检察院和公安部联合印发相关指导意见，提高派驻检察室与派出所工作衔接制度的法律效力层级，提高公安机关基层派出所对派驻检察室检察监督的重视程度和支持力度，在更高层面上规定和规范派驻检察室对派出所的监督以及派出所对派驻检察室监督工作的配合，明确派驻检察室开展监督的内容方式等，推动派驻检察室对派出所执法司法活动监督的深入规范发展。

(三)加强内外部沟通协调

一方面，派驻检察室作为基层检察院延伸法律监督的一个“触角”，必须与相关业务部门加强协作配合。在对派出所执法司法活动监督方面，要在侦查监督部门的业务指导下，配合侦查监督部门共同做好刑事立案、侦查、撤案和行政执法等活动的监督。具体讲就是，派驻检察室对受理、发现的执法不严、司法不公问题和诉讼中的违法问题等，属于自己职权范围内的，依法妥善处理；不属于自己职权范围内的，按照规定及时移交侦查监督部门。侦查监督部门要将办理情况和处理结果及时通报派驻检察室。侦查监督部门办理案件需要到派驻检察室辖区范围进行相关调查、取证、协调等活动的，派驻检察室应大力协助配合，提供办公地点、人员等方面的便利。另一方面，派驻检察室与派出所之前应建立信息通报制度，通过定期召开联席会议等方式，通报一段时间以来派出所刑事案件立案、侦查、撤案情况，治安案件办理情况和派驻检察室监督工作情况，对基层执法中存在不规范问题的易发、多发环节，以及工作中出现的新问题、新情况和某些共性问题，共同探讨分析原因，研究确定解决办法，实现监督工作的健康发展。

(四)完善检察监督机制

一是定期检察。派驻检察室要通过调阅案卷、调取录音录像资料等方式定期对派出所的接警处警记录，扣押、冻结物品的登记、保管和处理情况，治安案件、行政处罚案件办理和强制措施适用情况等执法中容易发生不公正、不合法、不规范行为的执法环节进行检察，从案卷材料中发现诉讼违法问题，提出规范执法建议，纠正不规范和违法行为。二是专项检察。依托上级机关部署开展的专项监督活动，对执法不规范、违法问题多发的某类案件或某个环节，或可能存在的机制性、一类性问题，通过审查处警记录、查看卷宗、听取汇报等方式，进行广泛排查和全面调查，挖掘深层次和根源性原因，从制度建设、规范行为、组织保障和加强执行力等方面向公安机关提出检察意见和建议。三是走访调查。派驻检察室接近群众，应充分利用自身独特优势，经常性地走访辖区内村两委成员和村民，查看是否存在村民报案后派出所一直未立案、应立查案件派出所对当事人调节私了、违法采取强制措施等情况，了解排查监督线索。四是派驻检察。在2017年3月29日召开的全国电视电话会议上，最高人民检察院要求各级检察院因地制宜，全面开展对公安派出所刑事侦查活动监督工作，其中对主城区、城乡结合部、刑事案件高发等重点地区的派出所，可以采取设立派驻公安派出所检察室或检察官的模式。[3]这对检察机关通过派驻检察室或派驻检察官加强对派出所侦查活动的监督工作指明了方向。

(五)畅通举报申诉渠道

群众举报以及控告申诉是当前检察机关立案监督、侦查监督以及发现职务犯罪线索的重要信息来源。[5]尤其是对派出所有案不查、该立不立、不该立案而立案、以罚代刑以及侵害诉讼当事人合法权利等情况，大多数来源于群众举报和控告申诉。派驻检察室作为检察机关在乡镇一级的“触角”，必须最广泛地发动人民群众、最充分地依靠人民群众，坚持走群众路线，积极到辖区乡村、社区及学校、企业等，通过法制讲座进课堂、法律宣传赶大集、法制教育进村委、法律服务进企业等多种形式开展普法宣传，并发放检民联系卡、法制宣传手册，在宣传检察机关特别是检察室的工作职责及业务范围的同时，让群众认识到什么是违法犯罪，违法犯罪后公安机关和检察机关会如何处理，鼓励群众通过正当途径维护自身合法权益，并对派出所违法违规行为进行监督。通过受理群众举报、控告和申诉，对有关情况进行综合分析和研究，有效发现和纠正派出所执法司法活动中的违法违规情况，拓宽线索来源渠道。

[1] 山东556个检察室对应派驻：打通最后一公里[N].检察日报,2015-11-15.

[2] 元明,张庆斌.公安派出所刑事执法的检察监督[J].国家检察官学院学报,2013,(6).

[3] 徐日丹.今年底前全面铺开对公安派出所刑事侦查活动监督工作[N].检察日报,2017-03-30.

[4] 周方宝.派驻检察室对公安派出所刑事执法活动监督的三条途径[N].检察日报,2014-05-19(3).

[5] 司郑巍.派驻检察室对公安派出所监督机制研究[J].中国检察官,2015,(19).

(责任编辑：张连军)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.06.009

D926.3

B

1009-2080(2017)06-0050-04

2017-10-17

冯艳丽(1986-)，女，河南汤阴人，山东省青州市人民检察院法律政策研究室副主任，检察员。